【摘要】在簡(jiǎn)要介紹國(guó)內(nèi)外地方投融資平臺(tái)模式的基礎(chǔ)上，針對(duì)當(dāng)前河南省投融資平臺(tái)存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，包括河南省地方投融資平臺(tái)管理體制不完善、平臺(tái)自身建設(shè)和運(yùn)作存在問(wèn)題、平臺(tái)面臨的宏觀環(huán)境不佳。提出借鑒國(guó)內(nèi)外地方政府成功的融資模式，完善對(duì)投融資平臺(tái)的監(jiān)督管理，建立多元化的融資渠道，完善投融資平臺(tái)公司治理結(jié)構(gòu)等對(duì)策建議。

【關(guān)鍵詞】河南 地方政府投融資平臺(tái) 問(wèn)題和對(duì)策

隨著國(guó)家對(duì)地方政府性債務(wù)管理的加強(qiáng)和銀行對(duì)地方政府及其融資平臺(tái)公司信貸投放的從緊，目前我國(guó)各地相當(dāng)一部分地方政府投融資平臺(tái)陷入困境。國(guó)家審計(jì)署最近調(diào)查發(fā)現(xiàn)，共有61家融資平臺(tái)公司按銀監(jiān)會(huì)規(guī)定轉(zhuǎn)為“退出類(lèi)平臺(tái)”，這些公司中有55家沒(méi)有完全剝離原有政府性債務(wù)或繼續(xù)承擔(dān)公益性項(xiàng)目的建設(shè)融資任務(wù)，相當(dāng)一部分公司資產(chǎn)自量差，負(fù)債率過(guò)高。{1}各地方政府在加強(qiáng)新增債務(wù)管理、清理規(guī)范投融資平臺(tái)公司取得進(jìn)展的同時(shí)，地方投融資平臺(tái)在投融資體制，平臺(tái)監(jiān)管以及平臺(tái)自身建設(shè)和運(yùn)作等方面，存的問(wèn)題仍然突出。

一、地方投融資平臺(tái)建設(shè)模式介紹

（一）國(guó)外投融資平臺(tái)建設(shè)模式

比較國(guó)外投融資平臺(tái)建設(shè)模式，以美國(guó)、英國(guó)、澳大利、日本最具代表性。美國(guó)模式屬市政債券制，美國(guó)地方政府、政府授權(quán)機(jī)構(gòu)和以債券使用機(jī)構(gòu)名字出現(xiàn)的直接發(fā)行市政債券進(jìn)行集資，并將資金用于地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而投資主體主要是銀行、保險(xiǎn)公司、基金和個(gè)體投資者。英國(guó)模式屬公私合伙制，這種公私合作投融資模式具有融資渠道寬、管理水平高等特點(diǎn)。澳洲模式屬?lài)?guó)庫(kù)公司債券制，在澳大利亞，地方政府債券融資有兩種途徑：州政府直接發(fā)行債券籌資和國(guó)庫(kù)公司債券融資，后者占據(jù)絕對(duì)主導(dǎo)地位。日本模式屬政策性金融為主的模式，即政府為實(shí)現(xiàn)一定的產(chǎn)業(yè)政策和其他政策目標(biāo)，通過(guò)國(guó)家信用方式籌集資金，由財(cái)政統(tǒng)一進(jìn)行管理，根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，以出資（入股）或融資（貸款方式），將資金投向急需發(fā)展的部門(mén)、企業(yè)或事業(yè)的一種資金融通活動(dòng)。

（二）我國(guó)地方投融資平臺(tái)的發(fā)展模式

自1992年以后，我國(guó)政府借鑒國(guó)外做法，加快了投融資機(jī)制的建設(shè)步伐。目前，我國(guó)各地方政府投融資平臺(tái)的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)機(jī)制已初步形成，帶動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)事業(yè)的大發(fā)展、大繁榮。國(guó)內(nèi)地方政府的投融資的方式總體上可歸為以下幾種：上海多元模式之路、天津分散分級(jí)管理、重慶模式：“渝富”+八大投、湖南“五類(lèi)型”快速擴(kuò)張、四川“1+N”模式、邯鄲決策監(jiān)管并舉、武漢模式：省聯(lián)發(fā)投。我國(guó)地方政府融資平臺(tái)主要具有如下主要特征：（1）政府主導(dǎo)；（2）主要業(yè)務(wù)是融入資金；（3）主要融資對(duì)象是銀行；（4）融資行為全部或部分由地方財(cái)政償還或擔(dān)保。

