2003年銀監(jiān)分設(shè)以后，基層央行對金融機構(gòu)開展執(zhí)法檢查的頻度有所降低，在一定程度上影響了貨幣政策的傳導(dǎo)效果，不利于基層央行全面履行《中國人民銀行法》賦予的各項職能。2011年以來，人民銀行普洱市中心支行連續(xù)三年組織人員共對30家（次）銀行業(yè)金融機構(gòu)開展了綜合執(zhí)法現(xiàn)場檢查。通過檢查，促使金融機構(gòu)依法合規(guī)穩(wěn)健經(jīng)營，對防范金融風(fēng)險，維護金融穩(wěn)定起到了積極的促進作用。筆者作為綜合執(zhí)法檢查的參與者，在系統(tǒng)分析梳理三次檢查的經(jīng)驗與問題的基礎(chǔ)上，對如何進一步做好綜合執(zhí)法檢查工作進行了一些思考。

一、綜合執(zhí)法檢查的總體情況

（一）加強領(lǐng)導(dǎo)，精心籌備

普洱中支黨委高度重視綜合執(zhí)法檢查工作，在每年初的工作會議上都把開展綜合執(zhí)法檢查作為一項重要工作進行部署。成立了以行長為組長、其他行領(lǐng)導(dǎo)為副組長、相關(guān)科室負責(zé)人為成員的綜合執(zhí)法檢查領(lǐng)導(dǎo)小組，負責(zé)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)綜合執(zhí)法檢查工作開展，研究確定綜合執(zhí)法檢查工作中的重大、疑難事項。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，負責(zé)綜合執(zhí)法檢查的組織協(xié)調(diào)、日常管理以及檢查工作中的法律咨詢服務(wù)、文字綜合等工作。每年4、5月間，辦公室協(xié)同人事部門從全轄抽調(diào)人員組成現(xiàn)場檢查組，并組織培訓(xùn)，使檢查組成員切實明確綜合執(zhí)法檢查的內(nèi)容、程序和重點，掌握取證方法以及對違規(guī)問題的判定等要領(lǐng)，為開展綜合執(zhí)法檢查工作奠定了堅實的業(yè)務(wù)基礎(chǔ)。檢查前召開動員大會，對綜合執(zhí)法檢查的具體事項進行說明，強調(diào)檢查要求和檢查紀律，為開展現(xiàn)場檢查工作打下了堅實的思想基礎(chǔ)。

（二）依法行政，嚴格執(zhí)法

根據(jù)《中國人民銀行執(zhí)法檢查程序規(guī)定》和綜合執(zhí)法檢查實施方案的有關(guān)規(guī)定，現(xiàn)場檢查組按照“誰檢查、誰負責(zé)”的原則，以事實為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩，依法開展執(zhí)法檢查。認真按照有關(guān)規(guī)定舉行進場會談，嚴格執(zhí)行交驗執(zhí)法檢查通知書、出示執(zhí)法證、出具《人民銀行外出人員廉政卡》、公布檢查紀律和廉政舉報電話等程序。根據(jù)工作需要，現(xiàn)場檢查組精心編制《調(diào)閱資料清單》，認真撰寫《執(zhí)法檢查詢問筆錄》、《執(zhí)法檢查工作底稿》、《執(zhí)法檢查取證記錄》等文檔資料，在現(xiàn)場檢查工作完成后及時制作《執(zhí)法檢查事實認定書》并舉行離場會談，隨后與被檢查單位在5個工作日內(nèi)完成《執(zhí)法檢查事實認定》簽字確認，從而結(jié)束現(xiàn)場檢查。三年來，檢查組嚴明的紀律、扎實的工作、嫻熟的技能、嚴謹?shù)淖黠L(fēng)贏得了被檢查單位的充分尊重和高度評價，切實維護了人民銀行的形象。

