【摘 要】：本文從我國農村集體土地使用權流轉的背景入手，著重介紹了農村集體土地使用權流轉的現(xiàn)狀特征、流轉的方式以及存在的問題。最后，提出了農村集體土地使用權流轉的政策建議。對我國當前及今后農村集體土地使用權的流轉具有重要的指導意義。

【關鍵詞】：土地流轉 土地使用權 農村集體土地

1、我國農村集體土地使用權流轉的涵義和背景

農村集體土地使用權流轉是指農村集體土地使用權在不同的主體之間的流動和轉移。農村集體土地使用權可分為農用地使用權和非農用地用使用權，本文主要敘述農用地使用權流轉問題。目前，在我國尤其在經濟發(fā)達地區(qū)出現(xiàn)了大量農村集體土地使用權流轉現(xiàn)象，這種現(xiàn)象發(fā)生的背景是：

（l）社會經濟發(fā)展、產業(yè)結構轉換的結果。近年來，我國經濟的高速發(fā)展，推動著產業(yè)結構的轉換，二、三產業(yè)的比重迅速增加，使大批農業(yè)勞動力流向二、三產業(yè)，將原承包地轉包他人，發(fā)生了土地使用權流轉現(xiàn)象。

（2）城鎮(zhèn)化水平不斷提高的必然趨勢。1949年我國城市化率為10.64%，設市城市136座。1978年，設市城市增加到220座，城市化率提高到17.92%。近年來隨著經濟的快速發(fā)展，城市化進程顯著加快，2009年城鎮(zhèn)化率已經達到46.6%，全國設市城市已達655個，擁有6.22億城鎮(zhèn)人口，其中百萬人口以上的特大城市、包括超大城市共122個。這說明我國已有大量農業(yè)人口向城鎮(zhèn)遷移、定居，特別在經濟發(fā)達的東南沿海地區(qū)，農村人口轉變?yōu)槌擎?zhèn)人口的過程更加迅速，從而出現(xiàn)了大量土地使用權流轉現(xiàn)象。

（3）計劃經濟體制向市場經濟轉變的必然產物。實現(xiàn)向市場經濟的轉變，必須培育要素市場，這樣就會促使勞動力、資金、土地等要素流動起來。勞動力、資金、土地三要素是相互影響，互為依托的，勞動力、資金的流動，必然需要土地流動。

（4）提高土地利用效率，參與市場競爭的客觀需要。目前，我國農村絕大多數是一家一戶的小規(guī)模生產。使農業(yè)采用新技術，獲取市場信息，降低生產成本，提高農產技術含量方面受到很大的限制，是造成農用地利用效益低下的主要原因之一。為了在競爭中立于不敗之地，就要提高土地資源配置效率，從而發(fā)生土地資源重組現(xiàn)象，如土地使用權流向種田能手、租賃土地、作價入股等[1]。

2、我國農村集體土地使用權流轉的特征及現(xiàn)狀

農村土地流轉意味著土地資源的重新整合。農村土地流轉要真正成為農民自發(fā)性、長期性的行為，有賴于經濟的進一步發(fā)展，尤其是農村經濟的發(fā)展、只有在非農產業(yè)高度發(fā)達、非農收入成為農民主要的收入來源時，農民才愿意轉讓自己的土地；只有在多數農民通過流轉可以獲得更多的收益或者至少放棄土地而不危及生存，或者退一步從政府的角度講，通過土地流轉實現(xiàn)了糧食產量和土地生產率的提高，然后通過建立利益補償機制，使轉出土地和轉入土地者的福利沒有降低時，才能夠推動土地流轉的健康、有序發(fā)展，這樣的農村土地流轉制度才是可持續(xù)的[2]。我國農村土地流轉的特征主要有：

（1）從總體上來講，農村土地流轉仍處于一個較低的水平。近年來，隨著農業(yè)結構戰(zhàn)略性調整、農業(yè)產業(yè)化和農村現(xiàn)代化建設的推進，農地流轉的規(guī)模不斷擴大，速度有所加快。盡管如此，農地流轉在總體上仍處于一個較低的水平。農地流轉在規(guī)模和速度上都落后于農村社會經濟發(fā)展水平。

（2）農村土地流轉規(guī)模較小。規(guī)模較小可以從兩個層面來理解：一方面是指全國整體土地流轉規(guī)模小，即基數小，很多人沒有認識到土地流轉的價值和意義，沒有擺脫小農經濟的保守意識；另一方面是指土地流轉主要是在農戶之間進行，很少與更大的經濟組織進行，這束縛了規(guī)?；⒓s化和專業(yè)化經營，難以實現(xiàn)土地資源的集約有效利用。

（3）農村土地流轉呈現(xiàn)無序的混亂狀態(tài)。這種無序首先表現(xiàn)在責權利的混亂。雖然中央出臺了一系列法律法規(guī)及“一號文件”（2010 年），明確了責權利的關系，但由于疏于學習和宣傳而使人們特別是廣大農民對責權利理解不夠，認識模糊。其次表現(xiàn)為土地流轉程序的混亂。由于法制、機制不夠健全，尤其是流轉中介組織的缺乏，使農村土地流轉缺乏有效的路徑，程序混亂，有很多流轉活動甚至連合同都沒有[3]。

