【摘要】本文立足于當前的反洗錢監(jiān)管形勢、“法人監(jiān)管”的基本概念以及“法人監(jiān)管”與“風險為本”的關系，對“法人監(jiān)管”與“屬地監(jiān)管”進行比較，分析了“法人監(jiān)管”可能給反洗錢主體帶來的變化，進而從新制度經(jīng)濟學的產(chǎn)權、交易成本、制度變遷、企業(yè)邊界等理論出發(fā)對“法人監(jiān)管”開展分析并提出了相關政策建議。

【關鍵詞】反洗錢 法人監(jiān)管 制度 政策建議

一、基本范疇分析

（一）反洗錢“法人監(jiān)管”的政策背景

1.人民銀行反洗錢監(jiān)管的內(nèi)外基本形勢。當前，以FATF修訂頒發(fā)的反洗錢、反恐怖融資新40條建議為依據(jù)，世界反洗錢監(jiān)管體系進入了以“風險為本”的新的政策調(diào)整時期，同時，全球金融監(jiān)管開始向重視系統(tǒng)性風險防范的宏觀審慎監(jiān)管框架發(fā)展，而反洗錢成為金融風險管控的重要手段之一。國內(nèi)方面，雖然我國的反洗錢工作近年來取得了跨越式發(fā)展，但日常反洗錢監(jiān)管中暴露出來的問題以及國際形勢也對我國反洗錢監(jiān)管政策提出了“風險為本”的縱深調(diào)整要求。基于這樣的形勢，我國提出了建立以“法人”為對象的反洗錢監(jiān)管機制，以期調(diào)動金融機構法人的反洗錢工作積極性，明確監(jiān)管部門的責任邊界，減少監(jiān)管成本，克服現(xiàn)行監(jiān)管缺陷，提高監(jiān)管有效性，優(yōu)化配置反洗錢監(jiān)管資源。在2012年全國反洗錢工作會議上，人民銀行正式提出了法人監(jiān)管政策，要求“明確思路、落實責任，全面推行以法人為主體的反洗錢監(jiān)管制度”并積極構建“立體性的反洗錢監(jiān)管平臺”。目前，全國反洗錢法人監(jiān)管研究與試點工作已經(jīng)初步展開。

2.銀監(jiān)、證監(jiān)、保監(jiān)的行業(yè)“法人監(jiān)管”情況簡述。法人監(jiān)管并非新生事物，自實行分業(yè)監(jiān)管以來，銀監(jiān)、證監(jiān)、保監(jiān)“三會”就先后開展了行業(yè)法人監(jiān)管工作。在2003年銀監(jiān)會成立之初，銀監(jiān)會即開始實施了“法人監(jiān)管”，“管法人、管風險、管內(nèi)控、提高透明度”逐步成為其監(jiān)管基本理念，2007年1月以來，銀監(jiān)會全面強化了“分工協(xié)作、監(jiān)管有序、齊抓共管、資源優(yōu)化”的對總部不在北京的部分股份制商業(yè)銀行的屬地聯(lián)動監(jiān)管機制，即將其監(jiān)管權下放給法人注冊地的銀監(jiān)局管轄，貫徹“加強法人監(jiān)管、加強屬地監(jiān)管、加強聯(lián)動監(jiān)管和提高監(jiān)管效率”的監(jiān)管要求，體現(xiàn)了對屬地監(jiān)管和法人監(jiān)管的并舉。證監(jiān)會在2004年以前即實行了跨區(qū)域的法人監(jiān)管體制，2004年后則轉為實施“屬地監(jiān)管、職責明確、責任到人、相互配合”的轄區(qū)監(jiān)管責任制，按行政區(qū)劃設置監(jiān)管局并與地方政府協(xié)作，由原來的統(tǒng)一法人監(jiān)管轉變?yōu)椤胺ㄈ恕俚亍钡碾p重監(jiān)管模式。保監(jiān)會在2009年11月以后也開始了“法人監(jiān)管”工作，要求“加強法人機構和高管人員監(jiān)管，提高結構調(diào)整的科學性，不斷完善分類監(jiān)管制度”?？傮w而言，“三會”的“法人監(jiān)管”政策都不同程度體現(xiàn)了“法人”與“屬地”的聯(lián)動式監(jiān)管。

（二）反洗錢“法人監(jiān)管”的基本概念

反洗錢法人監(jiān)管體制指“人民銀行以金融機構法人為監(jiān)管單位，要求金融機構法人對全系統(tǒng)的反洗錢工作負總責，由人民銀行指導、檢查、評估其實施統(tǒng)一的內(nèi)控制度、統(tǒng)一的報告分析體系、進行系統(tǒng)風險監(jiān)管”的制度。

反洗錢法人監(jiān)管框架下，人民銀行總行將統(tǒng)一制定金融機構法人監(jiān)管規(guī)則，全面負責對全國性金融機構法人的監(jiān)管。人民銀行分支機構則在監(jiān)管好轄內(nèi)金融機構法人的同時，積極采用巡查、督導等方式協(xié)助人總行對全國性金融機構法人在轄內(nèi)的分支機構實施監(jiān)測，此外，各分支機構經(jīng)人總行授權后可代理實施對金融機構法人在轄內(nèi)分支機構的現(xiàn)場檢查。

