【摘要】地方融資平臺(tái)在加強(qiáng)地方基礎(chǔ)建設(shè)，應(yīng)對(duì)國際金融危機(jī)方面發(fā)揮了重要作用，同時(shí)其運(yùn)行也存在各方面的風(fēng)險(xiǎn)。本文從國家開發(fā)銀行的業(yè)務(wù)角度出發(fā)，分析了地方融資平臺(tái)存在的風(fēng)險(xiǎn)，并主要從銀行系統(tǒng)方面提出一些防控措施。

【關(guān)鍵詞】地方融資平臺(tái) 銀行 風(fēng)險(xiǎn)防控 措施

國家開發(fā)銀行以“大力支持基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)建設(shè)；推動(dòng)國家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，支持自主創(chuàng)新，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)；支持民生領(lǐng)域和社會(huì)事業(yè)；應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害；開拓國際合作業(yè)務(wù)”為戰(zhàn)略重點(diǎn)，承擔(dān)規(guī)劃、信貸、資金、結(jié)算、中間業(yè)務(wù)、金融合作創(chuàng)新等六項(xiàng)業(yè)務(wù)以及子公司業(yè)務(wù)。自2012年以來，國開行進(jìn)一步深化全面風(fēng)險(xiǎn)管理，形成了貫穿其評(píng)級(jí)管理、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控及報(bào)告處置的全過程風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制，成為國開行風(fēng)險(xiǎn)管理工作有效實(shí)施的重要支撐。截止2012年末，國開行不良貸款人民幣194億元，不良貸款率為0.3%，連續(xù)31個(gè)季度保持在1%以內(nèi)。本文從國開行的業(yè)務(wù)角度，分析地方融資平臺(tái)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，并就如何加強(qiáng)地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)防控措施談一些粗淺看法。

一、地方融資平臺(tái)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)及其原因

（一）地方融資平臺(tái)運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)

地方融資平臺(tái)雖然經(jīng)過了長時(shí)間的規(guī)范清理，但是距離真正意義上的符合風(fēng)險(xiǎn)收益一體化要求的投融資主體還存在一定差距，地方融資平臺(tái)由于運(yùn)作上的不規(guī)范帶來了融資平臺(tái)的運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)。主要表現(xiàn)在：一是地方融資平臺(tái)公司治理機(jī)制尚不健全，政府官員、政府分管領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)政部門負(fù)責(zé)人等政府人員兼任融資平臺(tái)公司管理層的人事現(xiàn)象還存在，導(dǎo)致項(xiàng)目專業(yè)人才缺乏。二是大部分地方融資平臺(tái)資產(chǎn)規(guī)模小，出資能力弱，經(jīng)營實(shí)力不強(qiáng)，注冊(cè)資本多由各類國有股權(quán)整合而成；三是由于地方融資平臺(tái)運(yùn)作的項(xiàng)目很多具備商業(yè)性和公益性雙重性質(zhì)，部分項(xiàng)目資金依靠財(cái)政撥付，因而受到地方政府財(cái)力限制，由此財(cái)力較弱地區(qū)的融資平臺(tái)存在更大的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

（二）地方財(cái)政隱形負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)

