【摘要】目前，農(nóng)村村級(jí)債務(wù)問題已然是一個(gè)普遍性的問題，但是其影響因素卻是多方面的，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、缺少收入來源、財(cái)務(wù)管理失控、村民自治不力、農(nóng)民行動(dòng)單位、財(cái)稅制度變革、鄉(xiāng)村非正式關(guān)系、村委成員能力、長(zhǎng)期債務(wù)積淀等都是形成村級(jí)債務(wù)的重要影響因素。

【關(guān)鍵詞】村級(jí)債務(wù) 影響因素 原因

目前，農(nóng)村村級(jí)債務(wù)問題已然是一個(gè)普遍性的問題：一方面，加大農(nóng)業(yè)投入大多投向農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如農(nóng)村交通，農(nóng)村安全飲水等，而這大多需要村級(jí)組織自籌配套資金，這就帶來村級(jí)支出的增加，從而出現(xiàn)村級(jí)組織負(fù)債的現(xiàn)象[1]；而另一方面，減免稅費(fèi)使得原來部分可以通過稅收、提留等途徑解決的村級(jí)債務(wù)失去了資金的來源，這樣使得村級(jí)組織原本就孱弱的債務(wù)化解能力顯得更加突出。誠(chéng)然，農(nóng)村村級(jí)債務(wù)的形成是多方面的原因造成的，因此，需要對(duì)村級(jí)債務(wù)問題的影響因素進(jìn)行深入研究。

一、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是直接因素

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有極其重要的作用：它能夠幫助解決三農(nóng)問題，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，同時(shí)能夠幫助改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，將現(xiàn)代文明引入農(nóng)村，打破農(nóng)民閉塞的狀態(tài)，在一定程度上縮小城鄉(xiāng)差距，增強(qiáng)農(nóng)民幸福感；另外，也能夠降低農(nóng)民投資的風(fēng)向，極大地刺激農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，增加農(nóng)民收入，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定可持續(xù)的發(fā)展。

但是隨著農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不斷推進(jìn)，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已然成為村級(jí)債務(wù)形成最為直接的原因[2]。目前，農(nóng)村地區(qū)包括“通話、通電、通水、通路、通車”等在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)初具規(guī)模，但還存在四個(gè)方面的不足：一是“五通”的覆蓋面有待提升，地區(qū)差異明顯；二是由于各地區(qū)各村經(jīng)濟(jì)狀況不盡相同，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的要求也不同；三是部分工程粗制濫造，甚至出現(xiàn)工程完工投入使用不久就出現(xiàn)質(zhì)量問題；四是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施結(jié)構(gòu)失衡，普遍存在低檔和硬件設(shè)施供給多，高檔和軟件設(shè)施供給少的“兩多兩少”問題。這在未來一段時(shí)間的新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的推進(jìn)中將著手解決，但這些項(xiàng)目大部分是“民辦公助”項(xiàng)目，政府只補(bǔ)貼部分資金，其余部分資金仍需要村級(jí)組織和群眾自籌解決，而目前一方面村級(jí)組織的財(cái)務(wù)承受能力普遍較弱，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基本依靠各方爭(zhēng)取上級(jí)撥款，村干部需要完成上級(jí)指令和任務(wù)，被迫推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[3]；另一方面群眾受教育程度角度，觀念淡薄，利己主義思想十分嚴(yán)重，對(duì)于提供公共產(chǎn)品積極性不高，不愿意出資進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致村級(jí)債務(wù)規(guī)模的增加。

