【摘要】2011年，中國進入了全面建設(shè)保障房時期，“十二五”規(guī)劃提出了建設(shè)3600萬套保障房，本文正是以此為背景，通過分析中國國內(nèi)保障房建設(shè)的現(xiàn)狀，得出政府在住房保障體系中發(fā)揮的主導作用，并從福利經(jīng)濟學、企業(yè)目標這兩個經(jīng)濟學視角出發(fā)，分析其中的必然性，最后指出保障房建設(shè)過程中可能存在的問題，希望通過對這些問題的探討，為中國的住房保障體系的建設(shè)有所貢獻。而政府能在住房保障體系建設(shè)中切實發(fā)揮主導作用，整合社會資源，造福于民。

【關(guān)鍵詞】保障房 經(jīng)濟學原理 政府

一、引言

宅者，人之本。人因宅而立，宅因人得存。人宅相扶，感通天地。[1]住房問題是重要的民生問題，居住權(quán)是每個公民的基本權(quán)利，然而目前中國各省市房價一路高歌，人民群眾買不起房，市場失靈，因此，僅靠市場這只“看不見的手”似乎遠遠不夠，亟須政府這只“看得見的手”來充分發(fā)揮作用，建立完善的住房保障體系。保障性住房是依據(jù)中國現(xiàn)階段國情發(fā)展的一類特殊住宅，依據(jù)國家法律或者相關(guān)政策規(guī)定，由政府統(tǒng)籌，為中低收入者提供限定標準、限定租金或價格的住房，旨在解決其住房難問題。目前國際上公認的保障房主要包括經(jīng)濟適用房、廉租房、公共租賃房、兩限商品房、棚戶區(qū)改造房。中國住房保障體系建設(shè)旨在建立一個多層次、多方位的住房市場，將傳統(tǒng)的商品房和公共住房相分離，為眾多中低收入家庭提供基本的居住保障，特別是低收入家庭?！笆濉逼陂g，國家的建設(shè)目標是3600萬套，覆蓋城鎮(zhèn)的比例要超過20%，這一規(guī)劃，目標宏偉，意義重大。

因此，本文將致力于從經(jīng)濟學原理解釋政府在保障房建設(shè)中起主導作用的必要性。文章主要分三個部分進行，第一部分是對中國的保障房建設(shè)的現(xiàn)狀進行介紹，發(fā)現(xiàn)政府在政策、資金支持等方面對保障房建設(shè)的主導作用，第二部分詳細從經(jīng)濟學原理解釋這種必要性，主要從福利經(jīng)濟學、企業(yè)目標的視角進行闡述，第三部分主要探討政府主導保障房建設(shè)過程中，可能存在的一些問題。

二、保障房建設(shè)現(xiàn)狀

1998年，中國福利分房制度結(jié)束，住房分配貨幣化、住房供給商品化、社會化的住房新體制開始建立，保障房建設(shè)正式推進，但是建造進度遲緩，至2005年年底，國家用于保障房建設(shè)的資金僅為 47.4億元，只有32.9萬戶最低收入家庭享受到廉租房保障。此后，在“十一五”期間，由于保障房建設(shè)工作受到國家的高度重視，其建設(shè)力度大大增加，共解決了1500萬戶的中低收入家庭的住房問題，同時，棚戶區(qū)改造速度也大力提升，共改造農(nóng)村危房203.4萬戶。

表1 2008～2011年全國保障房建設(shè)目標[2]

2011年9月30日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布45號文件，該文件指出大規(guī)模推進保障性安居工程建設(shè)，是黨中央、國務(wù)院為推動科學發(fā)展、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、保障和改善民生所采取的重大舉措。2011年的保障房任務(wù)是1000萬套，2012年再建1000萬套，此后3年每年建設(shè)500～600萬套。而根據(jù)住建部公開發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至2011年12月底，全國保障房已開工1043萬套，超額完成年初的計劃任務(wù)，基本建成保障性安居工程住房432萬套。[3]