地方財(cái)政的隱性負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)主要來自三個(gè)方面。一是地方政府債務(wù)對(duì)地方融資平臺(tái)高度依賴帶來的風(fēng)險(xiǎn)。利用地方融資平臺(tái)融資在地方債務(wù)資金來源中的占比超過80%，同時(shí)地方政府通過融資平臺(tái)舉債融資的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于財(cái)政部代發(fā)的地方政府債券的成本，這也加劇地方財(cái)政的負(fù)債壓力和風(fēng)險(xiǎn)。二是地方融資平臺(tái)收益緩慢，易導(dǎo)致償付困難。地方融資平臺(tái)貸款主要是中長期貸款，尤其是國開行發(fā)放的貸款多是投放于產(chǎn)業(yè)建設(shè)、民生領(lǐng)域等，貸款期限越長，不確定性越大，隨著期限內(nèi)國家產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)發(fā)展、未來投資計(jì)劃、城市建設(shè)整體規(guī)劃等的變化調(diào)整，都可能帶來利率等的變動(dòng)，同時(shí)地方政府及其融資平臺(tái)如果存在道德風(fēng)險(xiǎn)，可能造成貸款無法按時(shí)足額償還。三是當(dāng)?shù)胤饺谫Y平臺(tái)的經(jīng)營收益或現(xiàn)金流不足以償還債務(wù)，需要土地債務(wù)可能轉(zhuǎn)嫁到地方政府，形成政府負(fù)債。首先，據(jù)公開披露數(shù)據(jù)顯示，地方融資平臺(tái)70%的貸款通過土地開發(fā)權(quán)和地方政府財(cái)政償付，然而近年來隨著對(duì)房地產(chǎn)業(yè)實(shí)行的嚴(yán)格的宏觀調(diào)控政策，土地交易日漸冷清，依賴土地開發(fā)償債難以為繼，存在較大風(fēng)險(xiǎn)。其次，地方政府如通過多個(gè)融資平臺(tái)同時(shí)舉債，且沒有納入債務(wù)預(yù)算管理，投融資平臺(tái)負(fù)債規(guī)模增長過快加重了地方償債壓力，同時(shí)地方財(cái)政收入的增長是有限的，尤其是隨著新一輪增值稅改革的進(jìn)行，對(duì)地方財(cái)政收入造成一定影響，直接導(dǎo)致地方財(cái)政償債能力下降，負(fù)債的增加和收入有限增長甚至下降的共同作用下可能導(dǎo)致地方政府債務(wù)過度膨脹甚至爆發(fā)地方債務(wù)危機(jī)。

（三）銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)

1.融資平臺(tái)高度依賴銀行貸款。銀行貸款是地方融資平臺(tái)的主要融資渠道，據(jù)統(tǒng)計(jì)銀行系統(tǒng)承擔(dān)了投融資平臺(tái)債務(wù)規(guī)模的70%以上。地方基礎(chǔ)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)建設(shè)、民生和社會(huì)事業(yè)方面的資金多向國開行申請(qǐng)貸款，一旦地方財(cái)政無力承擔(dān)巨額貸款，這些債務(wù)就會(huì)轉(zhuǎn)換為銀行的不良資產(chǎn)，影響國開行自身的運(yùn)營發(fā)展，造成資源浪費(fèi)，甚至?xí)绊懫渌?xiàng)目的順利進(jìn)行。另一方面，隨著國家層面實(shí)施穩(wěn)健的貨幣政策，銀行信貸控制將更加嚴(yán)格，如果地方融資平臺(tái)不開拓其他融資渠道，一旦無法繼續(xù)從銀行獲得信貸資金，將會(huì)導(dǎo)致許多項(xiàng)目爛尾，引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

2.信息不對(duì)稱帶來的風(fēng)險(xiǎn)。地方融資平臺(tái)的融資狀況不透明帶來信息不對(duì)稱的風(fēng)險(xiǎn)。國開行無法全面掌握相關(guān)信息，有的地方政府也對(duì)不同層次政府的平臺(tái)負(fù)債和擔(dān)保狀況不甚了解，當(dāng)?shù)胤饺谫Y平臺(tái)經(jīng)營出現(xiàn)問題，就直接轉(zhuǎn)嫁給銀行，可能引發(fā)連鎖反應(yīng)。

3.平臺(tái)銀行貸款擔(dān)保物不確定性帶來的風(fēng)險(xiǎn)。地方融資平臺(tái)貸款品種多為項(xiàng)目貸款，貸款方式主要是抵質(zhì)押擔(dān)保。抵質(zhì)押擔(dān)保包括地方政府信用和應(yīng)收賬款抵押、土地抵押兩種方式，后者比重較高。應(yīng)收賬款方面，存在債務(wù)人是否按期足額償付、債權(quán)的真實(shí)性等風(fēng)險(xiǎn)，土地做貸款擔(dān)保物方面，存在土地流動(dòng)性、價(jià)格波動(dòng)、出讓限制等方面的風(fēng)險(xiǎn)。由此可以看出，以應(yīng)收賬款、土地抵押為主的抵質(zhì)押擔(dān)保貸款存在較大的不確定性，由此帶來地方融資平臺(tái)潛在的風(fēng)險(xiǎn)。