（三）“風險為本”與“法人監(jiān)管”制度的關系

最權威呼吁“風險為本”監(jiān)管原則的應是巴塞爾委員會，隨著巴塞爾協(xié)議i、ii、iii以及《有效銀行監(jiān)管核心原則》的先后發(fā)布，以風險為本的監(jiān)管模式已經(jīng)成為全球金融行業(yè)監(jiān)管部門的共識。2004年，英國首倡以“風險為本”監(jiān)管方法在反洗錢領域中的運用，隨后，在FATF和沃爾夫斯堡集團的倡導下，風險為本日益成為了反洗錢工作的核心理念。我國則在2009年以《2008-2012年中國反洗錢戰(zhàn)略》為標志，確定了以風險為本的反洗錢監(jiān)管制度。以風險為本的反洗錢監(jiān)管指在開展反洗錢監(jiān)管時，應該對不同組織機構和業(yè)務類型所面臨的洗錢風險進行科學評估，并在此基礎上有輕重、有主次地決定稀缺監(jiān)管資源的投入方向和比例，最小化反洗錢制度的運行成本，確保有限的反洗錢監(jiān)管資源優(yōu)先投入到高風險機構和業(yè)務領域，有效監(jiān)控和防范潛在的洗錢行為。

“風險為本”的基本前提在于反洗錢監(jiān)管資源的稀缺性以及風險分布在時間與空間上的非均衡性，其資源配置應盡量使反洗錢監(jiān)管資源使用的邊際效用與其邊際成本相等。當監(jiān)管資源使用的邊際效用小于因之增加的成本時，理性監(jiān)管者應減少對相關資源的投入，而將資源投入到邊際效用更高的領域，即風險更高的領域。需指出的是，反洗錢監(jiān)管風險的大小本身就決定了可獲得邊際效用的多少，當使用效率相同的等量監(jiān)管資源投入到風險大小不一的兩個領域時，顯然該資源在風險較大的一方所產(chǎn)生的效用較大，直到反洗錢監(jiān)管資源在雙方的邊際效用相同為止，此時監(jiān)管資源已經(jīng)在風險較大的領域內(nèi)獲得了集中。

2012年以來，人民銀行的反洗錢監(jiān)管同時涵蓋了“風險為本”與“法人監(jiān)管”的制度要求。結合法人監(jiān)管的基本特點，風險為本制度與法人監(jiān)管制度的邏輯關系可以表述為：由于資源稀缺性與風險差異化，客觀上應將監(jiān)管資源優(yōu)化配置，而資源的優(yōu)化配置需要設定有科學的資源配置規(guī)則，以風險大小作為資源配置多少的標準即充當了這樣的依據(jù)與規(guī)則，此后解決問題的關鍵轉變?yōu)閷唧w風險的衡量，而法人監(jiān)管制度的確立最終為風險的有效測度提供了可行機制。風險為本的監(jiān)管需要以法人監(jiān)管制度的配套實施，法人監(jiān)管制度的核心目的在于實踐以風險為本的監(jiān)管理念，“法人監(jiān)管”為“硬制度”，即“管法人”，“風險為本”為“軟制度”，即“管風險”，法人監(jiān)管制度為風險為本制度提供了制度保障，風險為本制度則為法人監(jiān)管制度提供了指導思想，風險為本的制度與法人監(jiān)管制度的根本目的均在于優(yōu)化配置反洗錢監(jiān)管資源，提高反洗錢監(jiān)管效能，相互可有機的統(tǒng)一，二者均是我國反洗錢工作與時俱進發(fā)展的客觀需要。

“法人監(jiān)管”制度有效體現(xiàn)了“風險為本”的基本要求。例如，全國性銀行分支機構多、風險散點多、風險傳導快、影響力度大、波及范圍廣，法人監(jiān)管后，人民銀行總行將直接對其各級機構履行監(jiān)管職權，人民銀行各分支機構則統(tǒng)一接受總行調(diào)度，配合總行實施監(jiān)管政策，這樣，人總行就能在全國范圍內(nèi)根據(jù)風險大小或風險區(qū)域分布情況統(tǒng)一配置反洗錢監(jiān)管資源。相比之下，地方性法人銀行機構的風險環(huán)節(jié)較少、影響區(qū)域小，人民銀行分支機構的監(jiān)管資源使用也將僅限于特定區(qū)域與環(huán)節(jié)。

二、“法人監(jiān)管”與“屬地監(jiān)管”的比較分析

反洗錢“屬地監(jiān)管”與“法人監(jiān)管”的主要流程如下圖所示：

結合上述流程圖分析，對屬地監(jiān)管與法人監(jiān)管做進一步比較，如下表所示：

“屬地監(jiān)管”與“法人監(jiān)管”比較分析表

對監(jiān)管者，法人監(jiān)管政策帶來的主要變化有：

一是工作開展外部化。一方面，法人監(jiān)管下人民銀行總行從幕后走向前臺，工作對象由對內(nèi)部（下級行）為主向?qū)ν獠繛橹鬓D變，人總行在實際上成為全國性金融機構的最終監(jiān)管者；另一方面，人民銀行各分支機構的工作也將從對內(nèi)（上級行）對外二位一體向?qū)ν鉃橹鬓D變，各級分支成為了當?shù)氐胤叫苑ㄈ私鹑跈C構的最終監(jiān)管者。

