[摘要]本文對土地集約利用內(nèi)涵進(jìn)行界定，土地集約利用進(jìn)行分類，當(dāng)前土地集約利用存在的問題和建議等幾個重要理論問題的國內(nèi)最新研究成果進(jìn)行了綜述，為研究學(xué)者、管理人員提供參考，同時在實(shí)踐中對指導(dǎo)土地資源合理利用有借鑒意義。

我國正處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化高速發(fā)展時期，發(fā)展建設(shè)必然導(dǎo)致用地數(shù)量增長，其中包括占用一部分耕地。這屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)展正常情況，但問題是一些地方用地觀念落后，一味擴(kuò)大用地面積，占用資源稟賦較好的土地，粗放利用，對土地資源造成極大浪費(fèi)。而本身我國土地資源非常短缺，進(jìn)一步加劇了發(fā)展建設(shè)和土地面積有限之間的矛盾。因此對土地集約利用的研究成為土地利用領(lǐng)域里面的熱點(diǎn)問題。

一、土地集約的內(nèi)涵

筆者認(rèn)為土地集約利用內(nèi)涵包含以下幾方面：（1）土地集約利用是指在土地合理利用的前提下，通過增加尚未充分利用的存量土地的投入、轉(zhuǎn)變利用方式和空間布局，通過改善經(jīng)營管理，充分發(fā)揮土地使用潛力，兼顧當(dāng)前利益和長遠(yuǎn)目標(biāo)，不斷提高土地的使用效率和利用效益，使土地的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益協(xié)調(diào)統(tǒng)一促進(jìn)城鄉(xiāng)土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化和功能提升的動態(tài)過程與狀態(tài)。（2）土地集約利用就是增加土地投入來獲得更多產(chǎn)出的一種土地開發(fā)經(jīng)營模式。（3）城市土地集約利用的前提是符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃及其他相關(guān)法律法規(guī)，加大對土地的投入，提高土地利用效率的開發(fā)模式，要充分挖掘土地利用潛力，節(jié)約土地資源。（4）集約利用的內(nèi)涵之一包括節(jié)約利用。（5）對于農(nóng)村土地集約重點(diǎn)是要對耕地的利用，保護(hù)好基本農(nóng)田，加大土地整治力度，使土地利用過程中社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)綜合效益達(dá)到最優(yōu)。

二、我國土地集約分類

按照土地集約利用方式來對土地集約進(jìn)行分類，分為平面型集約利用、空間型集約利用、時間優(yōu)化型集約利用，多附加型集約利用和綜合型集約利用。平面集約利用是指在同一利用空間下，加大對土地的物化勞動和活勞動投入，提高土地生產(chǎn)率?？臻g型集約利用是在同一面積土地不僅利用地面還利用幾個處于不同生產(chǎn)空間的生產(chǎn)項目。僅是在農(nóng)業(yè)上利用層次性差異，來提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)出，也在其他行業(yè)中立體的利用土地資源。時間優(yōu)化型集約利用在同意土地上安排不同時間的生產(chǎn)項目，充分利用生產(chǎn)項目的銜接時間。多附加型集約利用是指不僅對土地產(chǎn)品追加更多的勞動投入，實(shí)現(xiàn)土地增值，而且通過對土地上的政策附加，基礎(chǔ)條件改善等各種附加條件，提升土地的區(qū)位條件，經(jīng)濟(jì)條件等以達(dá)到集約利用的目的。綜合型土地集約是指綜合運(yùn)用以上措施，即追加每一利用層次的生產(chǎn)項目勞動投入和產(chǎn)品產(chǎn)出，同時又增加利用層次的優(yōu)化前后生產(chǎn)項目的銜接時間，使其更為緊湊，另外還對各種農(nóng)產(chǎn)品沿食物鏈及物質(zhì)、能量、價值循環(huán)方向增加飼養(yǎng)、加工等環(huán)節(jié)、增加產(chǎn)值。

三、當(dāng)前我國土地集約利用存在的主要問題

1、開發(fā)區(qū)違規(guī)建設(shè)造成城區(qū)土地閑置浪費(fèi)嚴(yán)重

近年開發(fā)區(qū)建設(shè)呈上升趨勢，且各開發(fā)區(qū)普遍存在開而不發(fā)，先圈地后立項等土地閑置現(xiàn)象。這種土地粗放利用的嚴(yán)重情況，一方面導(dǎo)致土地過量供應(yīng)卻開發(fā)能力不足，造成大量土地閑置荒廢。另一方面導(dǎo)致政府手中存量土地匱乏，新來投資者所需用地以及城市基礎(chǔ)設(shè)施，公用設(shè)施，綠化用地難以得到保證，降低政府運(yùn)用土地供求杠桿調(diào)控經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力。