二、加強(qiáng)地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)防控的措施建議

（一）探索其他政府財(cái)政融資方式

針對(duì)地方融資平臺(tái)過度依賴銀行系統(tǒng)、融資成本高等問題，應(yīng)當(dāng)積極探索地方融資方式，拓寬融資渠道，開放市場(chǎng)，引導(dǎo)民間資本合理流動(dòng)，完善地方融資體系，進(jìn)一步降低地方融資平臺(tái)成本。可以對(duì)引入市政債股權(quán)投資基金等新興地方融資方式進(jìn)行嘗試探索，條件較為成熟的地區(qū)，可以進(jìn)一步推動(dòng)地方融資平臺(tái)規(guī)范化，嘗試組建地方政策性銀行，規(guī)范政策性銀行管理方式等。

（二）建立地方財(cái)政融資平臺(tái)的債務(wù)償還保證機(jī)制

地方政府要提高財(cái)政償還能力，設(shè)立專門的政府債務(wù)償還基金，并覆蓋其全部債務(wù)，同時(shí)編制完備的本息計(jì)劃，明確規(guī)定此類基金的用途，以防挪用。針對(duì)公益類項(xiàng)目，為解決公益項(xiàng)目收益不足以償還本息的問題，應(yīng)在每年初制定預(yù)算，從債務(wù)償還基金中撥付一定比例，防止公益類項(xiàng)目出現(xiàn)資金斷流的問題。

（三）建立和完善國開行與地方政府長效合作機(jī)制

國開行作為支持基礎(chǔ)建設(shè)、支柱產(chǎn)業(yè)建設(shè)、民生領(lǐng)域和社會(huì)事業(yè)的政策性銀行，勢(shì)必會(huì)對(duì)地方融資平臺(tái)給予長期持續(xù)的信貸支持。因此，為防控地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)，要建立完善國開行和地方政府的長效合作機(jī)制。首先，與地方政府及其相關(guān)部門要建立定期或不定期的溝通機(jī)制，敦促地方政府履行還款責(zé)任；其次，要建立及時(shí)的信息通報(bào)機(jī)制，及時(shí)反饋地方融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)狀況，對(duì)存在的問題及時(shí)有效地進(jìn)行協(xié)商解決；最后要加強(qiáng)信息披露，信息共享。長期合作機(jī)制有利于銀行積累地方政府信用、財(cái)政能力等方面的信息，減少信息不對(duì)稱，降低信息獲得與驗(yàn)證的成本。

（四）國開行要嚴(yán)格貸款準(zhǔn)入并加強(qiáng)貸后管理

1.嚴(yán)格貸款準(zhǔn)入。嚴(yán)格執(zhí)行上級(jí)關(guān)于地方融資平臺(tái)貸款準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置地方財(cái)政收入、稅收增速、負(fù)債率、償債率等指標(biāo)進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。貸款遵照先續(xù)建后新開的原則，防治出現(xiàn)爛尾工程。項(xiàng)目建設(shè)貸款要和具體項(xiàng)目掛鉤，項(xiàng)目資金落實(shí)按照規(guī)定進(jìn)行，貸款需要提供有效擔(dān)保，融資平臺(tái)要保證項(xiàng)目資金足額到位，來源合法合規(guī)。對(duì)于出資不實(shí)，治理架構(gòu)、內(nèi)部控制、風(fēng)險(xiǎn)管理、資金管理制度不到位的融資平臺(tái)，嚴(yán)格限制貸款。國開行在長期的業(yè)務(wù)實(shí)踐中，逐步建立一套中長期信用風(fēng)險(xiǎn)管理辦法，加強(qiáng)對(duì)融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)分析和評(píng)估，有效預(yù)判潛在風(fēng)險(xiǎn)，大大提高了風(fēng)險(xiǎn)管理的預(yù)見性和主動(dòng)性。