二是監(jiān)管方式一體化。法人監(jiān)管后，人民銀行的反洗錢監(jiān)管模式將從橫向監(jiān)管向縱向監(jiān)管轉變，較好解決了屬地監(jiān)管下“條塊分割”的“X-非效率”問題?！癤-非效率”問題指在壟斷企業(yè)的大組織內(nèi)部，由于層次較多，關系復雜，機構龐大及制度原因，企業(yè)費用最小化和利潤最大化的經(jīng)營目標難以實現(xiàn)，導致存在企業(yè)資源配置的低效率狀態(tài)。橫向?qū)俚乇O(jiān)管模式形似“塊狀”或“網(wǎng)狀”，人民銀行總分行處于“網(wǎng)狀”的中心位置，實際中“網(wǎng)狀”需要多角度的共同作用才能保持平衡結構，極易出現(xiàn)“X-非效率”的問題?？v向法人監(jiān)管模式形似“線狀”，人民銀行總分行處于“線狀”的極點位置，線狀結構下只存在單一的監(jiān)管主體，對同一法人不同分支的監(jiān)管不會參差不齊，對不同機構的監(jiān)管也不易出現(xiàn)厚此薄彼，“X-非效率”問題得到較好解決。

三是監(jiān)管權力集中化。法人監(jiān)管后，人民銀行總分行間的監(jiān)管權力將發(fā)生變化，其中，總行的對外權力邊界得到了擴張（對內(nèi)權力發(fā)生了局部收縮，總體權力擴大），分支行的監(jiān)管對外權力邊界發(fā)生了收縮（對轄內(nèi)法人監(jiān)管權或部分內(nèi)部自主權獲得了增加，總體權力變小），但二者的監(jiān)管權力都體現(xiàn)了集中化，全國性金融機構總部及其分支的監(jiān)管權集中于人總行，地方性法人總部與異地分支的監(jiān)管權集中于人行當?shù)胤种C構，對同一法人的監(jiān)管權限不在分散于不同的人行分支。

四是監(jiān)管分權正式化。法人監(jiān)管后人民銀行各層級間將由屬地監(jiān)管下的“上下級”關系轉變?yōu)楦鲗蛹墮C構間的“分權與合作”關系，人民銀行分支機構所擁有的產(chǎn)權從“準產(chǎn)權”向“正式產(chǎn)權”過渡，分支機構成為對轄內(nèi)地方性法人金融機構的最終監(jiān)管者。此外，在對非轄內(nèi)地方性法人分支機構的反洗錢監(jiān)管工作中，人民銀行分支行發(fā)生了從監(jiān)管者向監(jiān)督者的角色轉換，仍然保持對人總行反洗錢產(chǎn)權的部分使用權。

五是監(jiān)管重心帶狀化。以云南省為例，截止2012年11月份，全省實際被監(jiān)管機構共135家，其中銀行類54家（含信托、資產(chǎn)管理及財務管理公司，農(nóng)信社或農(nóng)村合作銀行當作一家看待），保險類32家，證券期貨類41家，支付類8家。全省地方性法人金融與支付機構共有38家（銀行類27家，證券期貨類4家，保險類1家，支付類6家），其中昆明地區(qū)有17家，法人監(jiān)管后全省具有直接監(jiān)管權的機構將僅占現(xiàn)有監(jiān)管存量機構的28%，昆明地區(qū)將僅占轄內(nèi)現(xiàn)有監(jiān)管存量機構的15%，對其他被監(jiān)管機構的直接監(jiān)管權將向東部、北部轉移（金融機構的法人注冊地主要集中于北京、上海等東部北部發(fā)達地區(qū)），監(jiān)管重心發(fā)生了帶狀化分布。

六是監(jiān)管風險非均等化。屬地監(jiān)管模式下，人民銀行各分支機構存在監(jiān)管風險均等化的問題，即各區(qū)域間反洗錢監(jiān)管所面臨的風險種類及風險大小同質(zhì)化，如各全國性金融機構的系統(tǒng)性風險普遍分散于各省市，而其在全國各地基本都有分支機構，除了各省市地方性因素的沖擊外，人民銀行各分支機構對全國性金融機構監(jiān)管所面臨的主要風險不同程度存在均等化的問題。法人監(jiān)管后，各金融機構的系統(tǒng)性風險將集中體現(xiàn)，不同層級監(jiān)管機構所面臨的主要風險不再趨同。

七是監(jiān)管資源重置化。科斯第二定理認為交易費用為正的情況下，可交易權利的初始安排將影響到資源的最終配置，“法人監(jiān)管”制度重新定位了反洗錢可交易權利的初始安排以及風險的傳導機制，其必將影響監(jiān)管制度、人員、資金等資源的重配，資源的配置數(shù)量將與監(jiān)管權限及所面臨風險大小情況更趨一致，資源配置得到優(yōu)化，使用成本也將獲得節(jié)約。

對被監(jiān)管機構，法人監(jiān)管政策帶來的主要變化有：

一是工作開展內(nèi)部化。法人監(jiān)管后，金融機構的反洗錢工作由以對外負責為主，逐步轉變成為以對內(nèi)負責為主，此進一步加強了金融機構，特別是金融機構分支機構的工作自主權，反洗錢工作在實際上由“是人民銀行的事情”向“是自己的事情”發(fā)生了轉變。