二、缺少收入來源是經(jīng)濟(jì)因素

村級(jí)組織收入能夠反映其經(jīng)濟(jì)狀況，村級(jí)組織的收入狀況直接關(guān)系到村級(jí)債務(wù)的化解能力，而缺少收入來源則是村級(jí)債務(wù)形成的經(jīng)濟(jì)原因。村級(jí)組織的收入主要包括補(bǔ)助收入、經(jīng)營(yíng)收入、發(fā)包收入和其他收入。村級(jí)組織補(bǔ)助收入主要來自財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、上級(jí)或部門幫扶、專項(xiàng)補(bǔ)助結(jié)余，這部分資金來源并不穩(wěn)定，如財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金是村級(jí)組織因“兩稅”減少的附加收入，雖然屬于集體資金性質(zhì)，歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，但是湖南省農(nóng)村對(duì)于這部分資金的分配大多是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)各村的實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)節(jié)，在實(shí)際撥付過程中，村委成員對(duì)于資金的爭(zhēng)取能力往往直接決定了這部分資金的多寡；而上級(jí)或部門幫扶資金和專項(xiàng)補(bǔ)助結(jié)余則同樣存在上述問題，加之這部分資金往往不足以支付工程項(xiàng)目支出，從而形成村級(jí)債務(wù)。村級(jí)組織經(jīng)營(yíng)收入較少的原因主要來自兩方面，一是大多數(shù)村集體并無優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)可以帶來穩(wěn)定的收入，二是目前農(nóng)村村干部對(duì)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營(yíng)和管理水平不高，加之年輕人外出務(wù)工，留守人員大多為老弱病殘，致使村集體組織缺少經(jīng)營(yíng)收入的狀況更為嚴(yán)重。村級(jí)組織的發(fā)包收入則受限于耕地和林地已經(jīng)全部分到農(nóng)戶，這部分土地流轉(zhuǎn)的收入歸農(nóng)戶所有，村集體難以獲取所占耕地和林地所有權(quán)的那部分收入，村級(jí)組織能夠獲得的發(fā)包收入僅僅來自魚塘和小型水庫的發(fā)包收入。

三、財(cái)務(wù)管理失控的管理因素

村級(jí)財(cái)務(wù)管理是強(qiáng)化村級(jí)組織機(jī)構(gòu)內(nèi)部約束和財(cái)務(wù)管控的有效方式，目前，湖南省農(nóng)村為規(guī)范村級(jí)財(cái)務(wù)管理模式，杜絕鋪張浪費(fèi)，有效防止和解決村官腐敗問題，促進(jìn)農(nóng)村黨風(fēng)廉政建設(shè)，普遍將資金的使用權(quán)、管理權(quán)和審批權(quán)分開，實(shí)行村賬鄉(xiāng)管制度。村級(jí)財(cái)務(wù)管理仍存在四個(gè)方面的問題：一是報(bào)賬手續(xù)不規(guī)范，白條入賬現(xiàn)象普遍，村工程項(xiàng)目基本無合同、無預(yù)決算、無工程驗(yàn)收?qǐng)?bào)告、無發(fā)票，到多以領(lǐng)據(jù)入賬，其他村開支則大多以村支書簽字入賬，沒有嚴(yán)格按照保障手續(xù)進(jìn)行；二是現(xiàn)金管理混亂，部分村違反現(xiàn)金管理制度，留存過多現(xiàn)金余額；三是專項(xiàng)資金管理混亂，對(duì)于專項(xiàng)資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)大多未將其進(jìn)行專賬核算，這一方面致使專項(xiàng)資金多領(lǐng)、重領(lǐng)現(xiàn)象出現(xiàn)，專項(xiàng)資金未做到?？顚Ｓ茫涣硪环矫嬷率箤ｍ?xiàng)資金結(jié)余管理混亂，由于未進(jìn)行專項(xiàng)核算，對(duì)于專項(xiàng)結(jié)余資金沒有清晰的核算，專項(xiàng)結(jié)余資金的用途成疑；四是村級(jí)財(cái)務(wù)人員隊(duì)伍不穩(wěn)定，財(cái)務(wù)知識(shí)匱乏，絕大部分行政村報(bào)賬員隨村委會(huì)換屆而更替，變動(dòng)頻繁，村財(cái)務(wù)工作專業(yè)性和連續(xù)性差，90%以上報(bào)賬員既沒有會(huì)計(jì)證，又沒有經(jīng)過正式培訓(xùn)，無證上崗，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)村級(jí)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的問題，不能對(duì)財(cái)務(wù)收支進(jìn)行正確、及時(shí)的監(jiān)控；五是村民理財(cái)小組作用發(fā)揮有限，村民理財(cái)小組成員由于財(cái)務(wù)致使有限，在對(duì)村級(jí)收支進(jìn)行核查時(shí)往往只對(duì)村級(jí)組織的收支進(jìn)行核對(duì)，至于具體的收入來源和支出的具體去向很少進(jìn)行深入追究，對(duì)收支的合理性就更難以提出合理的疑問。