（三）河南地方投融資平臺(tái)的發(fā)展模式

河南省地方政府的投融資的模式總體上具有以下特點(diǎn)：建設(shè)“一集團(tuán)多公司”模式的省級(jí)投融資平臺(tái)、創(chuàng)新發(fā)展的市級(jí)投融資平臺(tái)和縣級(jí)投融資平臺(tái)的有序開(kāi)展。

1.“一集團(tuán)多公司”模式的省級(jí)投融資平臺(tái)。目前，以河南省投資集團(tuán)為核心，以行業(yè)投資公司為補(bǔ)充的“一集團(tuán)+多公司”模式的省級(jí)投融資平臺(tái)已初具規(guī)模。河南省級(jí)投融資平臺(tái)以“十大投”：河南投資集團(tuán)有限公司、河南交通投資集團(tuán)有限公司、河南省國(guó)有資產(chǎn)控股運(yùn)營(yíng)有限公司、河南省農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)公司、河南鐵路投資有限責(zé)任公司、河南省文化產(chǎn)業(yè)投資有限責(zé)任公司、河南水利建設(shè)投資有限公司、河南省直屬行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理中心、河南省國(guó)土資源開(kāi)發(fā)投資管理中心、河南省民航發(fā)展投資有限公司為代表。省級(jí)融資平臺(tái)服務(wù)河南省基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，投融資平臺(tái)利用政府背景融到了較多資金，也為河南省的發(fā)展以及中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)做出了貢獻(xiàn)。

2.創(chuàng)新發(fā)展市級(jí)投融資平臺(tái)。市級(jí)政府投融資平臺(tái)的功能主要定位于負(fù)責(zé)城市建設(shè)、土地開(kāi)發(fā)整理等方面的融資服務(wù)，在具體實(shí)施過(guò)程中進(jìn)行了大膽創(chuàng)新：一是積極吸引社會(huì)資本注入市級(jí)投融資公司。二是加強(qiáng)招商引資工作，積極利用省外資金。近年來(lái)，河南省各市級(jí)政府都非常重視引進(jìn)省外資金的工作。河南省商務(wù)廳發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2012年全省實(shí)際利用外資121億美元，在全國(guó)利用外資下降3.7%的大形勢(shì)下增長(zhǎng)20.2%，總額及增幅均居中部六省前列；實(shí)際到位省外資金5027億元，增長(zhǎng)25.2%。去年我省成功組織了第七屆投洽會(huì)等多項(xiàng)招商活動(dòng)，擴(kuò)大了中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的影響，全年簽約金額超過(guò)8000億元。{2}

3.縣級(jí)投融資平臺(tái)有序開(kāi)展。河南省是全國(guó)較早明確提出嘗試建立三級(jí)地方投融資平臺(tái)的省份，且提出了注意監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)風(fēng)范的意見(jiàn)，被認(rèn)為是在全國(guó)各地紛紛超常規(guī)發(fā)展地方投融資平臺(tái)過(guò)程，進(jìn)行了一些有益的探索。河南縣級(jí)政府投融資平臺(tái)主要圍繞具體產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)和服務(wù)中小企業(yè)發(fā)展這一中心展開(kāi)。

二、當(dāng)前河南省地方投融資平臺(tái)存在問(wèn)題

（一）地方政府投融資平臺(tái)融資渠道單一

銀行貸款目前仍是政府融資平臺(tái)企業(yè)主要的融資渠道，政府融資對(duì)于銀行的信貸資金依賴(lài)性很強(qiáng)，商業(yè)銀行雖具有自身的評(píng)價(jià)體系，但往往與政府融資特性的吻合度存在差異。2012年5月公布的《2012年省級(jí)投融資公司工作方案》明確指出，各省級(jí)投融資公司2012年力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)新增融資651.39億元，爭(zhēng)取鐵路、公路、航空、水利、保障房建設(shè)等重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)投資607.89億元，確保各重點(diǎn)項(xiàng)目按計(jì)劃穩(wěn)步推進(jìn)。新增融資目標(biāo)具體細(xì)分為：銀行貸款395.96億元，債券融資101億元，信托融資55億元，金融租賃融資25億元，其他方式融資74.43億元，其中銀行貸款所占新增融資比例為60.8%。{3}融資手段單一引起風(fēng)險(xiǎn)過(guò)于集中于銀行系統(tǒng)，容易產(chǎn)生信貸風(fēng)險(xiǎn)，而且受?chē)?guó)家貨幣政策影響較大，缺乏可持續(xù)發(fā)展能力。我省省級(jí)投融資公司融資渠道太少，資金來(lái)源很有限，市縣級(jí)投融資公司渠道單一更為明顯。