二是內(nèi)控管理一體化。反洗錢法人監(jiān)管將有助于強化金融機構反洗錢內(nèi)控工作的縱向一體化，隨著來自當?shù)厝嗣胥y行的橫向監(jiān)管力度的減弱以及機構內(nèi)部縱向監(jiān)管強度的增加，金融機構各分支機構的內(nèi)控管理只單一來源于內(nèi)部自上而下的要求。

三是業(yè)務處理集中化。法人監(jiān)管將帶來金融機構的反洗錢業(yè)務處理的集中化，反洗錢業(yè)務主要包括大額交易和可疑交易數(shù)據(jù)的處理與分析，客戶或交易信息的補正，案件調(diào)查協(xié)查分析等，法人監(jiān)管客觀上要求金融機構對反洗錢主要業(yè)務的集中化處理。

四是監(jiān)督工作內(nèi)部化。屬地監(jiān)管下，對金融機構的反洗錢監(jiān)督以人民銀行的外部監(jiān)管為主，法人監(jiān)管后，監(jiān)督工作將隨人民銀行分支機構對非本地法人機構直接監(jiān)管權的喪失而以金融機構上下級間內(nèi)部自我監(jiān)督為主發(fā)生轉變。

五是成本費用節(jié)約化。法人監(jiān)管后的主要變化表現(xiàn)為反洗錢信息傳輸通道的內(nèi)部化，顯然，信息在內(nèi)部傳輸?shù)男室哂谄湓谕獠總鬏數(shù)男省Ｍ瑫r，非當?shù)胤ㄈ私鹑跈C構的分支機構不再產(chǎn)生因當?shù)厝嗣胥y行差異化監(jiān)管所帶來的特定成本與費用。此外，法人監(jiān)管后，一家法人機構名義上只有一個監(jiān)管機構，而一個監(jiān)管機構的監(jiān)管模式可能在長期上保持穩(wěn)定，金融機構可因監(jiān)管者路徑依賴而節(jié)約更多的成本或費用。

三、反洗錢“法人監(jiān)管”的新制度經(jīng)濟學相關理論分析

反洗錢的法人監(jiān)管制度意味著我國反洗錢制度的變革，體現(xiàn)的是制度的變遷，結合前面的分析，本部分將運用新制度經(jīng)濟學相關理論對“法人監(jiān)管”做如下論述。

（一）產(chǎn)權理論與法人監(jiān)管

反洗錢作為一種公共物品，屬于一種社會服務，公共物品的特性決定了公共物品不能或不能有效通過市場機制由企業(yè)或個人來提供，而只能通過國家來提供，以避免市場失靈，人民銀行即作為國家的代理方而成為反洗錢公共服務提供主體，其反洗錢產(chǎn)權也濫觴于此，人民銀行各地分支機構則經(jīng)總行授權讓渡后行使反洗錢產(chǎn)權。

反洗錢產(chǎn)權指因反洗錢事由的存在及關于它的使用所引起的人們之間相互認可的行為關系，其不僅是人們對反洗錢資源使用的一束權利，而且確定了人們在反洗錢中的行為規(guī)范與社會制度，反洗錢產(chǎn)權的根本目的在于避免社會對反洗錢資源的過度或低效使用。

《中華人民共和國反洗錢法》的頒布正式標志著人民銀行反洗錢產(chǎn)權的確立，也標志著國家權力強制實施對反洗錢產(chǎn)權的保護?！斗聪村X法》確立的反洗錢產(chǎn)權制度賦予了人民銀行反洗錢行政主管權力，建立了一套排他性的資源使用體系，形成了特定的反洗錢秩序（核心為權利與義務）。人民銀行對反洗錢公共物品的提供需要以各金融機構對相關義務的履行為基礎，反洗錢法規(guī)對特定秩序的規(guī)定越明確，那么其對反洗錢產(chǎn)權的界定與保護也就越清晰、有效。

從產(chǎn)權視角來看：

1.“法人監(jiān)管”進一步明晰了人民銀行總分行監(jiān)管產(chǎn)權，解決了部分“委托-代理”問題。屬地監(jiān)管普遍存在“金融機構為人民銀行打工，人民銀行分支機構為人民銀行總行打工”的“委托-代理”問題，典型比如監(jiān)管信息的報送，人民銀行分支機構基本處于被動過渡位置?！拔?代理”關系的基本特征在于“委托人”不能擁有私人信息，在信息占有上處于劣勢，“代理人”則擁有私人信息，在信息占有上處于優(yōu)勢。法人監(jiān)管強化了人民銀行分支機構及金融機構的自主性意識，人民銀行分支機構的產(chǎn)權由相對產(chǎn)權向絕對產(chǎn)權轉變，人民銀行總行與分行間的監(jiān)管產(chǎn)權得到進一步明確，各自成為一定監(jiān)管層面的直接信息擁有者，“委托-代理”問題得到緩解。科斯第三定理認為，當交易費用大于零時，產(chǎn)權的清晰界定將有助于降低人們在交易過程中的成本，改進效率。換句話說，如果存在交易成本，沒有產(chǎn)權的界定與保護等規(guī)則，即沒有產(chǎn)權制度，則產(chǎn)權的交易與經(jīng)濟效率的改進就難以展開。