四、村民自治不力是現(xiàn)實(shí)因素

為保障農(nóng)村村民實(shí)行自治，由村民依法辦理自己的事情，發(fā)展農(nóng)村基層民主，維護(hù)村民合法權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，我國(guó)專門出臺(tái)了《村民委員會(huì)自治法》?！洞迕裎瘑T會(huì)自治法》第二十四條明確規(guī)定涉及村民利益的相關(guān)事項(xiàng)需經(jīng)村民會(huì)議方可辦理，包括從村集體經(jīng)濟(jì)所得收益的使用、本村公益事業(yè)的興辦和籌資籌勞方案及建設(shè)承包方案、村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的立項(xiàng)和承包方案、以借貸、租賃或者其他方式處置村集體財(cái)產(chǎn)等9項(xiàng)。而村民自治不力又是由以下幾個(gè)方面的原因造成的：一是村民的民主素質(zhì)普遍不高，村民自主意識(shí)薄弱，依附觀念非常濃厚，村民對(duì)于村集體事業(yè)的決策過程并不關(guān)心，更多的是對(duì)于決策結(jié)果和實(shí)施結(jié)果的關(guān)注，一旦出現(xiàn)問題就難以控制；二是村委會(huì)的越權(quán)決策，村委會(huì)作為行使村民自治權(quán)的組織載體，村民會(huì)議的召開不規(guī)范；三是村支兩委的自治權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)沖突，村黨支部是村級(jí)組織村級(jí)各組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，而村民委員會(huì)是群眾性自治組織，這就形成了自上而下的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與自下而上的自治權(quán)的沖突；四是行政權(quán)與自治區(qū)的沖突，盡管村民自治力圖抵制國(guó)家權(quán)力的過度介入，但代表國(guó)家權(quán)力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往違法違規(guī)，通過各種形式對(duì)村民自治的相關(guān)事務(wù)進(jìn)行干預(yù)。

五、農(nóng)民行動(dòng)單位是集體因素

農(nóng)民行動(dòng)能力與村級(jí)負(fù)債狀況有著密切的聯(lián)系，農(nóng)民的行動(dòng)單位差異構(gòu)造了不同的村級(jí)負(fù)債機(jī)制。胡雪峰將農(nóng)民行動(dòng)單位劃分為宗族、小親族、戶聯(lián)、聯(lián)合家庭及原子化農(nóng)戶五類，他認(rèn)為村級(jí)債務(wù)與農(nóng)民行動(dòng)單位的大小有極顯著的負(fù)向關(guān)系，即以宗族為農(nóng)民行動(dòng)單位的村集體負(fù)債嚴(yán)重程度較輕，而隨著農(nóng)民行動(dòng)單位的減小，村級(jí)債務(wù)程度會(huì)越嚴(yán)重，原子化的農(nóng)戶單位是村級(jí)債務(wù)最為嚴(yán)重的農(nóng)民行動(dòng)單位[4]。因?yàn)檗r(nóng)戶行動(dòng)單位越大，往往能夠?qū)ι霞?jí)政府的指令和相關(guān)政策能夠產(chǎn)生越大的影響，一方面規(guī)模較大的農(nóng)戶行動(dòng)單位能夠以集體的形式向上級(jí)政府形成更大的壓力，上級(jí)政府不得以將財(cái)政資源向這些村傾斜，從而對(duì)村級(jí)債務(wù)產(chǎn)生正面的影響；而另一方面規(guī)模較大的農(nóng)戶行動(dòng)單位一旦發(fā)現(xiàn)一些指令和政策會(huì)對(duì)本村的收支及村級(jí)債務(wù)產(chǎn)生不良影響，他們會(huì)形成利益一致的團(tuán)體對(duì)上級(jí)的指令和政策形成抵制。農(nóng)村的農(nóng)民行動(dòng)單位并不是嚴(yán)格按照宗族、小親族、戶聯(lián)、聯(lián)合家庭及原子化農(nóng)戶五類進(jìn)行分類的，但是存在兩種基本的類型，即戶聯(lián)和原子化的農(nóng)戶，相較而言，以戶聯(lián)為農(nóng)戶行動(dòng)單位的村級(jí)負(fù)債要小于以原子化為農(nóng)戶行動(dòng)單位的村。戶聯(lián)的村集體往往能夠通過施壓或者抵制的途徑爭(zhēng)取到更有利于本村發(fā)展的利益，而原子化的村集體則相對(duì)較少。

