[摘要]始于20世紀70年代末的西方國家新公共管理運動具有全球性特征，參與的國家雖然都采取了具有本國特色、各有側重的改革方案和策略，但是在采取策略方面也體現(xiàn)出很多相似性。鑒于新公共管理運動強大的生命力與現(xiàn)實價值，本文對當代西方國家新公共管理運動所表現(xiàn)出的核心性和代表性內容進行簡要評析，以期對我國政府公共管理改革有所啟示。

[關鍵詞]西方國家；新公共管理運動；政府公共管理

[中圖分類號]C93-03 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-3115（2013）10-0073-04

20世紀70年代末以來，全球化、信息化迅猛發(fā)展，國際競爭不斷加劇，傳統(tǒng)福利國家財政困難重重，政府管理效率低下，西方各國相繼掀起了大規(guī)模政府再造運動，進行了一場政府公共管理改革。由于這場運動以其多視角的研究方法和獨特的政策主張對傳統(tǒng)公共行政造成了巨大沖擊，特別是因為這場運動對市場機制的引進和對私人部門經驗的學習，使公共行政在本質上增加了新的內涵，并代表了新時期一種良好的公共管理治理模式，反映了社會及民眾對有效政府治理的合理期待。因此，被稱為“管理主義”或“新公共管理”模式。

新西蘭從1984年開始政府公共服務市場化改革，所以大多數(shù)學者認為，當代西方新公共管理運動事實上是從新西蘭首先發(fā)起的。新西蘭發(fā)起這場運動后，隨后在英國、澳大利亞、美國等國展開，并逐步擴展到其他西方國家乃至全世界，而且這場運動超越了政治體制、經濟體制、黨派主張的影響。不同政治體制國家比如君主立憲制與民主共和制、單一制與聯(lián)邦制、內閣制與總統(tǒng)制的國家；不同經濟體制國家如自由市場經濟體制、政府主導經濟體制的國家；不同政治派別如左翼政黨、右翼政黨，都奉行這一改革。①由此可見，新公共管理運動具有強大的生命力和現(xiàn)實價值。

由于新公共管理運動具有全球性特征，參與的國家雖然都采取了具有本國特色的、各有側重的改革方案和策略，但是在采取的策略方面也體現(xiàn)出很多相似性。由于篇幅有限和所掌握資料的局限，本文只能著手對當代西方國家新公共管理運動所表現(xiàn)出來的核心性和代表性的內容進行簡要評析，以期對我國政府公共管理改革有所啟示。

一、當代西方國家公共管理運動的精髓

（一）新公共管理運動興起，推動公共行政劃時代的發(fā)展

概括地說，當代西方國家新公共管理運動的形成與產生，既是全球化、信息化和市場化的必然結果，也是政府干預（包括提供福利）過多、效率低下、公眾強烈不滿因而要求改革的結果，同時，還是公民個性化發(fā)展的必然結果。經濟的市場化、政治的民主化、文化的多元化，促使公民個性化突出，因而對政府要求更高。

當代西方國家新公共管理運動推進了公共行政第三個時代即公共管理時代的形成。從公共行政發(fā)展階段來看，可以分為三個階段：一是專制行政階段，以個人、專斷、唯親、特殊化的行政管理為特征；二是官僚行政階段（官僚體制形成開始），以非人格化、理性、唯賢、普遍性的政府管理為特征；三是公共管理階段，以個性化、政府與非政府相結合、重實效、互動性的公共服務為特征。因此，在公共管理時代的服務價值取向，由主體中心變成客體中心，由權力中心變?yōu)榉罩行模尚手行淖優(yōu)槌杀局行?，由虛擬公共利益變成真實個人利益構成實體公共利益。公共行政的第三階段即公共管理階段的理論基礎是雙重的，崇尚現(xiàn)代市場經濟理論和私營企業(yè)管理理論，但不排斥傳統(tǒng)公共行政理論，并不像傳統(tǒng)公共行政僅以政治與行政二分法和官僚制為理論基礎。

