【摘要】在規(guī)劃和國(guó)土資源管理機(jī)構(gòu)整合的背景下，上海市以《上海市土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）》編制為契機(jī)，大力推進(jìn)土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的“兩規(guī)銜接”工作。筆者對(duì)其前期工作思路和方法進(jìn)行了一定的分析，并對(duì)后一步的工作提出了幾點(diǎn)設(shè)想。

【關(guān)鍵詞】上海市；城市總體規(guī)劃；土地利用總體規(guī)劃；銜接

一、背景

土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃都肩負(fù)著推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和城市建設(shè)發(fā)展、保護(hù)國(guó)土資源、維護(hù)城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境的重要職責(zé)，是指導(dǎo)城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設(shè)的重要綱領(lǐng)性文件；兩者有序銜接、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，對(duì)于加快上海經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變具有十分重要的意義。

上海市以規(guī)劃和國(guó)土資源管理機(jī)構(gòu)整合為契機(jī)，大力推進(jìn)土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的“兩規(guī)銜接”工作研究及實(shí)踐。

1、政策的要求

《中華人民共和國(guó)土地管理法》第22條規(guī)定：“城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模不得超過(guò)土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模?！薄冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第5條也明確規(guī)定：“城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃以及鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的編制，應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，并與土地利用總體規(guī)劃相銜接。”

2、發(fā)展形勢(shì)的需求

上海的土地規(guī)劃和管理工作面臨著“資源緊約束”階段發(fā)展轉(zhuǎn)型的必然要求。規(guī)劃期內(nèi)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展使得城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍將保持較高用地需求，土地資源供需矛盾日益突出。同時(shí)，規(guī)劃要努力推動(dòng)上海經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)由投資驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)發(fā)展由依靠傳統(tǒng)要素向依靠新興要素轉(zhuǎn)變、城鎮(zhèn)發(fā)展由規(guī)模擴(kuò)張向功能提升轉(zhuǎn)變，探索資源節(jié)約型的新型發(fā)展之路。

因此，加快 “兩規(guī)銜接”工作，一是有利于進(jìn)一步貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院批復(fù)的《上海市城市總體規(guī)劃（1999-2020）》，促進(jìn)土地集約節(jié)約利用，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度；二是有利于發(fā)揮規(guī)劃土地機(jī)構(gòu)整合的體制機(jī)制優(yōu)勢(shì)；三是有利于為維護(hù)上海長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和生態(tài)安全預(yù)留空間，促進(jìn)上海城市可持續(xù)發(fā)展。

3、當(dāng)前存在的主要問(wèn)題

《上海市土地利用總體規(guī)劃（1997-2010）》和《上海市城市總體規(guī)劃（1999-2020）》分別于1999年和2001年經(jīng)國(guó)務(wù)院正式批復(fù)。近年來(lái)，土地資源的開(kāi)發(fā)利用和城市規(guī)劃的有效實(shí)施推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，但也面臨著一些矛盾。

既有規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模很大，城市規(guī)劃總量超過(guò)下達(dá)指標(biāo)

從既有規(guī)劃情況分析，城市規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)模已經(jīng)超過(guò)了國(guó)家分配指標(biāo)。

中心城向外蔓延式發(fā)展現(xiàn)象比較突出，空間結(jié)構(gòu)亟需優(yōu)化

中心城規(guī)劃楔形綠地與敏感區(qū)建設(shè)和控制力度較弱，寶山、閔行等集中城市化地區(qū)實(shí)際已與中心城連為一體，中心城西部地區(qū)已經(jīng)成為外來(lái)人口集聚、建設(shè)用地明顯擴(kuò)張的地區(qū)，引發(fā)了空間、交通、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)和環(huán)境等一系列問(wèn)題。

建設(shè)用地結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化，產(chǎn)出效能亟需提高

目前土地利用仍然主要延續(xù)外延式的擴(kuò)展方式。2008年全市工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)（區(qū)）用地約占現(xiàn)狀建設(shè)用地總量的三分之一，相對(duì)偏高，產(chǎn)出效益區(qū)域差異比較突出。

耕地后備資源有限，占補(bǔ)平衡問(wèn)題比較突出

上海是土地資源缺乏型城市，后備耕地資源有限。

二、實(shí)踐的思路和原則

城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃在各自編制過(guò)程中形成了不同的工作平臺(tái)、技術(shù)手段、方法與內(nèi)容，要做到兩規(guī)銜接必然先要統(tǒng)一兩規(guī)的技術(shù)層面，同時(shí)確定兩規(guī)的各自主導(dǎo)的部分與共同協(xié)作的部分。

1、科學(xué)確定規(guī)模，合理集約布局

兩規(guī)的核心都是用地規(guī)模與布局，兩規(guī)銜接工作重點(diǎn)是確定建設(shè)用地和基本農(nóng)田的規(guī)模和布局。在長(zhǎng)期的編制過(guò)程中城市規(guī)劃較側(cè)重于建設(shè)用地的規(guī)模與布局，基于人口增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展預(yù)測(cè)的規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模往往較大；而土地利用規(guī)劃嚴(yán)格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，依據(jù)上一級(jí)下達(dá)的基本農(nóng)田保有量、建設(shè)用地總規(guī)模、建設(shè)占用耕地面積等指標(biāo)進(jìn)行控制，重在控制。