六、財(cái)稅制度變革是制度因素

1994年，中央政府為增加財(cái)政收入，增強(qiáng)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控能力實(shí)行分稅制改革。分稅制將稅收體制轉(zhuǎn)變?yōu)樯a(chǎn)性的稅收體制，將75%的增值稅收歸中央，25%地方留存。但是分稅制經(jīng)過近20年的實(shí)施過程中卻出現(xiàn)了一系列的問題，如分稅制沒有做到事權(quán)與財(cái)權(quán)的科學(xué)統(tǒng)一，政府將財(cái)權(quán)層層上收，而事權(quán)卻層層下放，在事權(quán)的劃分上，分稅制并沒有考慮到地方公共產(chǎn)品投入的需要，在地方公共產(chǎn)品配置上出現(xiàn)了嚴(yán)重的權(quán)益與義務(wù)不對(duì)稱的現(xiàn)象。公共產(chǎn)品供給，尤其是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給卻明確屬于地方政府事權(quán)范圍，地方政府一方面受制于財(cái)力有限，一方面受制于禁止公開舉債，不得不將壓力進(jìn)一步轉(zhuǎn)移至村級(jí)組織，從而使得村級(jí)組織最終成為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的事權(quán)主體，一旦補(bǔ)助收入不足，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給就只能舉債進(jìn)行。

2001年，為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，規(guī)范農(nóng)村收費(fèi)行為，中央明確提出對(duì)農(nóng)村稅費(fèi)制度進(jìn)行“三取消、兩調(diào)整、一改革”，逐步在各省市進(jìn)行試點(diǎn)和推廣，直至2006年，《農(nóng)業(yè)稅條例》的廢止，全面取消專門向農(nóng)民征收的各種稅費(fèi)。這對(duì)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，增加農(nóng)民收入，調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性，鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展具有重要意義。但是隨之而來的是地方政府和村級(jí)組織用于維護(hù)或擴(kuò)大再生產(chǎn)、興辦公益福利事業(yè)、鄉(xiāng)村兩級(jí)辦學(xué)、計(jì)劃生育、優(yōu)撫、修建鄉(xiāng)村道路等民辦公助事業(yè)的收入大幅減少。而取得代之的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付又需要爭(zhēng)取才能獲得，致使村級(jí)組織自身承擔(dān)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的能力弱化。

七、鄉(xiāng)村非正式關(guān)系是政治因素

鄉(xiāng)村非正式關(guān)系是影響村級(jí)債務(wù)的政治因素，中國(guó)政治中的派系關(guān)系往往能夠影響到經(jīng)濟(jì)改革、財(cái)政資源的分配等，而官員的派系關(guān)系則分為同事關(guān)系、校友關(guān)系、同鄉(xiāng)關(guān)系等。鄉(xiāng)村非正式關(guān)系是指村莊所出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部數(shù)量（含縣、市、省各級(jí)政府干部數(shù)量），即鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的村莊原籍分布。非正式關(guān)系影響到村級(jí)債務(wù)則是主要是從影響財(cái)政資源分配的途徑來實(shí)現(xiàn)的：鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部通過自身所掌握的權(quán)力將財(cái)政資源更多的向原籍村傾斜，從而使得原籍村的收入增加，從而使得該村產(chǎn)生村級(jí)債務(wù)的可能性降低。蘇雪燕認(rèn)為鄉(xiāng)村非正式關(guān)系越強(qiáng)，村級(jí)債務(wù)就越沉重[5]，她主要是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主動(dòng)地利用非正式關(guān)系來執(zhí)行政策任務(wù)的角度來分析的，她認(rèn)為伴隨著上級(jí)政策壓力的增強(qiáng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部就越需要利用非正式關(guān)系來降低政策執(zhí)行的成本，非正式關(guān)系的負(fù)面影響就有可能越強(qiáng)。但是，本文通過實(shí)際訪談了解到，鄉(xiāng)村非正式關(guān)系對(duì)村級(jí)債務(wù)所產(chǎn)生的影響更多的是正面的影響，一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部會(huì)主動(dòng)利用手中的權(quán)力對(duì)原籍村進(jìn)行照顧，而另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部原籍村的村委及村民會(huì)時(shí)不時(shí)通過各種宗族等渠道向鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部請(qǐng)求照顧，從而使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部原籍村能夠獲得更多的財(cái)政資源分配，從而對(duì)村級(jí)債務(wù)產(chǎn)生正面影響。