2.“法人監(jiān)管”意味著反洗錢產(chǎn)權的置換與轉讓。實施法人監(jiān)管后，對金融機構各地方分支機構的直接監(jiān)管權被上收到人民銀行總行或地方性法人所在地的人民銀行分支機構，金融機構將從受到多個反洗錢產(chǎn)權使用子主體的監(jiān)管轉變?yōu)橹唤邮芤粋€反洗錢產(chǎn)權主體的監(jiān)管，人民銀行各分支機構行使巡查、督導等職權。整個過程可以看作是人民銀行總行以對非本地法人轄內(nèi)分支機構的巡查、督導或經(jīng)過授權后實施檢查以及轄內(nèi)地方性法人的全部分支機構的終極監(jiān)管權與人民銀行各分支置換其對全國性金融機構的各地分支機構的直接監(jiān)管權，體現(xiàn)了不同制度下反洗錢監(jiān)管產(chǎn)權在人民銀行總分行間的轉讓過程。產(chǎn)權經(jīng)濟學認為，只有產(chǎn)權是可以轉讓的，才能把資源從低價值使用者手里轉移到高價值使用者手里。法人監(jiān)管后，人民銀行反洗錢監(jiān)管資源將從低價值處向高價值處發(fā)生轉移。

3.“法人監(jiān)管”解決了部分反洗錢“外部性”問題。反洗錢工作的外部性指一個人或一群人的行動和決策使另一個或一群人受損或受益的情況，但該種影響卻沒有通過價格機制得到體現(xiàn)。例如：屬地監(jiān)管下，人民銀行省級分支機構對轄內(nèi)全國性金融機構分支的地域性工作安排或要求，雖然并不針對金融機構的州市機構，但是金融機構一般均會將該安排或要求傳達布置于下一級分支機構，下一級分支機構卻又直接接受當?shù)厝嗣胥y行分支機構的監(jiān)管，而當?shù)乜赡懿]有此項監(jiān)管安排或要求，這樣外部性就產(chǎn)生了，同理，人民銀行省級分支機構對下級分支行的內(nèi)部要求，也將可能對當?shù)氐慕鹑跈C構產(chǎn)生影響，構成外部性，法人監(jiān)管將有利于解決諸如此類的“外部性”問題。產(chǎn)權是界定人們?nèi)绾问找婕叭绾问軗p，因而誰必須向誰提供補償以使他修正人們所采取的行動，產(chǎn)權經(jīng)濟學強調(diào)外部性是與確定、交換、監(jiān)督或執(zhí)行產(chǎn)權的成本相聯(lián)系的，且只有外部性內(nèi)在化的收益大于內(nèi)在化的成本時，產(chǎn)權的發(fā)展才有利于使得外部性內(nèi)在化?！皩俚乇O(jiān)管”下，較高的交易費用導致了反洗錢工作“外部性”的出現(xiàn)，法人監(jiān)管后，因交易成本的節(jié)約，外部性得到內(nèi)部化。

（二）交易成本理論與法人監(jiān)管

交易成本指參與交易的組織在進行交易時產(chǎn)生的組織之外的非生產(chǎn)性費用，交易成本在本質(zhì)上是專業(yè)化和勞動分工的費用，真實的交易本身無法避免交易成本，顯然，無論在屬地監(jiān)管還是法人監(jiān)管下，反洗錢工作都存在交易成本，人民銀行和金融機構間表現(xiàn)出一定的專業(yè)化分工關系。當然，反洗錢工作的交易成本主要指市場型交易費用與管理型交易費用，市場型交易費用指為了進行市場交易，交易主體對市場信息的搜尋發(fā)現(xiàn)成本，交易主體間的談判和決策費用，監(jiān)督費用以及對合約義務的履行費用。管理型交易費用主要包括建立、維持或改變一個組織設計的費用以及組織運行的費用。

交易成本一般主要包括制度準備成本、制度達成成本、對制度的監(jiān)督和實施成本?！皩俚乇O(jiān)管”和“法人監(jiān)管”下的交易成本具體又可分為制度研究討論成本、制度制定成本、制度灌輸成本、政策傳達與培訓成本、法規(guī)修訂成本、工作交接成本、制度維護成本、數(shù)據(jù)報送與審核的成本、代理成本等等，代理成本指“所有權和控制權分離”的費用，屬于一種特殊的交易費用?！胺ㄈ吮O(jiān)管”下的數(shù)據(jù)報送與審核成本及代理成本比“屬地監(jiān)管”都大為減少。廣義上，交易成本指制度運行的費用，即制度成本（阿羅，1969），其可看作是包括信息成本、談判成本、界定和控制產(chǎn)權的成本、監(jiān)督成本和制度結構變化的成本在內(nèi)的與物質(zhì)生產(chǎn)過程和運輸過程非直接相關的一系列制度成本（張五常，1999），反洗錢交易成本也即反洗錢工作的制度成本。