（三）密切聯(lián)系，加強溝通

一是密切與上級行的聯(lián)系。注重從工作、學(xué)習(xí)、生活等各個層面積極向人民銀行昆明中心支行反饋信息，針對檢查中存在的問題和困難，及時以專報或口頭方式反饋請示，真實、全面、準(zhǔn)確地反映了現(xiàn)場檢查組的工作情況。二是加強與被檢查單位的溝通。在依法行政、嚴格執(zhí)法、堅持原則的前提下，檢查組本著實事求是的態(tài)度，對檢查中出現(xiàn)的問題不回避，充分聽取被檢查單位的陳述意見，真誠討論有關(guān)疑難事項，推動問題得到有效妥善解決，通過真誠有效溝通，達到促進被檢查金融機構(gòu)依法合規(guī)穩(wěn)健經(jīng)營的目的。

總體來看，被檢查銀行業(yè)金融機構(gòu)能夠嚴格加強內(nèi)部管理，針對不同業(yè)務(wù)制定相應(yīng)的內(nèi)控管理制度，成立各個領(lǐng)導(dǎo)小組，加強組織協(xié)調(diào)，建立崗位責(zé)任制，規(guī)范業(yè)務(wù)操作流程，努力保證國家金融法律法規(guī)政策的有效執(zhí)行，切實提升依法合規(guī)穩(wěn)健經(jīng)營能力，在支持地方經(jīng)濟發(fā)展的同時，實現(xiàn)自身的快速發(fā)展。

二、綜合執(zhí)法檢查中的問題

（一）被檢查金融機構(gòu)存在的問題

三年的綜合執(zhí)法檢查中，共計發(fā)現(xiàn)違規(guī)問題100余個，被檢查金融機構(gòu)普遍存在以下問題：一是對金融法律法規(guī)重視不夠，金融機構(gòu)偏重業(yè)務(wù)崗位操作技能培訓(xùn)，對國家金融政策法規(guī)的學(xué)習(xí)培訓(xùn)偏少，從高級管理人員到具體經(jīng)辦人員，均不同程度地存在對制度規(guī)定認識不到位，掌握不夠全面，了解不夠深入的問題。二是制度執(zhí)行不嚴，在檢查的八個業(yè)務(wù)板塊中，被查機構(gòu)普遍存在有章不循、違規(guī)操作甚至內(nèi)部制度、流程與金融法規(guī)相沖突的等情況。三是隨著金融信息化的飛速發(fā)展，部分金融機構(gòu)在處理業(yè)務(wù)的過程中過分依賴計算機系統(tǒng)，對有關(guān)數(shù)據(jù)、資料缺乏人工甄別、篩選，其中在反洗錢工作中的大額、可疑交易報告的保送上尤為突出。四是在支付結(jié)算、征信、金融統(tǒng)計等業(yè)務(wù)方面存在問題較多，有的業(yè)務(wù)類型的各個方面均有問題發(fā)生，甚至有的問題是屢查屢犯、已罰再犯。

（二）綜合執(zhí)法檢查自身存在的一些問題

一是法律適用困難。通過三次綜合執(zhí)法檢查的實踐和檢驗，許多金融法律法規(guī)如《金銀管理條例》、《貸款通則》、《人民幣管理條例》等，因制定時間較早，現(xiàn)在已不適應(yīng)履職需要，從而造成在執(zhí)法過程中的法律適用困境。還有大量規(guī)章和規(guī)范性文件如《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法》、《個人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫管理暫行辦法》等，因立法層級較低，法律權(quán)威性不足，在作為執(zhí)法依據(jù)適用時極易引起法律風(fēng)險，不利于行政執(zhí)法工作的順利開展。此外，人民銀行職能調(diào)整后，根據(jù)國務(wù)院印發(fā)的人民銀行“三定”方案，人民銀行被賦予了許多新的職責(zé)，這些職責(zé)有的已經(jīng)在運作，有的仍然在設(shè)計之中，但問題是始終缺乏有力的法律保障，因而出現(xiàn)了許多新的職責(zé)無“法”可依的情況，其中，在指導(dǎo)金融信息化等方面尤為突出。