（二）政府與市場、社會關系重新定位，實行市場導向型公共管理改革

政府與市場、社會的角色重新定位是新公共管理運動的基本出發(fā)點，新公共管理運動的諸多具體措施都是為了解決好它們的關系而制定的。傳統(tǒng)政府管理對社會公共服務和公共經濟產品提供，實行大包大攬，既“掌舵”又“劃槳”。新公共管理運動提出政府對社會公共服務和公共經濟產品的提供，實行“掌舵”而不是“劃槳”式的服務。這種方式一方面要求政府仍然是公共服務的主要責任者，另一方面要求政府對公共服務負責的方式和手段實行市場導向型改革，正如美國著名的新公共管理運動的倡導者和實踐者奧斯本和蓋布勒所指出的那樣，除了傳統(tǒng)公共行政提供公共服務的常規(guī)辦法之外，還有36種不同的其他選擇辦法。這些辦法分為三類：第一類，傳統(tǒng)類辦法，包括建立規(guī)章制度與制裁手段、管制或放松管制、進行監(jiān)督和調查、頒發(fā)許可證、稅收政策、撥款、補助、貸款、貨款擔保、合同承包等；第二類，創(chuàng)新類辦法，包括特許經營、公私伙伴關系、公共部門之間的伙伴關系、半公半私公司、公營企業(yè)、采購、保險、獎勵、改變公共投資政策、技術支持、信息、介紹推薦、志愿者服務、有價證券、催化非政府行為、召集非政府領導人開會、政府施加壓力等；第三類，先鋒派類辦法，包括種子資金，股權投資，志愿者協(xié)會，共同生產或自力更生，回報性安排，需求管理，財產的出售、交換和使用，重新構造市場等。②當然，政府不僅可以單獨使用這些辦法，還可以將這些辦法結合起來使用。這樣可供選擇的新公共服務辦法就無窮無盡了。

（三）公共服務社會化，引入市場競爭，實行顧客導向

新公共管理運動打破政府對公共服務的壟斷，主張公共服務非國有化改造，實現(xiàn)社會共部門包括國有企業(yè)實行商業(yè)化、公司化、私有化改造，建立政府公共服務部門與私營企業(yè)的伙伴關系，實行公共服務主體多元化。這樣既可以縮小政府規(guī)模、降低政府成本，也可以提高公共產品及服務供給的質量和效率。

同時，在公共服務方式上引入競爭機制，實行市場競爭，在公共部門與私人部門、公共部門機構之間展開競爭等。實行公共服務合同出租，降低了財政支出。經合組織于1998年對澳大利亞、丹麥、冰島、瑞典、英國和美國的經驗做了一項調查，發(fā)現(xiàn)由于公共服務采取合同制，使這些國家節(jié)省了5%～50%的財政經費。該研究報告表明，公共服務采取合同制一般可以節(jié)省成本20%。③

公共服務市場競爭的有效方式，是實行顧客導向。在新公共管理中，由于公共服務引入市場機制，公共服務者與公民之間成為生產者與消費者的關系，公共服務者要想在公共服務中得到公民的支持，就必須把公民當作上帝，公民成為顧客，就必須滿足公民的不同需求，征求他們的意見和要求，提供回應性的公共服務。

（四）實行公共服務績效評估，明確責任性，提高回應性

新公共管理與傳統(tǒng)的行政管理相比更加關注公共服務的產出或者結果，而不是投入或者過程，因此新公共管理運動明確績效標準，強調績效評估，包括公共服務的個人和機構兩個層次，各種公共服務機構根據(jù)自己的使命制定績效指標，工作人員根據(jù)所在部門的目標明確自己的績效，目的是在實現(xiàn)目標的過程中能夠對員工和機構進行監(jiān)控并改善其工作。

在新公共管理運動中，為了向公民或顧客提供回應性、個性化的服務，為滿足消費者動態(tài)需要和個性要求，公共服務部門包括政府部門必須實行改革，實行決策與執(zhí)行相對分離，實行分權與下放權力，實行公共服務機構小型化和分散化，每個機構負責相應的公共服務，并承擔責任。

為了提高回應性，創(chuàng)建電子化服務是必然選擇。電子化公共服務以其方便、快捷、靈活、個性化、無縫隙、低成本高質量等優(yōu)勢，成為公共服務提高回應性的最佳方法。

二、當代西方國家新公共管理運動的缺陷

新公共管理運動推行包括市場導向、顧客至上、戰(zhàn)略管理、績效評估、結果控制、放松管制、授權分權、民營化、私有化等措施，給政府帶來了活力。但由于這些方法措施本身存在缺陷，因此也遭受到許多批評和指責。

（一）個性需求（顧客導向）的復雜性，影響公共服務的滿意度

新公共管理提出公共服務的顧客導向理念，將公共服務接受者公民看成顧客，主張為顧客提供及時的、個性化服務。顧客導向改變了政府公共服務的壟斷性和大眾化，而向多種經營與服務和個性化服務發(fā)展，更多更準更好地為顧客提供令人滿意的服務。但顧客導向具有的個體特色，也為公共服務帶來問題。

顧客導向表現(xiàn)為顧客擁有主動權，顧客的需求決定公共服務者的供給；然而，一方面，顧客的需求千差萬別，公共服務生產和提供者是否有能力生產和提供，這是普遍受到懷疑的問題；另一方面，政府由于其公共性、權威性、強制性，不可能為每個顧客提供他們所需要的個性化的服務。在一些情況下政府從社會公共利益出發(fā)，會限制某些顧客的某些需求，特別是一個（一種、一類）顧客的需求影響到另—個（一種、一類）顧客的需求時，政府必須進行抑制。