而在保障房建設(shè)如火如荼進行的同時，我們卻不得不面對這樣一個現(xiàn)實：據(jù)住建部估算，2011～2015年用于保障房建設(shè)的資金需求分別為1.37萬億元、1.08萬億元、0.8萬億元、0.79萬億元、0.79萬億元，五年累計4.8萬億元，超過金融危機期間4萬億元的刺激計劃，[4]其中2011年和2012年為投資高峰期，龐大的資金需求量，特別在全球經(jīng)濟尚未恢復、銀行信貸萎縮的背景下，依靠企業(yè)是不可能實現(xiàn)的，保障房建設(shè)作為一項惠及億萬人民的事業(yè)，需要政府在政策上、財政上予以積極支持。湯筱嫻（2011）認為保障性資金來源應(yīng)為政府主導、市場參與、居者添補：即一方面需要中央政府給予地方適當財權(quán)，另一方面吸引市場參與建設(shè)的積極性，最后對于居住主體，也應(yīng)提供部分資金。[5]

三、經(jīng)濟學解釋政府主導保障房建設(shè)的必要性

（一）福利經(jīng)濟學視角

福利經(jīng)濟學是西方經(jīng)濟學的一個分支體系，主要是從福利觀點或者最大化原則出發(fā)，探討如何增加社會福利。著名經(jīng)濟學家弗里德曼曾對社會福利內(nèi)容有所闡釋，他指出社會福利包括社會保障、公共援助、房屋津貼和醫(yī)療保健四方面，[6]而保障房作為社會保障的重要方面，從福利經(jīng)濟學視角來解釋政府主導保障房建設(shè)就顯得理所當然了。

1.帕累托最優(yōu)。帕累托認為：帕累托最優(yōu)狀態(tài)就是對于既定的資源配置狀態(tài)，所有的帕累托改進都不存在。[7]也就是說，如果社會中存在一項政策能夠使部分群體的福利增加，而其他群體的福利水平不受影響，那么這項政策就是一個帕累托改進。筆者認為，政府主導的保障房建設(shè)正是一項帕累托改進的政策，借用西方經(jīng)濟學的邊際分析法，來探討保障房建設(shè)對于帕累托最優(yōu)的實現(xiàn)的意義。做出下圖[8]：

圖1 帕累托改進

由邊際效用遞減規(guī)律可知，同樣增加△G的保障房的消費，高消費水平者獲得的效用值是ΔUa，遠小于低消費水平者的效用值ΔUb?，F(xiàn)實生活中，高消費者通常是社會的高收入水平者，家住高檔小區(qū)，而低消費水平者則為社會中的中低收入水平者、住房困難戶，保障房的提供對于高收入者而言，可有可無，然而對于中低收入者卻顯得尤為重要，能夠較大提高他們的效用。同時根據(jù)羅爾斯社會福利函數(shù)：W=min（UA，UB），由于中低收入者效用的提高，也就是說福利的增加，社會福利水平也由W1上升為W2。

圖2 羅爾斯社會福利函數(shù)

由此可見，保障房建設(shè)是一項惠及社會的政策，政府整合社會資源，通過財政收入的劃撥，將部分資金投資于保障房建設(shè)，并通過補貼、低息貸款等政策幫助公民獲得保障房，特別是淪落街頭的低收入公民獲得穩(wěn)定的居住場所，對于社會整體福利水平而言就是一項帕累托改進。

2.外部性問題。市場失靈是指市場機制不能或者難以有效地配置資源。在現(xiàn)實中，通常把市場中不符合完全競爭市場條件的因素稱為第一類市場缺陷，主要包括競爭失靈、外部效應(yīng)和信息失靈。具體到房地產(chǎn)市場失靈，在完全競爭市場下，住宅應(yīng)該完全由房地產(chǎn)開發(fā)商提供，然而由于住房市場上存在異質(zhì)性需求，家庭規(guī)模、家庭收入的差異導致其對住房要求有所不同，市場無法一一滿足，并且房地產(chǎn)開發(fā)商出于對利益的追逐，往往趨向于開發(fā)收益率高的住宅，由此造成房地產(chǎn)市場的結(jié)構(gòu)性短缺，因此社會資源的配置并不如帕累托最優(yōu)原則中設(shè)定的那般完美，需要政府這只“有形的手”的介入。