反洗錢法人監(jiān)管體制下，交易費用將獲得節(jié)約。假定人民銀行和金融機構總分支機構屬于各自獨立的反洗錢參與主體，其上下級間存在所有權與控制權分離的委托代理關系，人民銀行則可以看作金融機構的上級機關，相互間也存在委托代理關系。如屬地監(jiān)管和法人監(jiān)管的信息報送流程比較圖所示，屬地監(jiān)管中存在的交易主體間交易環(huán)節(jié)有13～16個，法人監(jiān)管下的交易環(huán)節(jié)僅有10個，如果單位交易成本不變，那么法人監(jiān)管下的總體交易成本必將小于屬地監(jiān)管下的總體交易成本，另一方面，屬地監(jiān)管中的外部交易或外部代理環(huán)節(jié)有10～13個，法人監(jiān)管下的外部交易或外部代理環(huán)節(jié)僅有4個，一般而言，內(nèi)部交易或內(nèi)部代理的交易成本將小于外部交易或代理的交易成本，即法人監(jiān)管框架內(nèi)交易或代理環(huán)節(jié)的平均交易成本將更具優(yōu)勢，法人監(jiān)管下的交易成本因此獲得了節(jié)約。從長期來看，法人監(jiān)管下的平均交易成本將遠小于屬地監(jiān)管下的平均交易成本。

“法人監(jiān)管”與“屬地監(jiān)管”下的總體成本均可簡要表述為“組織內(nèi)部反洗錢工作開展的成本”與“總體交易成本”之和，其中前者指直接與反洗錢工作開展運行相關的成本，在性質(zhì)上等同于企業(yè)的生產(chǎn)成本，顯然，隨著法人監(jiān)管制度的規(guī)模經(jīng)濟與網(wǎng)絡效應，法人監(jiān)管下的總成本終將因交易成本的節(jié)約而小于屬地監(jiān)管下的總成本。

（三）制度變遷理論與法人監(jiān)管

制度變遷理論是研究制度隨著人口、資源、技術和人們主觀意識及想像及人們之間相互關系變化而變化的理論，制度變遷的一般原因包括受到外部沖擊或者博弈結構的內(nèi)部均衡結果的影響。制度既是一種博弈的均衡，也是一種博弈的規(guī)則，在某項制度下，博弈主體依然會重復進行博弈，或利用該規(guī)則，或回避該規(guī)則。根據(jù)制度變遷理論：

1.人民銀行反洗錢部門與金融機構（特別是全國性金融機構）博弈的結果。人民銀行和金融機構各自屬于不同的利益集團，杰弗利·貝利（1989）將利益集團定義為“一個由擁有某些共同目標并試圖影響公共政策的個體構成的組織實體”，利益集團會阻礙或促發(fā)某項制度變遷，其往往也會從輿論上打著國家利益的招牌，進行院外活動，影響政府制定對自己有利的政策或規(guī)則。不同利益集團總是在不停地進行博弈，博弈的結果反映了雙方力量的大小，也決定了制度變遷的方向，不難看出在人民銀行和金融機構的反洗錢博弈中，金融機構是實施法人監(jiān)管后受益最大的一方。

2.非正式或正式制度變遷引發(fā)的新的制度變遷。比如，大額和可疑交易綜合試點工作或者“風險為本”制度的實施需要“法人監(jiān)管”的配套政策。歷史學家蔣廷黼（1938）在《中國近代史》中曾說過，在社會變革中，只要走出第一步，就不得不走出第二步，為了保住第二步就不得不走出第三步。此即是一種路徑依賴，路徑依賴指人們過去的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的好的或不好的選擇，諾斯（1991）認為制度變遷的路徑依賴有“諾斯路徑依賴一”與“諾斯路徑依賴二”兩種極端形式，在二者之間還有很多中間形式的路徑依賴。諾斯路徑依賴一指沿著既定的路徑，經(jīng)濟和政治制度的變遷進入良性循環(huán)的軌道并迅速優(yōu)化。諾斯路徑依賴二指順著原來的錯誤路徑往下滑，甚至被鎖定在某種無效率的狀態(tài)下而導致停滯。法人監(jiān)管制度是一種靠近“路徑依賴一”的依賴方式，法人監(jiān)管政策將更能保障“大額和可疑交易集中處理”以及“風險為本”監(jiān)管的實現(xiàn)。

3.“屬地監(jiān)管”制度存在缺陷，而“法人監(jiān)管”制度具有替代優(yōu)勢。從我國開展反洗錢工作的八年來，現(xiàn)行制度逐漸表現(xiàn)出較大的缺陷，已在很多方面不適應新時期國內(nèi)外反洗錢工作形勢（如：監(jiān)管工作的寬化與深化要求、以風險為本的政策轉型等等），而相對而言，“法人監(jiān)管”能夠克服“屬地監(jiān)管”的諸多問題，同時，其已經(jīng)“三會”多年的監(jiān)管實踐，可資人民銀行反洗錢“法人監(jiān)管”借鑒。

4.“法人監(jiān)管”體現(xiàn)了反洗錢監(jiān)管當局的監(jiān)管思路與監(jiān)管風格。2012年2月，人民銀行正式提出了“法人監(jiān)管”的工作目標與要求，此正值人民銀行有關領導履新之際，體現(xiàn)了反洗錢監(jiān)管當局的監(jiān)管新思路與監(jiān)管新風格，體現(xiàn)了主觀能動性。在我國的特殊國情下，人的因素往往成為制度變遷的重要因素，法人監(jiān)管政策即是反洗錢監(jiān)管當局的主觀意識與客觀存在相結合的產(chǎn)物，符合現(xiàn)實發(fā)展的需要。

