【摘要】本文分析了國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)招、拍、掛出讓過(guò)程中存在的一些問(wèn)題主要在于：地方政府政績(jī)觀扭曲、土地市場(chǎng)運(yùn)作不規(guī)范和出讓標(biāo)準(zhǔn)單一等，在分析原因的同時(shí)討論了有可能引發(fā)的一些社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題，最后針對(duì)問(wèn)題提出了可行的對(duì)策建議。

【關(guān)鍵字】招拍掛；土地出讓；土地市場(chǎng)運(yùn)作

一、引言

土地是國(guó)家和社會(huì)最大的財(cái)富和資源，是人類賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)。近些年來(lái)，土地市場(chǎng)日臻完善，國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的招標(biāo)、拍賣、掛牌（簡(jiǎn)稱：招拍掛）充分地體現(xiàn)了公開、公平、公正的市場(chǎng)原則。土地市場(chǎng)化的努力取得了可喜的成績(jī)，但我國(guó)的國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)公開出讓制度實(shí)施還存有若干問(wèn)題亟待解決。如何對(duì)土地招拍掛出讓進(jìn)行科學(xué)有效的管理，從而達(dá)到城市土地的集約利用，形成較好的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益，已經(jīng)成為我國(guó)政府土地管理部門值得重視和研究的問(wèn)題。

二、土地招拍掛中出現(xiàn)的問(wèn)題

1. 地方政府的目標(biāo)扭曲

土地是地方政府管轄范圍內(nèi)最具價(jià)值的國(guó)有資產(chǎn)，長(zhǎng)期以來(lái)在“以地生財(cái)”的影響下刮起了一股“經(jīng)營(yíng)土地”的風(fēng)氣。盲目的招商引資和城市建設(shè)造成了國(guó)有資產(chǎn)的流失和土地資源的浪費(fèi)。土地出讓金的收取其實(shí)是預(yù)知未來(lái)錢財(cái)，勢(shì)必影響土地的可持續(xù)發(fā)展之路。

目前地方政府在土地方面的行政干預(yù)主要表現(xiàn)在：（1）一些地方為招商引資的需要，提出“土地全送，稅費(fèi)全免”、等“零地價(jià)”優(yōu)惠政策，對(duì)經(jīng)營(yíng)性土地先行立項(xiàng)，先行確定土地使用者、土地面積和土地價(jià)格，致使國(guó)有土地資產(chǎn)嚴(yán)重流失；（2）在企業(yè)改制、破產(chǎn)中，為企業(yè)整體提供便利，把國(guó)有土地使用權(quán)出讓與企業(yè)資產(chǎn)出讓捆綁，搞協(xié)議出讓；（3）在城市建設(shè)大環(huán)境中，因資金不到位，采取以土地抵工程款的辦法，致使土地價(jià)值得不到合理實(shí)現(xiàn)。地方政府為了地方經(jīng)濟(jì)GDP的增長(zhǎng)，為了長(zhǎng)期穩(wěn)定的財(cái)政稅收，從而盲目追求短期而高額的土地財(cái)政收入，這種錯(cuò)誤的思想會(huì)導(dǎo)致招商引資的惡性競(jìng)爭(zhēng)，使得出讓金嚴(yán)重流失，影響土地資源的合理配置和地方財(cái)政正常運(yùn)行。

2. 競(jìng)爭(zhēng)不合理性導(dǎo)致開發(fā)商困境行為

在實(shí)施招拍掛出讓制度改革初期，某些房地產(chǎn)開發(fā)商憑借信息的靈通性和與政府的良好關(guān)系，以低價(jià)囤積了大量土地，而后的房地產(chǎn)開發(fā)商必須通過(guò)公開出讓途徑購(gòu)買土地；后期拿地的開發(fā)商因拿地成本的大幅提高導(dǎo)致開發(fā)成本大大提高，早期的開發(fā)商理所應(yīng)當(dāng)成本遠(yuǎn)低于當(dāng)前的土地獲取成本。因此不同開發(fā)商的競(jìng)爭(zhēng)起點(diǎn)不同，導(dǎo)致一種極為不公平的競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致后來(lái)的中小房地產(chǎn)公司難以生存，這樣導(dǎo)致了在房地產(chǎn)行業(yè)程序出一種兩極分化的新格局，這種不公平性競(jìng)爭(zhēng)給土地的市場(chǎng)化運(yùn)作增添了無(wú)形的障礙。

在土地招拍掛環(huán)節(jié)中，出讓方幾乎獲得企業(yè)所出價(jià)格的全部，競(jìng)買人的叫價(jià)幾乎逼近于其保留價(jià)格，使開發(fā)商共同陷入了“囚徒困境”。以利潤(rùn)最大化為共同目標(biāo)的開發(fā)商之間“串謀”起來(lái)以壓低價(jià)格的動(dòng)機(jī)會(huì)越來(lái)越強(qiáng)烈。

3. “價(jià)高者得”可能導(dǎo)致非理性行為

土地招拍掛出讓奉行“價(jià)高者得”原則，這決定了在出讓過(guò)程中必須遵循根據(jù)價(jià)格高低來(lái)確定競(jìng)得人的標(biāo)準(zhǔn)，但是這樣的標(biāo)準(zhǔn)可能會(huì)導(dǎo)致非理性行為的產(chǎn)生。價(jià)格機(jī)制是市場(chǎng)體系的核心，但片面強(qiáng)調(diào)“價(jià)高者得”的市場(chǎng)規(guī)則以追求控制地價(jià)的目標(biāo)，其結(jié)果必然是否定資源配置中的市場(chǎng)作用，背離社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向。