3、目前我國農村集體土地使用權流轉的方式

據有關部門統(tǒng)計，截止2001年底，全國以各種形式流轉經營權的耕地已占承包耕地總面積的6%～8%，發(fā)達地區(qū)流轉的耕地占承包地的比例最高縣市達到20～30%，一般超過10%，內地流轉的耕地占承包地的比例最高縣市達到10～20%左右，一般在5%左右?？偟膩砜次覈r村土地流轉呈現(xiàn)五大特點：一是土地流轉的形式較多，有的形式處于探索試點階段，以自由流轉形式為主。二是大多數土地流轉期限短，一般在3～5年為多。三是土地流轉大多有償。四是發(fā)達地區(qū)農村土地流轉面積占總耕地面積的比例高于欠發(fā)達地區(qū)。目前我國農地流轉形式有以下幾種：

（1）自由流轉。它是在農戶家庭間出現(xiàn)的自愿的流轉現(xiàn)象，表現(xiàn)為三種形式：一是互換調整承包地。二是代耕、代種、代收。代耕代種是指暫時無力或不愿經營承包地的農戶，經自行協(xié)商臨時把承包地交由別人（大多是親友）代耕代種，原承包合同關系不變，時間、條件一般由雙方口頭約定。三是轉包和轉讓，一些農戶將家庭的生產經營轉向從事第二、三產業(yè)或家庭重要勞動力外出打工增加收入，便把承包地的經營權轉包或者轉讓給別人。轉包和轉讓占有較大比重。

（2）租賃倒包。這種形式出現(xiàn)于上世紀90年代中后期。農村中富裕后，有頭腦的農民和城市中下崗人員及單位不景氣人員將投資轉向農村發(fā)展。他們向鄉(xiāng)、村集體租賃土地、荒山經營權，有規(guī)模地成片地開發(fā)土地、荒山資源，從事各項開發(fā)項目。經營方式主要有兩種，一是租賃后請勞工生產，自己管理，自己經營。二是把通過租賃得到經營權后的耕地又倒包給本地的農民生產經營，自己給農民提供生產所需資金、技術和派駐技術人員指導農民生產，生產出產品后按原定合同價格進行收購、銷售。

（3）股份合作制。在一些經濟發(fā)達、市場化程度較高的地方，出現(xiàn)了一些企業(yè)集團作為投資主體，興辦規(guī)?；霓r業(yè)區(qū)，農戶以土地承包權入股，按股分紅。

（4）抵押、托管、拍賣。集體建設用地使用者將土地使用權作為融資的擔保，包括以地上建筑物抵押連帶土地使用權抵押的情形。這主要存在于民營經濟較為發(fā)達的東南沿海一帶，由于開辦企業(yè)或經商的資金不足，企業(yè)或個人大多以所取得的土地使用權進行抵押。托管是承包方將承包地委托農業(yè)服務組織或農戶代為經營管理，托管雙方簽訂協(xié)議，委托方向受托方支付一定的費用。拍賣是經村民討論同意，可將尚未承包到戶的荒灘、荒水、荒地等資源，以競標方式公開拍賣經營權，實行開發(fā)經營[4]。

4、我國農村集體土地流轉中存在的問題

農村土地流轉作為家庭承包經營制度的一種行之有效的實現(xiàn)形式，從整體上看發(fā)展方向是正確的，基本做法是符合中央精神的，實踐也證明了它有效地提高了土地的經濟效益，促進了農村生產力的發(fā)展，是我國農業(yè)向現(xiàn)代化和規(guī)模化發(fā)展的必然趨勢。但是，農村土地流轉是一種新事物，在實際運作中還存在著一些問題。

（1）（1）存在土地強制流轉損害農民利益的現(xiàn)象。近年來，隨著農業(yè)產業(yè)化經營的興起和農村勞動力轉移的推進，土地使用權流轉從幕后走向前臺，并且速度明顯加快，但存在不少違背農民意愿、損害農民利益的問題。

（2）土地流轉機制不健全。目前的土地流轉大多處于自發(fā)和無序狀態(tài)。往往相互之間的轉包、轉讓以口頭協(xié)議的形式進行，口頭合同穩(wěn)定性差，雙方利益無法受到法律保護，不便于管理，而且也為以后產生不必要的糾紛留下了隱患。

（3）農民缺乏社會保障制約著土地流轉。在農村，土地具有社會保障和就業(yè)功能，而當前農村社會保障機制尚未形成，決定了農民不能輕易離開土地，農民把土地作為命根子來看待。認為有了土地，生活就有退路，即使外出打工賺不到錢還可以回來種田，心理踏實。在目前二元社會結構下，農民在城市打工，無論是多長時間，都很難取得城市戶口，無法融入城市生活，城市的社會保障始終把他們排除在外。還有相當一部分農民都把土地看得十分重要，農民在從事非農產業(yè)經營后，仍然把承包地看成是“活命田”和就業(yè)“保險田”，寧可粗放經營，甚至不惜撂荒棄耕，也不愿將土地轉讓流轉出去[5]。