（四）企業(yè)的邊界理論與法人監(jiān)管

企業(yè)的經(jīng)營管理存在邊界?？扑梗?937）認為隨著所配置資源的增加，企業(yè)組織成本上升，導致企業(yè)不能無限擴張而存在邊界的原因有三：一是隨著企業(yè)規(guī)模的擴大，企業(yè)家函數(shù)存在收益遞減規(guī)律會導致在企業(yè)內(nèi)部追加單位交易的成本上升；二是企業(yè)交易增加，企業(yè)家不能成功將生產(chǎn)要素運用于價值最大的地方，實現(xiàn)要素最佳利用；三是一種或多種生產(chǎn)要素的供給價格可能會上升。企業(yè)只會擴張到在企業(yè)內(nèi)部組織交易的成本等于在另一個企業(yè)組織中的組織成本或是等于由價格機制“組織”該交易所包含的成本時為止。威廉姆森（1984，1985）認為，由于資產(chǎn)專用性、有限理性、機會主義以及交易頻率的存在，企業(yè)與市場間存在交易費用，企業(yè)的經(jīng)營管理存在著邊界，企業(yè)邊界取決于公司對不同治理結構成本和收益的權衡，只有當收益大于成本時，企業(yè)才會選擇擴張邊界。產(chǎn)權經(jīng)濟學則認為企業(yè)邊界取決于縱向一體化收益和成本的權衡，縱向一體化決策決定了企業(yè)的邊界，當一體化的收益高于成本時，企業(yè)實施一體化擴張其邊界，相反，當一體化的收益低于成本時，企業(yè)則維持不變的規(guī)模和邊界。

反洗錢的監(jiān)管存在監(jiān)管邊界。隨著反洗錢監(jiān)管工作的深入，監(jiān)督管理的邊際成本將會逐步增加，監(jiān)管要素難以最優(yōu)配置，監(jiān)管資源存在資產(chǎn)專用性，反洗錢主體都會表現(xiàn)出有限理性或機會主義傾向，監(jiān)管者與被監(jiān)管者間的交易頻繁往復，普遍存在交易費用。因此，無論是“屬地監(jiān)管”還是“法人監(jiān)管”，反洗錢監(jiān)管工作同樣具有邊界。

“法人監(jiān)管”框架下反洗錢監(jiān)管邊界實現(xiàn)了擴張。反洗錢監(jiān)管者與被監(jiān)管者為市場交易主體，二者之間的信息或工作交換在形式上表現(xiàn)為市場特性，交易的媒介不是貨幣而是行政指令，無需經(jīng)過雙方的討價還價即可達成交易契約。與“屬地監(jiān)管”相比，“法人監(jiān)管”表現(xiàn)了反洗錢工作的縱向一體化，實現(xiàn)了金融機構對市場的替代，大幅節(jié)約了反洗錢市場主體間的交易成本，縱向一體化帶來的預期收益將高于預期成本，人民銀行的反洗錢監(jiān)管邊界能夠因此得到擴張，當然，監(jiān)管邊界的擴張也包括監(jiān)管深度的提高。

反洗錢“法人監(jiān)管”的邊界將在特定的條件下達到最優(yōu)。根據(jù)科斯觀點，當“新制度節(jié)約的交易成本”等于“新制度增加的組織管理成本”時，反洗錢監(jiān)管的邊界擴張達到最優(yōu)。前者小于后者表明新制度因增加總體成本而變得不經(jīng)濟，監(jiān)管機構應該從部分監(jiān)管領域中退出，直到增加的組織管理成本等于節(jié)約的交易成本時為止。前者大于后者表明監(jiān)管機構應該進一步擴張監(jiān)管領域，直到新增的組織管理成本與節(jié)約的交易成本相等時為止?？梢哉f，制度變遷節(jié)約的交易成本越多，那么監(jiān)管機構就越可能最大限度擴張其監(jiān)管邊界。根據(jù)威廉姆森的觀點，當法人監(jiān)管帶來的邊際收益等于邊際成本時，反洗錢監(jiān)管的邊界擴張達到最優(yōu)。根據(jù)產(chǎn)權經(jīng)濟學觀點，當縱向一體化的邊際收益等于邊際成本時，反洗錢監(jiān)管的邊界擴張達到最優(yōu)。

四、對反洗錢“法人監(jiān)管”制度及其政策制定的建議

綜上所述，為完善法人制度及其有關政策，本文提出如下建議：

（一）法人監(jiān)管應堅持“以法人監(jiān)管為主，屬地監(jiān)管為輔”的工作思路，將屬地監(jiān)管作為法人監(jiān)管的有益補充

法人監(jiān)管和屬地監(jiān)管各自具備優(yōu)劣，因此法人監(jiān)管不應該全部替代或排斥屬地監(jiān)管，相反，應能有機結合二者的優(yōu)點，并克服劣勢，屬地監(jiān)管可以成為法人監(jiān)管的有益補充。事實上，人行分支機構履行巡查、監(jiān)督等職權即是法人監(jiān)管結合屬地監(jiān)管優(yōu)勢的一種制度安排。人民銀行應在實踐中持續(xù)創(chuàng)新監(jiān)管工具，合理分權與分工，強化縱向與橫向監(jiān)管抓手，調(diào)動分支機構的積極性，有效解決人行分支機構監(jiān)管權力的弱化、空化的問題。