（二）投融資平臺(tái)公司治理結(jié)構(gòu)不合理

我省投融資平臺(tái)公司多為政府直接出資設(shè)立的國(guó)有獨(dú)資公司，正是由于這種政府背景，使得公司的治理結(jié)構(gòu)有待完善。第一，公司股權(quán)構(gòu)成中，國(guó)有股份一股獨(dú)大，導(dǎo)致公司董事會(huì)人員中缺乏其他中小股東的代表，弱化了董事會(huì)制衡和監(jiān)督機(jī)制，從而使得公司決策更多體現(xiàn)政府導(dǎo)向而非市場(chǎng)導(dǎo)向。第二，公司董事會(huì)與經(jīng)理層獨(dú)立性較差。我省投融資平臺(tái)公司的高層管理人員（特別是總經(jīng)理）大多數(shù)由政府指派，許多平臺(tái)的主要負(fù)責(zé)人具有行政職級(jí)，或者直接由政府或相關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)兼任，而非由職業(yè)經(jīng)理人市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)選出，而且多數(shù)公司存在董事長(zhǎng)與總經(jīng)理兩職合一的情況。董事會(huì)對(duì)總經(jīng)理的監(jiān)督機(jī)制難以發(fā)揮作用，甚至當(dāng)有些總經(jīng)理?yè)p害公司利益時(shí)，董事會(huì)卻難以將其解雇。第三，公司監(jiān)事會(huì)作用弱化。政府投融資平臺(tái)公司的經(jīng)營(yíng)決策更多體現(xiàn)政府意志，而非純粹的市場(chǎng)化行為，公司監(jiān)事會(huì)難以抗衡政府意志，這使得多數(shù)公司監(jiān)事會(huì)根本無(wú)法發(fā)揮監(jiān)督作用，形同虛設(shè)。

（三）投融資平臺(tái)的融資狀況不透明，償債風(fēng)險(xiǎn)壓力大

地方政府償債風(fēng)險(xiǎn)是指地方政府舉借債務(wù)資金而帶來(lái)的各種負(fù)面效應(yīng)的可能性，主要包括地方政府的直接違約風(fēng)險(xiǎn)及其衍生的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。投融資平臺(tái)功能相對(duì)比較單一，投資功能較弱，有些地方直接把它稱(chēng)作融資平臺(tái)。從全國(guó)情況來(lái)看，地方投融資平臺(tái)的融資狀況不透明，地方政府往往通過(guò)多個(gè)融資平臺(tái)從多家銀行獲得貸款，債務(wù)管理也分布于不同的部門(mén)，造成地方政府不清楚不同層次政府的投融資平臺(tái)的負(fù)債和擔(dān)保狀況，極易形成政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，河南省亦是如此。

（四）投融資平臺(tái)公司缺乏還款約束機(jī)制和還款保障機(jī)制

目前我省多數(shù)政府投資公司還沒(méi)有建立還款約束機(jī)制和還款保障機(jī)制，沒(méi)有形成在一定財(cái)政資金補(bǔ)貼下自借、自用、自還于一體的負(fù)債經(jīng)營(yíng)、自我平衡體系，還款仍然是由地方政府兜底。平臺(tái)公司的資產(chǎn)多以土地為主，在銀行的貸款多以土地抵押以及財(cái)政還款承諾保證的方式擔(dān)保。其中，財(cái)政保證還款沒(méi)有法律效力，全賴(lài)政府的還款意圖；土地抵押方式的貸款，在目前國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控形勢(shì)下，土地價(jià)值的持續(xù)上漲難以為繼，一旦政府負(fù)債規(guī)模過(guò)大難以?xún)斶€債務(wù)，銀行的抵押權(quán)是否能覆蓋貸款本息尚還未知。

（五）投融資平臺(tái)體系監(jiān)管缺失

河南省投融資平臺(tái)體系監(jiān)管缺失帶來(lái)一系列問(wèn)題：各級(jí)投融資平臺(tái)往往重投資建設(shè)，而輕經(jīng)營(yíng)管理；平臺(tái)公司權(quán)責(zé)不清晰，內(nèi)部控制制度不完善；償債機(jī)制不健全，盈利能力差；平臺(tái)公司管理行政化，出資人監(jiān)管缺位，國(guó)有資產(chǎn)保值增值、考核和責(zé)任追究等方面工作有待進(jìn)一步落實(shí)。各個(gè)投融資平臺(tái)公司各行其是，在融資方面單個(gè)項(xiàng)目融資成本高，無(wú)法發(fā)揮集群融資的低資金成本優(yōu)勢(shì)；在投資方面資金使用分散，容易造成重復(fù)投資，損害投資效率。從政府監(jiān)管角度來(lái)看，統(tǒng)一監(jiān)管部門(mén)的缺失使得政府也難以掌握投融資平臺(tái)的整體運(yùn)作情況，難以評(píng)估投融資平臺(tái)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