二是傳統(tǒng)檢查方式已不適應(yīng)新形勢行政執(zhí)法的需要。通過三次綜合執(zhí)法檢查可以看出，基層央行在檢查手段、方法和內(nèi)容上沒有跟上金融機構(gòu)業(yè)務(wù)操作科技化、金融產(chǎn)品網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)據(jù)保存集中化、日常管理扁平化的發(fā)展趨勢，在調(diào)取證據(jù)方面仍停留在紙質(zhì)層面，沒有充分跟上電子化的進程，制約了檢查效率的提高。同時對金融業(yè)務(wù)創(chuàng)新的跟蹤與了解不夠，對很多新業(yè)務(wù)、新品種的特點、操作流程、風(fēng)險等認識不足，對應(yīng)的檢查手段尚有欠缺。如國庫業(yè)務(wù)中，新形勢下商業(yè)銀行核算系統(tǒng)升級換代的速度和數(shù)據(jù)集中管理的模式已向《商業(yè)銀行、信用社代理國庫業(yè)務(wù)管理辦法》中規(guī)定的傳統(tǒng)固定的核算模式提出挑戰(zhàn)，現(xiàn)場檢查中國庫調(diào)閱數(shù)據(jù)資料難、核算合規(guī)性判定難等問題始料未及。如貨幣信貸業(yè)務(wù)，檢查內(nèi)容涉及銀行間同業(yè)拆借市場、銀行間債券市場、黃金市場業(yè)務(wù)，其準(zhǔn)入條件嚴格，在省內(nèi)發(fā)達地區(qū)有此類業(yè)務(wù)的金融機構(gòu)屈指可數(shù)，越到基層、越到邊疆欠發(fā)達地區(qū)越是一片空白，基本上是無業(yè)務(wù)可查。再如商業(yè)銀行柜臺記賬式國債業(yè)務(wù)，隨著商業(yè)銀行網(wǎng)銀業(yè)務(wù)的飛速發(fā)展，很多業(yè)務(wù)品種已從柜臺轉(zhuǎn)向網(wǎng)銀。現(xiàn)在記賬式國債在商業(yè)銀行的網(wǎng)上銀行中即可購買，開戶和交易都很便捷，鼠標(biāo)一點就可完成，無需在柜臺手工開戶購買，因此商業(yè)銀行對拓展此項業(yè)務(wù)積極性并不高，對客戶宣傳重點集中在網(wǎng)銀方面，諸多因素導(dǎo)致該業(yè)務(wù)在被查機構(gòu)中基本處于停滯狀態(tài)?！渡虡I(yè)銀行柜臺記賬式國債交易管理辦法》中規(guī)定商業(yè)銀行對債券買賣價格、收益率和交易風(fēng)險必須在營業(yè)場所明顯位置掛牌提示，從實際檢查情況來看，現(xiàn)在很多商業(yè)銀行的營業(yè)大廳都使用統(tǒng)一的電子信息發(fā)布平臺為客戶滾動發(fā)布信息，記賬式國債信息也在其中，傳統(tǒng)意義上的掛牌已不適應(yīng)電子科技發(fā)展的趨勢。

三是縣支行的對外履職能力亟待提高。從綜合執(zhí)法現(xiàn)場檢查情況來看，縣域金融機構(gòu)的問題比較突出。個別農(nóng)村信用社除未開展的外匯業(yè)務(wù)外都不同程度的存在各種問題，尤其是在賬戶管理方面，幾乎所有類型的違規(guī)行為都有，并且涉及違規(guī)的業(yè)務(wù)筆數(shù)較多。這些問題的存在，暴露出縣域銀行業(yè)金融機構(gòu)特別是地方法人金融機構(gòu)在執(zhí)行金融法律法規(guī)，依法合規(guī)穩(wěn)健經(jīng)營方面存在較為突出的問題，需引起縣級人民銀行的高度重視。但就目前縣支行的現(xiàn)狀而言，不僅存在履職“小而全”的問題，而且面臨著人員不足、執(zhí)法人員兼職多、法制干部缺乏諸多困難，履職能力和綜合執(zhí)法水平亟待提升。