下面再從外部效應(yīng)這個角度來分析這個問題。外部效應(yīng)，又作外部性，可以分為正外部性和負外部性。由于外部性的存在，會使社會成本與私人成本、社會效益和私人效益之間發(fā)生偏差，使得完全競爭條件下的資源配置偏離帕累托最優(yōu)狀態(tài)。具體到保障房建設(shè)，因為保障房既有商品屬性，又有社會屬性，既有消費性，又有投資性，因此如果保障房只由市場提供，那么保障房的投資性需求會擠壓住房的消費性需求，導致價格迅速上漲，中低收入者仍然無力購買，消費性需求無法滿足，那么相對應(yīng)的保障房的社會屬性無法體現(xiàn)，這樣就會產(chǎn)生多種負外部性。諸如“蝸居”“蟻族”的出現(xiàn)，城市貧民窟的形成，甚至引發(fā)階級對立，影響社會穩(wěn)定。下面以保障房由私人提供所產(chǎn)生的負外部性為例，來說明這個問題。

在完全競爭條件下，水平線D=MR是私人房地產(chǎn)商的需求曲線和邊際收益曲線，MC為其邊際成本曲線。由于存在負外部性，社會的邊際成本（MC+ME）大于該私人房產(chǎn)商的邊際成本（MC），社會邊際成本曲線位于該房地產(chǎn)商邊際成本曲線的上方，而虛線（MC+ME）與該房地產(chǎn)商的邊際成本曲線（MC）的垂直距離ME，可以看成邊際外部不經(jīng)濟。由于該房地產(chǎn)商追求利潤最大化，所以其產(chǎn)量定在MR=MC處，即X2；但使社會利益達到最大的產(chǎn)量應(yīng)當為MC+ME=MR，即X1點，私人房地產(chǎn)商的產(chǎn)品大于社會最優(yōu)產(chǎn)量，也就偏離了帕累托最優(yōu)狀態(tài)。[9]

圖3 保障房由私人提供產(chǎn)生的負外部性

私人房地產(chǎn)商由于逐利的動機，會導致房地產(chǎn)市場偏離廣大人民的需求，造成資源的浪費。正是由于存在負外部性，才要求政府在保障房建設(shè)中起主導作用。當然，政府可以在此過程中，通過征收“保障房稅”等形式，借鑒相對成熟的對污染企業(yè)收取排污費的方式，對私人房地產(chǎn)商所產(chǎn)生的負外部性進行抵償，或者在商品房項目中配建一定數(shù)量的保障房，來補償這種負外部性造成的社會成本。

3.公共產(chǎn)品問題。薩繆爾森定義公共產(chǎn)品是一種向所有人提供和向一個人提供時成本一樣的物品。[10]界定一種產(chǎn)品或服務(wù)是否為公共產(chǎn)品，主要從非排他性和非競用性作為判斷標準。據(jù)此，我們對公共產(chǎn)品進行分類，可以劃分為純公共產(chǎn)品、準公共產(chǎn)品及私人產(chǎn)品。但是需要說明的是，在現(xiàn)實生活中，我們所面對的大量是非純粹的公共品。比如：一個大學圖書館，若讀者少，它可以向任何人開放，此時便是公共產(chǎn)品；但是隨著讀者數(shù)量的增加，就會發(fā)生擁擠問題，需要設(shè)限。