建設(shè)用地以及基本農(nóng)田規(guī)模均是國(guó)土部下達(dá)的剛性指標(biāo)，因此兩規(guī)銜接工作在規(guī)模方面以土地利用規(guī)劃為準(zhǔn)，而城市規(guī)劃則在空間布局方面發(fā)揮主導(dǎo)作用。

2、制定技術(shù)路線，建立充分協(xié)調(diào)的技術(shù)平臺(tái)

為協(xié)調(diào)用地規(guī)模與布局，兩規(guī)銜接的技術(shù)路線主要分為：梳理、疊加和增減三個(gè)階段。其中，在梳理階段，土地利用和城市規(guī)劃分別主要梳理土地利用現(xiàn)狀和規(guī)劃項(xiàng)目；在疊加階段，將基本農(nóng)田和現(xiàn)狀建設(shè)用地分別與城市規(guī)劃方案進(jìn)行疊加，在此基礎(chǔ)上分析建設(shè)用地和基本農(nóng)田；在增減階段，確保近期重點(diǎn)條塊項(xiàng)目和重要的生態(tài)廊道，增減規(guī)劃建設(shè)范圍，消減規(guī)劃建設(shè)范圍外的現(xiàn)狀建設(shè)用地，以確保基本農(nóng)田規(guī)模并優(yōu)化建設(shè)用地布局。

對(duì)接用地分類，統(tǒng)一統(tǒng)計(jì)口徑

兩規(guī)銜接的基礎(chǔ)是用地分類標(biāo)準(zhǔn)的銜接。鑒于國(guó)土部下達(dá)建設(shè)用地指標(biāo)的內(nèi)涵，在用地分類對(duì)接中建設(shè)用地統(tǒng)計(jì)口徑將包括農(nóng)村建設(shè)用地。

利用現(xiàn)有基礎(chǔ)，建立工作底版

兩規(guī)銜接的基礎(chǔ)是工作底版的統(tǒng)一，從而可以面向不同的規(guī)劃編制規(guī)范，靈活的加以分合。本次兩規(guī)銜接底版的精度采用1：2000，既兼顧了總體規(guī)劃的表現(xiàn)力，也符合項(xiàng)目審批的需求。

結(jié)合工作特點(diǎn)，確定工作平臺(tái)

本次銜接中AUTOCAD被確定為初期落實(shí)建設(shè)用地布局時(shí)的工作平臺(tái)，而ARCGIS則作為后期計(jì)算建設(shè)用地規(guī)模、落實(shí)基本農(nóng)田布局以及出成果圖紙的工作平臺(tái)。

三、研究思考及建議

上海市前期的兩規(guī)銜接工作對(duì)主要技術(shù)問(wèn)題提出了解決方法，形成了較為可行的成果內(nèi)容和技術(shù)路線。但是在工作中仍然遺留了部分不足之處，需在今后工作中進(jìn)一步研究解決。

1、建立長(zhǎng)效機(jī)制

通過(guò)上海市本輪“兩規(guī)銜接”工作的開(kāi)展，雖然經(jīng)歷了兩規(guī)矛盾充分暴露時(shí)的困難和壓力，但最終還是體會(huì)到在城市化進(jìn)程高速發(fā)展時(shí)期這項(xiàng)工作對(duì)城市有序發(fā)展的重要性。建議組織編制兩規(guī)的管理部門及上級(jí)部門應(yīng)充分重視“兩規(guī)銜接”工作，并為其建立一種長(zhǎng)效機(jī)制進(jìn)行推廣。

2、創(chuàng)造良好的政策環(huán)境

由于我國(guó)規(guī)劃管理部門和土地管理部門合并設(shè)立和單獨(dú)設(shè)立兩種模式，對(duì)“兩規(guī)銜接”工作的具體開(kāi)展也可以采取兩種模式。兩部門合并設(shè)立的地區(qū)可由市規(guī)土局牽頭，邀請(qǐng)具有高資質(zhì)的城市規(guī)劃設(shè)計(jì)院和土地利用規(guī)劃院聯(lián)合參加編制，將城市規(guī)劃的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃充分銜接，形成“兩規(guī)銜接”研究成果，作為深入編制同一個(gè)區(qū)域城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的依據(jù)。兩部門獨(dú)立設(shè)置的地區(qū)可提請(qǐng)當(dāng)?shù)卣疇款^建立兩個(gè)部門充分協(xié)調(diào)的機(jī)制或成立共同參與的編制組織。

3、加強(qiáng)交流與合作

針對(duì)“兩規(guī)銜接”具體工作的開(kāi)展，基本技術(shù)路線和思路應(yīng)該是一致的，由于我國(guó)各地城市的具體情況不一致，所面臨的困難也不盡相同，處理的方式方法會(huì)很多，也呼吁從事此項(xiàng)工作的設(shè)計(jì)院加強(qiáng)聯(lián)系和交流，互相傳授經(jīng)驗(yàn)，將“兩規(guī)銜接”研究工作長(zhǎng)期深入開(kāi)展下去。

參考文獻(xiàn)：

1）胡俊，規(guī)劃的變革與變革的規(guī)劃——上海城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃“兩規(guī)合一”的實(shí)踐與思考 [J]. 城市規(guī)劃，2010（06）.

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