一方面，從地方政府角度來(lái)說(shuō)，上繳土地出讓價(jià)款后，余下的土地出讓價(jià)款可全部歸地方財(cái)政所有，這部分收益政府有著十分靈活的處置權(quán)，為了增加地方財(cái)政收入，地方政府容易產(chǎn)生非理性行為，即蓄意抬高成交價(jià)。另一方面，從競(jìng)買人角度，必然會(huì)導(dǎo)致競(jìng)買人之間為了符合“價(jià)高者得”標(biāo)準(zhǔn)而進(jìn)行公開的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)，出現(xiàn)只問(wèn)價(jià)格不問(wèn)其他情況。競(jìng)買人之間的競(jìng)爭(zhēng)要在短暫的實(shí)踐內(nèi)完成，將造成競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度空前高漲，極易導(dǎo)致土地的最終成交價(jià)格遠(yuǎn)高于實(shí)際市場(chǎng)價(jià)值，從而開發(fā)成本提高，與減少開發(fā)商暴利的初衷相悖。

此外，在土地招拍掛制度實(shí)施過(guò)程中，還存在著一些細(xì)節(jié)上的弊端，諸如：土地出讓信息披露不充分。由于政府部門尚未建立完善的土地供應(yīng)信息發(fā)布和披露制度，令房地產(chǎn)開發(fā)商對(duì)土地市場(chǎng)供應(yīng)的信息不清楚，對(duì)未來(lái)缺乏與其準(zhǔn)備，導(dǎo)致很多開發(fā)商盲目參加競(jìng)買。開發(fā)商需要有足夠、全面、及時(shí)的信息，地方政府應(yīng)按國(guó)家有關(guān)規(guī)定及時(shí)提前將擬出讓土地的詳細(xì)信息和控制指標(biāo)進(jìn)行對(duì)外公布制度，并且要根據(jù)出讓情況及時(shí)更新。

三、對(duì)已存在問(wèn)題的對(duì)策

土地招拍掛制度作為一項(xiàng)高效的資源配置方式，隨著主管部門對(duì)它的不斷完善，它將繼續(xù)在我國(guó)的城鎮(zhèn)國(guó)有土地出讓中扮演重要角色。從整個(gè)土地使用制度改革的角度出發(fā)，土地招牌掛制度應(yīng)如何改革，成為當(dāng)前土地管理不可回避的問(wèn)題。

1.矯正地方政府的政績(jī)觀

目前地方官員政績(jī)考核中經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、招商引資等指標(biāo)權(quán)重過(guò)大，應(yīng)適度降低，才能幫助官員轉(zhuǎn)變治理觀念。（1）完善地方官員的考核體系，樹立正確合理的政績(jī)觀和發(fā)展觀，考核指標(biāo)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)（環(huán)境改善、生態(tài)平衡、教育條件、醫(yī)療水平等）的重視。（2）完善地方財(cái)政制度，健全地方稅收體系，是地方政府擁有持續(xù)、穩(wěn)定的收入來(lái)源體系，減輕地方政府對(duì)土地出讓收益的依賴程度。

2.規(guī)范土地市場(chǎng)

通過(guò)增加有效供給和調(diào)控需求來(lái)調(diào)控房?jī)r(jià)和地價(jià)，可以根據(jù)各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，增加居住用地有效供應(yīng)，提高土地供應(yīng)和開發(fā)利用效率；對(duì)于違法違規(guī)用地和囤地、炒地、捂盤惜售、哄抬房?jī)r(jià)等違法違規(guī)行為，加大曝光和處罰力度，嚴(yán)格事后監(jiān)管，杜絕“先拿地，再調(diào)規(guī)劃”的行徑。通過(guò)協(xié)同房管、建設(shè)、計(jì)劃等部門，科學(xué)確定房地產(chǎn)開發(fā)土地供應(yīng)規(guī)模。同時(shí)加強(qiáng)問(wèn)責(zé)制，落實(shí)地方各級(jí)政府責(zé)任，遏制“土地財(cái)政”問(wèn)題。

3.轉(zhuǎn)變土地供應(yīng)“價(jià)高者得”的單一標(biāo)準(zhǔn)

總結(jié)、規(guī)范和完善“限房?jī)r(jià)競(jìng)地價(jià)”、“商品住房用地中配建保障性安居住房”“綜合評(píng)標(biāo)”等多種招拍掛供地政策，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)確定土地價(jià)格和用地者，推動(dòng)土地供應(yīng)由“價(jià)高者得”的單一標(biāo)準(zhǔn)向多目標(biāo)管理轉(zhuǎn)變，推進(jìn)土地出讓方式改革，防止地王的頻現(xiàn)，抑制地價(jià)，有助于穩(wěn)定房?jī)r(jià)。目前全國(guó)不少城市在土地出讓中打破“價(jià)高者得”的規(guī)律，從目前各地的具體措施來(lái)看，限地價(jià)的同時(shí)競(jìng)保障性住房配建是比較好的措施。

4、大力推進(jìn)土地使用權(quán)出讓網(wǎng)上運(yùn)行

積極的推行國(guó)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地網(wǎng)上掛牌出讓方式，可以通過(guò)網(wǎng)上發(fā)布出讓公告信息，明確土地開發(fā)利用、競(jìng)買人資格和違約處罰等條件，組織網(wǎng)上報(bào)價(jià)競(jìng)價(jià)并確定競(jìng)得人。將進(jìn)一步規(guī)范土地交易行為，保護(hù)土地投資人合法權(quán)益，提高土地管理水平，促進(jìn)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓管理的科學(xué)性、規(guī)范性和信息性，推進(jìn)國(guó)土資源交易市場(chǎng)建設(shè)的進(jìn)一步完善。

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