圖4 純公共產(chǎn)品、準公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品的劃分

可以發(fā)現(xiàn)，社會保障是屬于俱樂部型準公共產(chǎn)品，而保障房是中國住房保障體系的重要組成部分，理應(yīng)歸屬為準公共產(chǎn)品。Dennis J.McKenzie（1996）探討了政府是否介入住房市場的問題，并認為政府應(yīng)該通過新建保障性住房平衡供給和需求。[11]從宏觀層面來講，住房保障體系面向全體社會成員，能夠給社會帶來巨大的社會效益和公共效益，其性質(zhì)決定了其具有公共產(chǎn)品的特點。由于公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和消費問題不能由市場上的個人決策來解決，因此，必須由政府來承擔提供公共產(chǎn)品的任務(wù)。而根據(jù)斯蒂格利茨的觀點，政府具有用來解決公共產(chǎn)品和服務(wù)這些市場失靈問題的職能，自然成為公共產(chǎn)品提供的主導力量。當住房保障體系建成，中國房地產(chǎn)市場上長期存在的供求不平衡的狀況將得到緩解，而且在一定范圍內(nèi)，社會成員可以同等享受保障房帶來的效用，而個人的使用并不排除社會其他成員對它的使用。從微觀層面來講，其實保障房存在一定程度的排他性和競爭性，比如廉租房需要支付一定數(shù)量的租金。因此，公共產(chǎn)品提供的數(shù)量，也成為政府需要研究的問題，特別是“免費乘車者”的存在，不支付成本就想得到利益，導致市場失靈，最優(yōu)數(shù)量的確定就顯得尤為重要。

此外，由于國家具有資源配置、公平分配、穩(wěn)定經(jīng)濟三大職能，Charles H. Wurtzebach、Mike E. Miles（2011）從公共政策出發(fā)，也認為政府的職能理應(yīng)努力提高人民生活質(zhì)量，其中保障住房問題對整個國家政治、經(jīng)濟都有深遠的影響[12]。因此，這就要求政府承擔保障房建設(shè)的任務(wù)，合理分配社會資源，保障中低收入者的生活。例如保障房建設(shè)可以分為供給和生產(chǎn)兩部分，政府需要進行通盤考慮，在保障房的提供上占主導地位，對困難居住人群的住房需求必須由政府來主導，但是具體的保障房建設(shè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)，可以根據(jù)一定的效率要求，讓市場來生產(chǎn)，實行招標等方式，讓整個住房保障體系更加有效、合理的運行，進而保障發(fā)揮更大的作用。

（二）企業(yè)目標的視角

傳統(tǒng)的微觀經(jīng)濟學理論，企業(yè)被抽象成一個由投入到產(chǎn)出的追求利潤最大化的“黑匣子”。雖然在信息不完全的情況下，企業(yè)做出的決策也許會偏離利潤最大化，或者存在代理成本，但是可以肯定的是，在長期，一個不易利潤最大化為目標的企業(yè)終將被市場競爭所淘汰，而中國的房地產(chǎn)商正是奉行努力實現(xiàn)利潤最大化的生存準則的良好體現(xiàn)。

圖5 保障房與商品房收益率對比[13]

然而根據(jù)第一證券研究所的研究報告，一般商品房的凈利潤率達到20%，除棚改房15%的凈收益率外，其他保障房的凈利潤率遠遠小于這個數(shù)值。特別是公租房和廉租房，只租不售，凈收益率只有2%～4%，僅僅只能依靠低于市場水平的租金來回收成本，存在資金回流慢、成本回收時間長等問題，并且還存在著后續(xù)運營過程中的物業(yè)管理費、房屋維修費等費用列支，因此實際的收益率將會更低甚至出現(xiàn)虧損，這對于追求利潤最大化的房地產(chǎn)商，基本無利可圖，在這種情況下，房地產(chǎn)商無論是在工程質(zhì)量、開發(fā)品質(zhì)還是銷售力度等方面的積極性，遠不如商品房開發(fā)項目，更不可能主動承擔保障房建設(shè)的任務(wù)，因此住房保障體系建設(shè)只能由政府為主導來進行建設(shè)，才有實現(xiàn)的可能性。