（二）法人監(jiān)管制度建設應切實體現(xiàn)“風險為本”的原則與要求

法人監(jiān)管的根本目的在于實現(xiàn)“風險為本”的監(jiān)管，法人監(jiān)管框架內(nèi)的監(jiān)管資源配置應與監(jiān)管權責及面臨風險的大小相適應，法人監(jiān)管制度創(chuàng)新也應始終保持與“風險為本”原則和要求的高度一致，背離了“風險為本”法人監(jiān)管的效用將難以體現(xiàn)。

（三）法人監(jiān)管應合理設定法人監(jiān)管制度與機制，克服對屬地監(jiān)管模式的“諾斯路徑依賴二”

路徑依賴表示一種制度慣性，即舊制度對新制度的阻礙或促進，一旦進入某一路徑，就可能對該路徑產(chǎn)生依賴。例如：法人監(jiān)管制度下，隨著風險聚集與傳導方式的變化，監(jiān)管資源配置也將隨之變化，但是該監(jiān)管資源的調(diào)整由于交易費用或者信息不完全等原因而存在很大的滯后性，即資源的調(diào)整速度或周轉率將大大落后于風險的變化速率，監(jiān)管資源路徑將在相當一段時間內(nèi)與新的風險聚集與傳導機制不相匹配。反洗錢法人監(jiān)管初始制度的選擇會強化現(xiàn)存屬地監(jiān)管制度的刺激和慣性，法人監(jiān)管的后續(xù)制度選擇也會強化初始制度的刺激與慣性。因此，法人監(jiān)管制度的初始設計必須盡可能的與反洗錢工作實際相吻合，以使得后期制度設計對初始設計的依賴接近“諾思路徑依賴一”，克服對屬地監(jiān)管或者法人監(jiān)管初始制度的諾斯路徑依賴二，最終確保法人監(jiān)管制度實施的可行性與有效性。

（四）法人監(jiān)管制度應完善人民銀行總行與分支機構間信息通報共享機制

法人監(jiān)管將弱化人民銀行地方分支機構對轄內(nèi)反洗錢工作情況及風險掌握的全面性，跨區(qū)域監(jiān)管也對人民銀行各分支行提出了新的挑戰(zhàn)。因此人民銀行總分行間或者人民銀行各分支機構間應進一步加強對監(jiān)管資源與信息的通報或共享，建立協(xié)調(diào)互助機制，不斷克服在監(jiān)管或監(jiān)督過程中的信息不對稱、不全面問題。例如：分支機構對全國性金融機構分支進行巡查前，應能獲取人總行的日常監(jiān)管信息；對轄區(qū)內(nèi)法人公司設在轄區(qū)外的分支機構，應與對應的人行分支機構建立溝通交流合作機制等等。

（五）法人監(jiān)管下應正確處理“法人監(jiān)管”與反洗錢調(diào)查工作的關系

在反洗錢法人監(jiān)管全面推進的同時，反洗錢調(diào)查機制應與其保持二元結構，即反洗錢案件調(diào)查工作應延續(xù)屬地管轄的模式。反洗錢調(diào)查工作具有較強的區(qū)域性，如果因“法人監(jiān)管”而降低縮小調(diào)查的范圍，將大大影響調(diào)查的效益。2012年全國反洗錢工作會議僅要求調(diào)整反洗錢調(diào)查工作的流程，具體包括：“進一步規(guī)范反洗錢調(diào)查和可疑交易移送工作”、“加強對可疑交易報告線索的清理工作”、“繼續(xù)組織做好涉及洗錢犯罪的大案要案查辦工作”、“進一步增強反洗錢調(diào)查的敏感性”等方面，并未要求將“法人監(jiān)管”的模式推行到反洗錢調(diào)查中。

（六）法人監(jiān)管框架要求盡快修改反洗錢相關法律法規(guī)或者規(guī)范性文件

我國以“一法四規(guī)”為代表的反洗錢監(jiān)管法律法規(guī)體系基本立足于“規(guī)則監(jiān)管”而設定，當前，法律法規(guī)或者規(guī)范性文件中的部分內(nèi)容已經(jīng)不適用于現(xiàn)階段“法人監(jiān)管”的工作需要，客觀上亟待需要實施修改。例如：《反洗錢非現(xiàn)場監(jiān)管辦法》第四條、第十四條，《反洗錢現(xiàn)場檢查辦法》第七條、第八條等等。

（七）法人監(jiān)管工作應加強對銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會法人監(jiān)管的經(jīng)驗借鑒

人民銀行總行與各級分支機構的反洗錢工作應充分借鑒“三會”及其各地分支的經(jīng)驗與教訓，爭取在法人監(jiān)管試點與全面推進過程中少走彎路，快速、高效完成反洗錢監(jiān)管轉型，促進反洗錢工作科學發(fā)展。

參考文獻

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