（4）土地流轉價格低廉制約著土地流轉。當前雖然政策允許土地有償流轉，但是土地流轉的價格極低。許多地方不僅出現(xiàn)了土地自然生產、撂田拋荒，甚至出現(xiàn)了農民為了甩掉土地，倒貼一定的費用的現(xiàn)象（也稱“倒帖皮”）。當前承包土地根本無價可談，因為送給別人都不要，又如何能夠有償流轉。造成這種現(xiàn)象的原因是：一是農民種地不合算，一個勞動力種地獲得收入的遠遠低于打工的收入。二是土地流動渠道不暢，范圍窄。一些地方因缺乏信息中介，更缺乏土地流轉市場，土地流轉沒有完全展開，土地使用權流轉僅局限在村內，不能跨區(qū)域流動，流轉范圍小，交易量小，成交的可能小。三是沒有完善的中介機構為之服務。四是農民土地使用權流轉價格意識淡薄。

5、加快農村集體土地使用權流轉的政策建議

（1）明確土地的權屬，明確土地承包權的歸屬，可以保證各方利益不受損害。對轉入城鎮(zhèn)工作、生活，納入城鎮(zhèn)社會保障系統(tǒng)的農民，應依法解除承包合同，收回承包土地。對農民自愿放棄承包權的土地，亦應按程序解除合同關系，收回承包土地，由集體經濟組織有償轉包給本集體農戶或外來承包者，其收益歸集體所有，用于集體公益事業(yè)。在穩(wěn)定土地承包權的基礎上，允許土地使用權以入股、租賃、拍賣和轉包等多種方式流轉，具體流轉方式由農民自主選擇。對現(xiàn)有集體土地、林園、灘涂等，宜采取租賃方式流轉；對于低效林地（荒山）、灘涂等與農戶生產生活影響不大的土地，可由集體統(tǒng)一收回，采取一次性拍賣的方式流轉。

（2）推行土地使用權證券化，加速土地流轉。我們可借鑒發(fā)達國家實施土地證券化的成功經驗，并結合自己的國情走出一條中國式土地證券化的道路。具體做法是，以重新調整后的土地承包關系為依據，在地籍調查和土地評價的基礎上，給農民頒發(fā)土地使用權證。其持有者可以將土地進行轉讓、租賃、入股等，實現(xiàn)使用權的二次流轉。土地使用權的流轉實行權屬登記制度，對產權權屬變更進行監(jiān)督，并兼顧監(jiān)察土地數量、質量的動態(tài)變化，按照“認地不認人”的原則，與最后登記在冊的土地產權主體發(fā)生契約責任關系。這樣，土地使用權流轉以證券的方式來實現(xiàn)，大大增加土地使用權的流動性，從而在更大范圍內實現(xiàn)土地與資金、技術、勞動力的合理配置。同時，也為社會閑置資金流向農業(yè)部門提供了簡便易行的方式，有利于解決長期以來農業(yè)投入不足的問題。

（3）建立和完善土地流轉制度和體系，加強土地流轉的管理。一是加強地籍管理，建立土地檔案。二是構建適應產權市場化的土地管理體制。三是締造交易中介服務組織。四是建立土地使用權流轉規(guī)則。

（4）改變現(xiàn)行的戶籍管理制度和用工制度，使農民獲取足夠的擇業(yè)空間。舊的戶籍制度的限制，束縛了農村人口向城市轉移，同時還迫使一些已經轉移到小城鎮(zhèn)就業(yè)的農民在原籍保留著土地，這樣既延緩了城鎮(zhèn)的建設步伐，又制約著土地的流轉。為此，應改革現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元戶籍制度，使農民獲得同城市居民一樣的社會身份，為農村人口向城市轉移提供制度性保障，為消除城市就業(yè)對農民的岐視和擴展農村剩余勞動力的就業(yè)空間創(chuàng)造條件[6]。

參考文獻：

[1]易翠枝.解析農村土地流轉機制：背景、現(xiàn)狀與創(chuàng)新[J]. 湖南經濟管理干部學院學報，2003（2）：14- 16.

[2]劉喜廣.農村土地流轉的新制度經濟學解讀[J]. 安徽農業(yè)科學， Journal of Anhui Agri. Sci. 2006， 34（ 2） ： 350- 352， 354.

[3]向 達.農村土地流轉：特征、問題與對策—以陜西“高陵模式”為例. 中共山西省委黨校學報， 2010 年8 月第33 卷第4期.

[4]豆星星.《我國農村土地承包經營權流轉機制的完善》，《南昌大學學報》，2009年第4期，轉引自《新華文摘》2009年第21期，第21頁.

[5]李劍鋒.農村土地流轉中存在的問題及對策[J].南方論刊—“三農”研究. 2005年第10期