2、土地集約利用結(jié)構(gòu)和布局不盡合理

目前我國土地利用一味的追求經(jīng)濟(jì)效益，在農(nóng)業(yè)中土地投入比例逐漸縮小，土地供地中生態(tài)用地所占比例很小。居住中普通商品房、經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房和其他保障性住房用地比例偏小，造成一種失衡狀態(tài)。

3、城市外延式擴(kuò)張造成城中村等現(xiàn)象出現(xiàn)

長期以來，多數(shù)城市管理者把片面地理解為城市占地面積的擴(kuò)大和城市人口的增加為城市化，卻忽略了其內(nèi)涵和實(shí)質(zhì)，即“城市經(jīng)濟(jì)，社會，環(huán)境功能的完善”以此思想為指導(dǎo)，許多地方政府“攤大餅”式地進(jìn)行城市化。在城市化外延式發(fā)展的同時，出現(xiàn)了“城中村”和“城市化空置現(xiàn)象”。

4、土地利用總體規(guī)劃存在缺陷

土地利用總體規(guī)劃存在的缺陷表現(xiàn)在以下三方面：

（1）體制上的缺陷。雖然我國已經(jīng)逐漸從計劃經(jīng)濟(jì)制向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，但由于制約因素復(fù)雜，使目前的規(guī)劃體制仍有著明顯的計劃經(jīng)濟(jì)痕跡，與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制不能夠相適應(yīng)。

（2）調(diào)控手段和編制的缺陷。在城市發(fā)展中單純追求規(guī)模擴(kuò)大，在規(guī)劃中盲目擴(kuò)大建設(shè)用地范圍，不重視資的約束，使得規(guī)劃缺乏可持續(xù)性，不能夠?qū)ν恋乩眠M(jìn)行合理調(diào)控。

（3）規(guī)劃的監(jiān)管不力。土地利用總體規(guī)劃編制以后，對規(guī)劃重要性認(rèn)識不足，法制觀念淡薄。只重視規(guī)劃而忽視實(shí)施。規(guī)劃部門和其他相關(guān)部門缺乏溝通協(xié)作，存在土地利用總體規(guī)劃與其他規(guī)劃產(chǎn)生矛盾。

四、我國實(shí)施土地集約利用的措施建議

1、推進(jìn)開發(fā)區(qū)土地的合理利用

借鑒國外開發(fā)區(qū)土地集約利用的經(jīng)驗(yàn)，推廣總結(jié)國內(nèi)開發(fā)區(qū)已有的土地集約利用的經(jīng)驗(yàn)，對于未來推動開發(fā)區(qū)土地進(jìn)一步的集約化利用具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。通過強(qiáng)化政府開發(fā)區(qū)土地的管制，指標(biāo)控制引導(dǎo)開發(fā)區(qū)土地高效利用，稅費(fèi)政策調(diào)整加快發(fā)發(fā)去經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變?nèi)N手段來推進(jìn)開發(fā)區(qū)土地的合理利用。

2、優(yōu)化土地結(jié)構(gòu)布局提高土地利用效率

優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)目的在于通過合理安排不同土地用途，實(shí)現(xiàn)資源共享，使各種經(jīng)濟(jì)活動聯(lián)系在一起，實(shí)現(xiàn)用地功能組合，提高綜合效率。大幅縮減工業(yè)用地比例。通過城市用地置換，提高城市中土地的利用效益。提高生態(tài)用地規(guī)模，保證保障性住房的用地需求。

3、控制城市外延發(fā)展，劃定城市發(fā)展邊界

對新增建設(shè)用地進(jìn)行嚴(yán)格的審批，控制城市外延發(fā)展，充分挖掘存量建設(shè)用地的潛力。嚴(yán)格按照新增建設(shè)用地計劃來執(zhí)行，對不符合工地條件的用地堅決不予審批。推進(jìn)土地整治盤活存量，通過對閑置和低效利用土地的整治，提高土地利用效率、改善生態(tài)環(huán)境、提升生活質(zhì)量。

4、完善土地利用規(guī)劃管理

從改進(jìn)規(guī)劃編制的內(nèi)容和方法，嚴(yán)格監(jiān)督規(guī)劃實(shí)施兩個方面來完善土地利用規(guī)劃管理。改善土地空間結(jié)構(gòu)以及在土地使用中反映的社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系。通過土地利用總體規(guī)劃的完善，對現(xiàn)有的土地進(jìn)行再開發(fā)和挖潛。

5、加強(qiáng)農(nóng)村土地集約利用

全面開展農(nóng)村土地清理，建立耕地地力保養(yǎng)和環(huán)境保護(hù)制度；推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度改革；加強(qiáng)農(nóng)村土地整治力度；以科學(xué)技術(shù)為依靠，提高土地產(chǎn)出，為農(nóng)村增收；嚴(yán)格耕地保護(hù)，禁止違法違規(guī)出讓耕地，改變耕地用途；優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，使農(nóng)業(yè)土地利用綜合效益達(dá)到最大化；積極推進(jìn)農(nóng)村土地稅改革。

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