2.強(qiáng)化貸后管理和資金流向控制。為防止出現(xiàn)貸款后的信息不對(duì)稱風(fēng)險(xiǎn)，要嚴(yán)格控制信貸資金流向。在貸款發(fā)放前要嚴(yán)格審核融資平臺(tái)交易資料是否遵照合同約定條件，防范資金被挪用。貸款發(fā)放后，要監(jiān)督資金是否按照規(guī)定用途和進(jìn)度使用，如出現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)期間抽逃挪用資金，則要求融資平臺(tái)足額補(bǔ)齊，無法補(bǔ)齊的銀行可通過暫停貸款責(zé)令其整改。同時(shí)，銀行要定期對(duì)項(xiàng)目盈利能力、融資平臺(tái)資本償還能力等風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)進(jìn)行評(píng)估監(jiān)控。

3.做好存量貸款管理工作。做好存量貸款管理。對(duì)融資平臺(tái)客戶按照貸款額度、期限、風(fēng)險(xiǎn)狀況等指定具體管理責(zé)任人，對(duì)貸款條件、貸款合同、抵押擔(dān)保方面逐戶全面整改，對(duì)融資平臺(tái)自身經(jīng)營現(xiàn)金流不足以償還貸款的，要加緊落實(shí)新的現(xiàn)金流、抵質(zhì)押物和其他有效擔(dān)保，有步驟地做好存量平臺(tái)貸款資產(chǎn)保全工作，及時(shí)化解風(fēng)險(xiǎn)。

4.抓好貸款期限管理。加強(qiáng)對(duì)到期貸款的預(yù)警管理，貸款到期前向融資平臺(tái)發(fā)出還款提示通知，同時(shí)完善賬戶信息系統(tǒng)，對(duì)其進(jìn)行檢測(cè)，結(jié)合實(shí)地考察方式，全面掌握資金變化情況、融資平臺(tái)經(jīng)營狀況，定期評(píng)估地方政府財(cái)力、負(fù)債狀況、償還能力等，以使銀行能及時(shí)安排貸款期限、方式和風(fēng)險(xiǎn)緩釋，對(duì)原有期限安排不合理的貸款，經(jīng)合法手續(xù)后可適當(dāng)延期或展期。

5.定期組織貸款后評(píng)價(jià)工作和貸款壓力測(cè)試。為減少信息不對(duì)稱，銀行定期組織對(duì)融資平臺(tái)已建成項(xiàng)目貸款后的評(píng)價(jià)工作，評(píng)價(jià)結(jié)果作為日后向融資平臺(tái)項(xiàng)目貸款決策的參考依據(jù)，評(píng)估其信用狀況和違約風(fēng)險(xiǎn)等。同時(shí)，銀行適時(shí)開展貸款壓力測(cè)試，累積壓力測(cè)試歷史數(shù)據(jù)，分析極端條件下的融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)、承受能力，以使銀行能有針對(duì)性的采取相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防控措施。2012年以來，國開行進(jìn)一步加強(qiáng)了信用風(fēng)險(xiǎn)管理基礎(chǔ)工作，提升壓力測(cè)試情境設(shè)置，加強(qiáng)評(píng)級(jí)管理，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防控產(chǎn)生重要作用。

三、結(jié)語

我國處于城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的上升發(fā)展階段，各地進(jìn)行的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型所需的資金量十分巨大。在這種背景下，地方融資平臺(tái)對(duì)于地方政府融資有著十分重要的意義。同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)正視地方融資平臺(tái)存在的不足和風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)防控。國開行作為地方項(xiàng)目資金的主要來源渠道，務(wù)必采取有效措施防控風(fēng)險(xiǎn)，保證地方財(cái)政資金安全，更好地為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。

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作者簡介：蔣斌（1979-），男，浙江寧海人，國家開發(fā)銀行副處長，碩士研究生，經(jīng)濟(jì)師，主要從事信貸業(yè)務(wù)。