三、河南省地方投融資平臺(tái)的發(fā)展思路

（一）借鑒典型的國(guó)外地方政府成功的融資模式

1.合理界定不同層次政府間的責(zé)任和權(quán)力。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)看，建立比較健全的地方政府投融資體系應(yīng)當(dāng)基于政府間關(guān)系合理界定的基礎(chǔ)之上。就河南而言，在界定省市縣三級(jí)政府責(zé)任和權(quán)力的基礎(chǔ)上，應(yīng)完善多層次省市縣三級(jí)投融資體系。

2.建立和完善地方政府破產(chǎn)制度。地方政府破產(chǎn)制度是各國(guó)在應(yīng)對(duì)地方政府財(cái)政危機(jī)時(shí)采取的常見(jiàn)舉措，即當(dāng)?shù)胤秸疅o(wú)法償還到期債務(wù)時(shí)，即實(shí)施破產(chǎn)程序。對(duì)于那些無(wú)力支付的政府，破產(chǎn)實(shí)際上給他們提供了扭轉(zhuǎn)財(cái)務(wù)困境、恢復(fù)財(cái)政健康狀況的時(shí)間。

3.建立符合省情的地方政府債務(wù)管理模式。為了防止地方政府融資平臺(tái)向地方政府轉(zhuǎn)嫁債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)整合規(guī)范融資平臺(tái)公司。

（二）完善對(duì)投融資平臺(tái)的監(jiān)督管理

1.河南各級(jí)投融資平臺(tái)盡快建立聯(lián)席會(huì)議制度。特別是建立省級(jí)政府投融資工作聯(lián)席會(huì)議制度，定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，確保政府投融資工作的順利進(jìn)行，以解決政府投融資平臺(tái)管理工作中的相關(guān)問(wèn)題。

2.進(jìn)一步整頓市、縣級(jí)投融資平臺(tái)，將投融資平臺(tái)改造成為有現(xiàn)金流和凈收益的經(jīng)營(yíng)公司，對(duì)實(shí)力弱。資質(zhì)差的工資公司進(jìn)行整合，或是合并或是取締，對(duì)實(shí)力強(qiáng)、資質(zhì)好的公司通過(guò)整合爭(zhēng)取能夠上市。

3.第二，對(duì)市、縣級(jí)投融資平臺(tái)進(jìn)行整合和管理，監(jiān)控各級(jí)融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)督融資平臺(tái)建立健全內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、規(guī)范投融資決策和管理、建立內(nèi)部還款機(jī)制和還款保障機(jī)制。

4.建立完善監(jiān)督監(jiān)察制度。各級(jí)政府及有關(guān)部門(mén)要依法履行對(duì)投融資平臺(tái)的監(jiān)督職能，加強(qiáng)對(duì)其進(jìn)行年度財(cái)務(wù)審計(jì)，杜絕違規(guī)現(xiàn)象，防范政府債務(wù)性風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)違反決策程序造成重大失誤及進(jìn)行違規(guī)融資活動(dòng)造成重大損失的責(zé)任人，給予責(zé)任追究。

（三）建立多元化的融資渠道

1.要拓寬融資渠道，爭(zhēng)取盡快發(fā)行地方政府債券。河南省應(yīng)盡快爭(zhēng)取獲批發(fā)行地方政府債券，以規(guī)范政府的融資行為，使地方政府的合理融資行為公開(kāi)化、融資渠道多元化，并對(duì)地方政府現(xiàn)存?zhèn)鶆?wù)做進(jìn)一步的清理，使既往債務(wù)顯性化。這是讓地方政府舉債融資走向陽(yáng)光、透明和規(guī)范化所邁出的第一步。

2.探索設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金。政府應(yīng)積極鼓勵(lì)發(fā)展企業(yè)投資基金，利用建立投資基金的方式為本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展吸引更多的投資。引進(jìn)或設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金對(duì)河南省、各市、縣推動(dòng)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和重點(diǎn)領(lǐng)域加快發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