在鄉(xiāng)村非正式關(guān)系中還有一個(gè)層面的關(guān)系是需要得到關(guān)注的一個(gè)方面，即省、市、縣各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的掛職村或者定點(diǎn)村，這類關(guān)系并非是領(lǐng)導(dǎo)干部的原籍村，但是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部出于政績(jī)需要，往往會(huì)通過現(xiàn)場(chǎng)辦公會(huì)等各類途徑對(duì)掛職村或者定點(diǎn)村進(jìn)行照顧，使之能夠獲得更多的財(cái)政資源分配，這就也會(huì)對(duì)村級(jí)債務(wù)產(chǎn)生正面的影響。

八、村委成員能力是重要因素

村委成員能力是影響村級(jí)債務(wù)的一個(gè)重要因素。村委成員一般是通過兩種途徑產(chǎn)生的，一是村黨支部成員是通過村黨組織的選舉產(chǎn)生，存在特殊原因時(shí)由上級(jí)指派；二是村委會(huì)主任是通過村民民主選舉產(chǎn)生的。但是無論從何種途徑產(chǎn)生的村委成員，選舉人的最為重要的依據(jù)無疑是其個(gè)人能力。具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是村委成員對(duì)于上級(jí)指派任務(wù)的完成情況上有差別，即那些能力更強(qiáng)的村委成員能夠更好的完成上級(jí)指派的各類任務(wù)，這就致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部更愿意向其下達(dá)各類任務(wù)，同時(shí)各類資源的分配也更向其傾斜，從而對(duì)村級(jí)債務(wù)產(chǎn)生正面的影響；二是村委成員從上級(jí)爭(zhēng)取各類項(xiàng)目和資金的能力是有差別的，那些能力更強(qiáng)，交際范圍更廣的村委成員能夠往往能夠通過各種途徑向上級(jí)爭(zhēng)取更多的項(xiàng)目和資金用于本村的發(fā)展，從而對(duì)村級(jí)債務(wù)產(chǎn)生正面的影響。這就是張家界市慈利縣通津鋪鎮(zhèn)花合村同樣進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、同樣面臨著經(jīng)營(yíng)收入和發(fā)包收入較少、同意面臨著財(cái)務(wù)管理失控、村民自治不力、財(cái)稅制度變革、歷史債務(wù)等情況，仍然能夠在進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、償還部分歷史債務(wù)的同時(shí)，還能夠保持收支平衡并稍有結(jié)余的原因。

九、長(zhǎng)期債務(wù)積淀是歷史因素

過往負(fù)債也是村級(jí)債務(wù)存在的歷史因素。村級(jí)組織的歷史債務(wù)大多是上屆村委為進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集啟動(dòng)資金而形成的，一方面隨著村級(jí)財(cái)務(wù)管理越來越規(guī)范和完善，本屆村委不能隨意利用現(xiàn)有資金來償還繼承債務(wù)，另一方面部分村存在村干部工作不主動(dòng)，認(rèn)為村級(jí)債務(wù)已然成為普遍問題，上級(jí)政府一定會(huì)給予一定的政策和說法，而當(dāng)沒有政策和說法時(shí)，化解起來往往費(fèi)力不討好，從而形成了新官不理舊賬的思想，認(rèn)為歷史債務(wù)不是自己造成的，且承擔(dān)責(zé)任的主體是村集體，并非村干部個(gè)人。

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作者簡(jiǎn)介：杜劍（1978-），男，廣東興寧人，湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)2010級(jí)企業(yè)管理專業(yè)碩士研究生，研究方向：財(cái)務(wù)管理。