三、進一步做好綜合執(zhí)法檢查工作的思考

（一）修訂完善有關(guān)法律規(guī)定和內(nèi)控體系

一是結(jié)合人民銀行的職能定位，對影響基層行履行職責(zé)和依法行政工作的《金融違法行為處罰辦法》等部分法律法規(guī)，要盡快予以修訂，尤其對《中國人民銀行行政處罰程序規(guī)定》、《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法》、《現(xiàn)金管理暫行條例》等與有關(guān)法律規(guī)定相沖突或者已經(jīng)不合時宜的法規(guī)、規(guī)章進行修改，使之適應(yīng)現(xiàn)實履職需要。二是根據(jù)人民銀行新的“三定”方案，適時修訂《中國人民銀行法》，并及時推動與履職要求相適應(yīng)的新法律法規(guī)出臺。進一步完善人民銀行依法行政法律法規(guī)體系和操作規(guī)范，確?；鶎有虚_展綜合執(zhí)法檢查有法可依、有章可循，增強執(zhí)法檢查的公信度。三是加強制度建設(shè)，完善內(nèi)部控制體系?；鶎友胄幸陨霞壭兄贫ǖ囊?guī)范性法律文件為指南，建立健全綜合執(zhí)法檢查內(nèi)控體系，明確決策、執(zhí)行、監(jiān)督等層面的控制職責(zé)，防范因內(nèi)部控制不到位而導(dǎo)致的操作違規(guī)、行為不當(dāng)?shù)确娠L(fēng)險。

（二）健全工作機制

一是加強對綜合執(zhí)法檢查的組織領(lǐng)導(dǎo)，對有關(guān)問題進行深入調(diào)查和潛心研究，從而作出科學(xué)的決策，同時應(yīng)密切關(guān)注實施過程中的各種情況和問題，加強信息反饋，及時協(xié)調(diào)、解決有關(guān)問題。二是要建立單位內(nèi)部執(zhí)法協(xié)調(diào)機制，做好日常監(jiān)管與綜合執(zhí)法檢查的銜接，發(fā)揮監(jiān)管合力。三要建立執(zhí)法信息共享機制，提高綜合執(zhí)法統(tǒng)籌規(guī)劃的有效性和針對性。四是建立依法行政職權(quán)與責(zé)任相統(tǒng)一的管理機制，明確行政執(zhí)法人員的職權(quán)與責(zé)任，對執(zhí)法人員在行政執(zhí)法中出現(xiàn)的過錯實行責(zé)任追究，杜絕違法和不合規(guī)的行政執(zhí)法行為。

（三）改進執(zhí)法檢查手段

隨著金融電子化的發(fā)展，非現(xiàn)場監(jiān)管將得到進一步加強。在這三次現(xiàn)場檢查過程中，檢查組向被檢查機構(gòu)調(diào)取的不少檔案資料是由各類系統(tǒng)生成的電子文檔文件。電子文檔取代各類紙質(zhì)文檔是今后的發(fā)展方向，通過調(diào)取金融機構(gòu)的電子檔案進行非現(xiàn)場監(jiān)管也將是今后監(jiān)管的主要方式。作為管理者，應(yīng)當(dāng)積極探索、建立完善金融管理系統(tǒng)，尤其在數(shù)據(jù)甄別、對比、校驗方面，應(yīng)充分利用計算機的強大功能，開發(fā)相關(guān)軟件，大力提升綜合執(zhí)法檢查的效率和水平。

（四）提升縣支行的對外履職能力

縣支行在充分整合利用現(xiàn)有人力資源的同時，要在履職過程中增強管理與服務(wù)并重的意識，正確處理好依法審慎管理與提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的關(guān)系，找準(zhǔn)管理與服務(wù)的最佳結(jié)合點，在做好金融服務(wù)的同時，大力提升金融管理水平，通過開展綜合執(zhí)法檢查，切實防范和糾正金融機構(gòu)在經(jīng)營中隨意突破法律規(guī)定，損害金融法律法規(guī)的嚴肅性，進而形成系統(tǒng)性風(fēng)險并損害金融消費者利益的行為?？h支行要充分運用好綜合執(zhí)法檢查的成果，使之成為基層央行加強對金融機構(gòu)管理，開展重大事項報告、開業(yè)管理和綜合評價的重要依據(jù)，努力形成“兩管理、兩綜合”工作的長效機制，進一步提高基層央行的行政執(zhí)法與金融管理水平。同時，應(yīng)加強政策宣傳，促進金融機構(gòu)和其他部門積極配合，不斷開創(chuàng)基層央行履職的新局面。