【摘要】PPP（Public-Private-Partnerships）模式是一種解決政府投資公共產(chǎn)品缺陷和財(cái)政資金緊缺狀況的有效方式。本文著重分析了PPP模式的基本概念和分類，并且在對其的優(yōu)勢和缺陷作出簡要的分析。

【關(guān)鍵詞】基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) PPP模式 政府直接投資

PPPs模式的產(chǎn)生來源是民營化理論與實(shí)踐的不發(fā)展和深入，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展革新的結(jié)果。

一、PPPs模式的基本理論

PPPs準(zhǔn)確地說，是一個(gè)集合名詞，根據(jù)不同的領(lǐng)域和經(jīng)濟(jì)意識(shí)形態(tài)，會(huì)有不同的理解，所以沒有準(zhǔn)確的定義。但是我們可以簡單理解成PPPs模式是一種公共部門和私人部門之間的協(xié)議或者是合同，用來規(guī)定或者說明在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)提供過程中，資源、風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任在兩部門之間的分配。本文參考了19個(gè)國際機(jī)構(gòu)中的定義，例如OECD、IMF、ABD、EC、PPIAF、EIB等，總結(jié)出了一些在意識(shí)形態(tài)和經(jīng)濟(jì)模式不同的情況下定義的PPPs模式的基本特征和差異點(diǎn)。

在不同定義中的共同點(diǎn)：

一是PPPs是公共部門和私人部門，也可以包括非盈利性的社會(huì)團(tuán)體簽訂的協(xié)議或者合同。

二是公共部門把部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給私人部門，并且根據(jù)私人部門提供的公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)來定價(jià)，即私人部門的預(yù)期回報(bào)率。

三是公共部門和私人部門簽訂的合同中沒有明確規(guī)定私人部門必須要資本投資，他們可以技術(shù)、管理或者經(jīng)營手段加入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)營或者公共服務(wù)提供中。

四是在許多國家私人部門提供的服務(wù)會(huì)讓我們思考私人部門的資本投資是否需要，并且一個(gè)項(xiàng)目中又需要多少私人部門的資本投資。因此PPPs模式的關(guān)注點(diǎn)在于提供的配套實(shí)施或服務(wù)能否滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的要求或者社會(huì)大眾預(yù)期的標(biāo)準(zhǔn)，而不是資產(chǎn)增值或者投資增加。

五是PPPs模式的定義明確指出不會(huì)通過向用戶收費(fèi)來給私人部門提供酬勞。其實(shí)，在許多國家大部分PPPs模式的案例中，對于私人部門的補(bǔ)償通常有政府機(jī)構(gòu)來完成。

PPPs模式被視為傳統(tǒng)政府采購模式來提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的替代選擇。相比較簡單的私人部門投資或者政府采購，PPPs模式能夠更有效率的提供公共服務(wù)，同時(shí)，公共部門也通過PPPs將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到私人部門。根據(jù)不同的風(fēng)險(xiǎn)承受能力和轉(zhuǎn)移程度，公共部門和私人部門之間可以采取不同的合作形式，可分為：

一是服務(wù)合同：政府和私人部門就提供某項(xiàng)服務(wù)達(dá)成協(xié)議，協(xié)議的期限一般從半年到兩年，私人公司幾乎沒有經(jīng)營義務(wù)，這種合作形式主要用于特定的形式，例如抄表等。

二是管理合同：私人部門經(jīng)營和維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施或者提供所有的服務(wù)，但是不需要為基礎(chǔ)設(shè)施重新融資。私人部門從政府部門獲得相關(guān)的管理維護(hù)費(fèi)用，大部分用于固體廢物垃圾管理項(xiàng)目。

三是租賃合同：政府部門將基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營權(quán)利攜帶維護(hù)義務(wù)出租給私人部門一段時(shí)間，這段時(shí)間內(nèi)，私人部門支付給政府部門一定的租金和收取一定的費(fèi)用，即自負(fù)盈虧的方式使得經(jīng)營變得高效。政府部門仍然保留對基礎(chǔ)設(shè)施的融資義務(wù)，純粹的租賃模式幾乎沒有，其中一般都和私人部門期初的投資捆綁在一起。