3.引導(dǎo)國(guó)有優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)通過(guò)上市實(shí)現(xiàn)直接融資。在股改即將完成的背景下，各級(jí)政府應(yīng)抓住國(guó)家大力發(fā)展資本市場(chǎng)的機(jī)遇，將優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)通過(guò)上市實(shí)現(xiàn)直接融資，推動(dòng)那些資產(chǎn)規(guī)模大、盈利條件好的企業(yè)或企業(yè)集團(tuán)在境內(nèi)外上市。

（四）完善投融資平臺(tái)公司治理結(jié)構(gòu)

完善投融資平臺(tái)治理結(jié)構(gòu)，具體來(lái)講要做到以下幾點(diǎn)：

1.可引進(jìn)戰(zhàn)略合作者以及職業(yè)化的管理者，建立規(guī)范的操作程序行之有效的內(nèi)部資金營(yíng)運(yùn)控制機(jī)制以及完善的信息披露機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化獨(dú)立運(yùn)作。此外要逐步建立平臺(tái)公司的項(xiàng)目法人責(zé)任制，實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)責(zé)權(quán)利的統(tǒng)一，項(xiàng)目融資借用還一體。

2.進(jìn)一步明確地方政府投融資平臺(tái)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，按現(xiàn)代企業(yè)制度和法律程序，明確各項(xiàng)入股資產(chǎn)，遵循市場(chǎng)化機(jī)制完善法人治理和公司運(yùn)作。

3.在經(jīng)營(yíng)管理方面，平臺(tái)公司要建立專(zhuān)業(yè)的經(jīng)營(yíng)層隊(duì)伍和經(jīng)營(yíng)部門(mén)，認(rèn)真遵守游戲規(guī)則，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中形成自己的核心競(jìng)爭(zhēng)力。加快構(gòu)建政府投融資平臺(tái)的現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)，形成良好的企業(yè)治理氛圍。

4.準(zhǔn)確定位政府投融資平臺(tái)的功能，政府投融資平臺(tái)的主要功能應(yīng)該是整合政府經(jīng)營(yíng)性的存量資源，輔之以適當(dāng)?shù)呢?cái)政資源補(bǔ)貼，通過(guò)市場(chǎng)化方式吸納社會(huì)資金用于重大基礎(chǔ)設(shè)施和公共社會(huì)的事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)。

（五）創(chuàng)新項(xiàng)目運(yùn)作模式

合理利用政府投資補(bǔ)助、貸款貼息等利益補(bǔ)償機(jī)制，積極推廣BOT、TOT、PPP等項(xiàng)目融資方式，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資以獨(dú)資、合資、聯(lián)營(yíng)和特許經(jīng)營(yíng)等方式參與基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施服務(wù)領(lǐng)域投資。近年來(lái)，通過(guò)項(xiàng)目融資鼓勵(lì)民營(yíng)資本參與公共項(xiàng)目投資，已成為各國(guó)地方政府投融資活動(dòng)中一個(gè)十分明顯的趨勢(shì)，民間資本參與的公共項(xiàng)目領(lǐng)域越來(lái)越廣泛。按照美國(guó)政府會(huì)計(jì)處（US Government Accounting Office）的研究分類(lèi)，民間資本參與公共項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的方式主要有：興建——發(fā)展——經(jīng)營(yíng)（BDO）、興建——經(jīng)營(yíng)——轉(zhuǎn)移（BOT）、興建——擁有——經(jīng)營(yíng)（BOO）、購(gòu)買(mǎi)——興建——經(jīng)營(yíng)（BBO）、設(shè)計(jì)——興建（DB）、設(shè)計(jì)——興建——注資——經(jīng)營(yíng)（DBFO）、設(shè)計(jì)——興建——維修（DBM）、設(shè)計(jì)——興建——經(jīng)營(yíng)（DBO）、發(fā)展商融資（DF）、經(jīng)營(yíng)、免稅契約DFC、全包式交易（WT）等。

注釋

{1}2013年第24號(hào)公告：36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果，中華人民共和國(guó)審計(jì)署網(wǎng)站：http：//www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992500/3291665.html。

{2}2012河南商務(wù)系統(tǒng)成績(jī)公布 利用外資增長(zhǎng)超兩成 2013年1月19日09：10大河網(wǎng)-河南日?qǐng)?bào)http：//henan.sina.com.cn/news/z/2013-01-19/0910-47607.html。

{3}人民網(wǎng)河南頻道：河南公布省級(jí)投融資公司工作方案 目標(biāo)鎖定651億元[EB/OL]http：//henan.people.com.cn/news/2012/05/27/ 619671.html.。

參考文獻(xiàn)

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作者簡(jiǎn)介：蘇玉峰，男，講師，河南教育學(xué)院法律與經(jīng)濟(jì)系教師。