而與房地產(chǎn)商表現(xiàn)所不同的是，商業(yè)銀行在保障房建設(shè)中卻表現(xiàn)出積極的姿態(tài)，提供了大量的銀行貸款。2011年中，交行的保障房開發(fā)貸款余額在房地產(chǎn)開發(fā)貸款余額中的占比達到14.57%，國家開發(fā)銀行提出了2011年1000億元的保障房貸款項目，中國建設(shè)銀行與北京市住建委也簽訂了200億元的授信協(xié)議用以支持公共租賃房建設(shè)，[14]還有中國農(nóng)業(yè)銀行、中國工商銀行也積極參與保障房建設(shè)，為社?；鹜顿Y建設(shè)保障房提供擔保。商業(yè)銀行在保障房利潤率低、低租金支付以及支付不穩(wěn)定的情況下，仍然積極參與保障房建設(shè)，在支持政府的工作，幫助政府穩(wěn)步擴大內(nèi)需之余，還可以創(chuàng)造自身新業(yè)務(wù)機會。例如發(fā)行銷售型保障房貸款、租賃型保障房貸款，吸收租金和預(yù)付保證金作為存款，捆綁銷售銀行卡業(yè)務(wù)，考察地方政府的支付保障房回購或建設(shè)資金的財政實力，尋找優(yōu)質(zhì)客戶等，創(chuàng)造新的收益點。同樣，商業(yè)銀行在保障房建設(shè)中積極表現(xiàn)，也是出于逐利的目的，也無法成為保障房建設(shè)的主體。

四、拓展研究

（一）擠出效應(yīng)

經(jīng)濟學中的擠出效應(yīng)指由于政府支出增加所引起的私人消費或投資減少的效果。具體到保障房建設(shè)中，政府實行擴張性的財政政策，公告增加支出，有可能導致貨幣市場上利率上升，而私人投資部門對于利率市場的變動較為敏感，利率的上升，使得私人投資成本增加，對未來投資的收益率報悲觀態(tài)度，私人投資房地產(chǎn)減少。在IS-LM模型，最初IS曲線，LM曲線在E點平衡，由于政府增加保障房建設(shè)投資，引起IS曲線向右移動到IS’，在LM曲線不變的情況下，達到新的均衡E’’，整個市場的利率上升，利率的上升抑制了私人投資，這就產(chǎn)生了擠出效應(yīng)（y2-y1）。

圖6 擠出效應(yīng)

同其他國家相比，目前中國房地產(chǎn)市場供求不平衡矛盾突出。大中型城市商品房價格持續(xù)上漲，偏離市場均衡水平，超出中低收入居民的承受范圍，與此同時中低收入者所需求的中低價位的普通商品房、經(jīng)濟適用房，供給卻嚴重不足。因此，中國房地產(chǎn)市場存在供需不匹配，有效供給不足的問題，此時政府主導保障房建設(shè)，不僅可以緩解城市居民的住房問題，還可以引導私人投資取向，通過引入先進的建筑模式，普及住房公積金制度等方式，引導房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展，同時完善中國的房地產(chǎn)金融體系。

（二）補貼問題——補貼對象的選擇

住房補貼的對象可以是住房的供給者（房地產(chǎn)商），也可以是中低收入的住房需求者，究竟對誰進行補貼才能發(fā)揮最大的效用，筆者將通過運用無差異曲線、預(yù)算線來進行分析選擇。

圖7 供給方補貼和消費方補貼的效用分析[15]

在政府不進行補貼的情況下，中低收入者的預(yù)算線為AB，與無差異曲線U相切于均衡點E，此時住房消費量X1，其他商品消費量Y1。若政府對房屋的供給者（房地產(chǎn)商）進行補貼，使得住房價格下降，在其他商品價格不變的情況下，中低收入者的預(yù)算線變成AB’’，達到新的均衡點E’’，此時住房消費量為X3，增加了X1X3。推導政府對供給者（房地產(chǎn)商）的補貼額，在中低收入者的預(yù)算線為AB時，住房消費量用其他商品消費量表示為AY1=OA-OA’，當政府對供給者（房地產(chǎn)商）進行補貼后，住房消費量為AY2，也就是說，供給者（房地產(chǎn)商）得到的補貼用其他商品表示為Y1Y2。