四是特許經(jīng)營：私人部門可以通過長期經(jīng)營獲得收入，同時(shí)也對基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)和新融資負(fù)責(zé)，在期末所有資產(chǎn)歸政府所有。特許經(jīng)營在發(fā)達(dá)國家被廣泛使用。

五是BOO（Build-Own-Operate）/BOT（Build-Own-Transfer）：和特許經(jīng)營類似，但是私人部門在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中進(jìn)行投資，它們在交通基礎(chǔ)設(shè)施上被廣泛使用。

六是剝離：整個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的提供被私有化，私人部門的經(jīng)營年限不受限制，但是收到政府部門的管理。

世界銀行通過對PPPs模式的各種比較，主要從資產(chǎn)所有權(quán)、運(yùn)營與維護(hù)合同、投資方、商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)與持續(xù)時(shí)間進(jìn)行比較得出的分類，如下表主要根據(jù)私人部門參與程度來劃分（世界銀行，1997）：

二、PPPs模式的優(yōu)勢

PPPs模式能夠解決發(fā)展中國家政府無法滿足人們?nèi)找嬖鲩L的公務(wù)服務(wù)需求問題，并且使得基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的提供上更有效率?；A(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等一系列公用事業(yè)是典型地低效率經(jīng)營，政府部門往往需要通過費(fèi)用補(bǔ)貼使得公用事業(yè)得以進(jìn)行，而且不合理的管理使得公用事業(yè)的浪費(fèi)和低效更加嚴(yán)重。所以PPPs模式使得私人部門可以參與其中，改變其低效的特點(diǎn)。

私人部門的參與從長期角度而言，可以使得公用事業(yè)高效率運(yùn)作，就短期而言它可以幫助政府減輕資金壓力和債務(wù)負(fù)擔(dān)。不僅如此，私人部門的加入（尤其是指外企），可以帶來先進(jìn)的技術(shù)和管理，或者也可以是營銷手段，從而從另一方面促進(jìn)公用事業(yè)的高效開展。

除上述兩點(diǎn)之外，把私人部門引進(jìn)公用事業(yè)中，可以提高政府財(cái)政透明度。不僅如此，當(dāng)私人部門允許參與到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)提供時(shí)，使得消費(fèi)者可以在不同部門提供的基礎(chǔ)設(shè)施配套服務(wù)和公共服務(wù)之間進(jìn)行選擇（這種情況在配水設(shè)施和其他自然壟斷行業(yè)內(nèi)很難實(shí)現(xiàn)），這將促使公共部門對公用事業(yè)更具有責(zé)任意識(shí)。

三、PPPs模式的缺陷

與政府部門的直接提供相比，PPPs模式是一種復(fù)雜合作方式，需要在存續(xù)期內(nèi)合理的分配公共部門和私人部門之間的責(zé)任和義務(wù)。風(fēng)險(xiǎn)和收益的分配經(jīng)常會(huì)導(dǎo)致不同部門之間的矛盾并最終使得項(xiàng)目合作破裂。不完善的投資環(huán)境，包括不穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境、不可靠的財(cái)產(chǎn)權(quán)、低水平的基礎(chǔ)設(shè)施和不是很有效的金融市場，往往能夠加劇這些矛盾。

另一個(gè)問題是引入PPPs模式之后，私人部門的介入帶來了新的資本投入、技術(shù)和管理，能夠從總體上提高公用事業(yè)的服務(wù)質(zhì)量，但是私人部門大多數(shù)是利潤導(dǎo)向型企業(yè)，會(huì)把服務(wù)重點(diǎn)放在風(fēng)險(xiǎn)較小利益較易獲得的社會(huì)階層，即社會(huì)中層。因此，潛在的市場會(huì)在短期內(nèi)被忽略。

四、結(jié)論

PPPs模式能夠緩解政府部門資金壓力，同時(shí)還能夠提高公用事業(yè)的運(yùn)營效率，但是將民間資本以PPPs模式引入公用事業(yè)中，會(huì)提高期初的資本投入，并且使得公用事業(yè)服務(wù)重點(diǎn)偏向社會(huì)某個(gè)階層。

作者簡介：毛熠輝（1988-），男，南京財(cái)經(jīng)大學(xué)金融碩士，研究方向：城鎮(zhèn)化建設(shè)中資金短缺問題、基礎(chǔ)設(shè)施融資方式等。