若政府對中低收入的住房需求者進行補貼，此時預(yù)算線平移到A’B’，達到新的均衡點E’，此時住房消費量為X2，相對于不進行補貼的情況下，增加了X1X2。用上述同樣的方法推斷政府對其補貼額，在政府補貼中低收入的住房需求者后，住房消費量增加了AA’，也就是FG，此時，中低收入的住房需求者所得到的補貼用其他商品消費量表示為FG。

比較Y1Y2與FG的大小，由于FG

五、結(jié)束語

中國的保障房體系的建設(shè)從1995年起步，2002年出現(xiàn)萎縮“拐點”，此后隨著2011年“十二五”規(guī)劃中建設(shè)3600萬套保障房的提出，中國進入了全面建設(shè)保障房時期，本文正是以此為背景而展開。希望通過諸如擠出效應(yīng)、補貼等問題的分析，能夠為中國的住房保障體系的建設(shè)有所貢獻。對于補貼問題的爭論由來已久，本文通過作圖的方式，對住房補貼的對象，進行了一定的分析，然而，理論模型與現(xiàn)實之間，總是存在著一定的差距。該模型在建立時就假定交易成本為零，并且其他商品價格相對不變，但是近年來中國通貨膨脹的存在，商品價格持續(xù)上漲，因此這種靜態(tài)的分析有很大的局限性，也許放入動態(tài)分析模型，將會得到完全不同的結(jié)果，因此在現(xiàn)實操作的過程中，各級政府要采取多方面的手段，來滿足中低收入者對保障房的需求，降低收入的限制，擴大針對低收入群體的住房供給，同時提高住房補貼，多管齊下解決住房難的問題。而對于補貼問題的動態(tài)研究，也將是在今后研究過程中努力的方向。

參考文獻

[1]皇帝，宅經(jīng).舊題黃帝撰[M].上海古籍出版社，1991：p2.

[2]黃娜，中國保障房開發(fā)多元化融資方式研究[D].北京交通大學，2012.

[3]馬維思，我國保障房建設(shè)融資問題研究[D].河南財經(jīng)大學政法，2012.

[4]巴曙松，1000套保障房：推進進度與宏觀影響[J].中國視野，2011（5）：p39-45.

[5]湯筱嫻，從保障房的性質(zhì)看其資金來源[J].科技信息，2011（33）：p66-67.

[6]Milton，Rose Friedman，F(xiàn)ree to choose，[M].Avon Books，pp. 82-118，1981.

[7]高鴻業(yè)，西方經(jīng)濟學[M].中國人民大學出版社，2007：p326-330.

[8]洪雁，基于帕累托最優(yōu)的公平性探討[J].科技創(chuàng)業(yè)月刊，2006（11）：p175-176.

[9]高鴻業(yè)，西方經(jīng)濟學[M].中國人民大學出版社，2007：p378-384.

[10]薩繆爾森，諾德豪斯，微觀經(jīng)濟學[M].人民郵電出版社，2004：p301-302.

[11]Dennis J. McKenzie. Essentials of Real Estate Economics[M].San Francisco South-Western Educational Publishing，1996.

[12]Charles H. Wurtzebach，Mike E. Miles，Immovable property[M]，RenminUniversity of China Press，2001.Charles H. Wurtzebach，Mike E. Miles，現(xiàn)代不動產(chǎn)[M].中國人民大學出版社，2001.

[13]何妍，中國保障性住房融資渠道研究[D].湖南大學，2012.

[14]魏曉燕，商業(yè)銀行保障房貸款探析[J].銀行家，2011（11）：54-56.

[15]殷燕，國際公共住房財政與金融體系實證研究[D].北京郵電大學，2012.

基金項目：本文系2012浙江省科技廳軟科學項目：“保險資金參與浙江省地方保障房建設(shè)融資模式與運行機制研究”（課題編號：2012C35034）和2012浙江省社科聯(lián)一般研究課題：“保險資金參與地方保障房建設(shè)制度設(shè)計與運行機制研究”（課題編號：2012N074）資助課題階段研究成果之一。

作者簡介：張代軍（1961-），男，浙江財經(jīng)大學教授，保險研究所所長，碩士生導師，研究方向：資本市場與保險理論。