顧客導向的基本理念是顧客理念，而顧客理念把政府與公民之間的復雜關素簡化為生產者與消費者的關系，政府與顧客成為單向度的關系，即政府為公民提供公共服務，公民享受公共服務。但是，政府與公民之間實質上是仆人與主人的關系，公民享有決策權和參與權，也享有消費權，其根本點是公民對公共服務的數(shù)量、質量、公平性、及時性等具有主動影響力，而非被動，因此顧客導向忽視了顧客在公共服務生產前就應該具有的主動性。

（二）公共利益、公共產品、公共服務的復雜性，影響生產與供給

新公共管理承認公共部門與私人部門的管理存在差異，也承認兩者在一般管理上具有共通性，因此私人部門的管理原則、管理技術、方法、技能可運用于公共管理。但是正如美國管理學家華萊士·塞爾所說：“公共事業(yè)和私營企業(yè)的管理，在所有不重要的方面都是相同的?！闭补芾砼c以產權私有為基礎的私人部門管理存在本質區(qū)別，雖有相同的地方，但公共部門、公共管理的本質在于公共性，公共性的實質在于代表公共利益，生產公共產品，提供公共服務，與此相一致的是公共部門、公共管理承擔公共義務或公共責任，堅持公共目的。而私人部門的管理不考慮公共利益、公共義務、公共責任等。在這樣具有根本性差異的根基上的公私進行合作，會出現(xiàn)偏差，甚至會造成侵蝕公共利益等不良的后果。

新公共管理強調對公共利益、公共產品、公共服務產出或績效目標進行精確的界定、測量和評估，但公共利益、公共產品、公共服務的產出、成本以及績效，存在量大、面廣，以及個性差異大、動態(tài)變化快、區(qū)域差別大、層次要求多、非量化比重高等特點，難以準確測量和評估，因而給公共服務的生產與供給帶來困難。

（三）市場機制本身的缺陷，導致公共服務偏離其本質

新公共管理對市場價值和市場機制比較崇拜，忽視了公共部門與私營部門的本質差別，也忽視了市場機制本身的缺陷。

市場機制盡管具有競爭激勵、優(yōu)勝劣汰等優(yōu)點，但也有唯利是圖、無序無規(guī)等弱點，因此，在市場競爭背景下的私營管理以利潤為最終目的，將其引入公共服務之中，會導致公共服務目標的偏離。在公共服務的市場化模式中，存在著多種矛盾與沖突：一是市場競爭的自主性與公共服務的民主性之間的矛盾與沖突，二是市場競爭中企業(yè)運行保密性與公共服務的開放性之間的矛盾與沖突，三是市場競爭的創(chuàng)新性、冒險性與公共服務的穩(wěn)定性、安全性之間的矛盾與沖突。正如學者佩龍和葛爾力所指出的那樣：以市場為導向的公共行政或管理主義與民主價值之間存在著沖突，即自主性與民主責任、個人遠見與公民參與、秘密性與公開性、風險承擔與公共產品的監(jiān)護之間的沖突。這些矛盾與沖突處理不好，公共服務就會偏離其公共性的本質，影響了公共利益、社會公平與正義的實現(xiàn)。

（四）公共服務的市場化，影響公共利益的政治性、民主性

新公共管理主張公共服務市場化，包括民營化、私營化，以及社會化等，并采取了許多相應措施，這些遭到人們的批評。

比如私有化、民營化、合同出租制，是市場導向為主的，它有利于精簡政府機構，增強公共部門的活力，提高效率與效益，降低公共服務成本，但是政府卻有逃避提供公共服務責任、縮小公共服務職能的嫌疑，而且影響到政府通過實現(xiàn)公共服務而實現(xiàn)保護公民權利，維護公民人格尊嚴，保障社會公正，實現(xiàn)社會公平。

實行政府公共服務授權與分權，雖有利于增強公共服務部門自主性和靈活性，但也帶來了分散主義、本位主義、保護主義等負面現(xiàn)象?？梢哉f，公共服務行政如果不以民主、公共利益、社會正義作為自身的基本價值取向，就無法體現(xiàn)“公共性”，其合法性和存在的合理性就喪失了。

三、當代西方國家新公共管理運動的啟示

新公共管理既是西方特定的社會、政治、經濟條件下的產物，又在一家程度上反映了公共行政發(fā)展的規(guī)律和趨勢，因而對我國公共管理的理論和實踐具有一定的借鑒和啟示。

（一）實行以為人本，堅持需求（顧客）導向，實現(xiàn)親民服務

新公共管理強調既遵守相關法律、規(guī)章和制度，注重實際工作績效，又特別注重以人為本，實行顧客導向，盡可能地滿足顧客（社會大眾）的需要。這是西方公共行政管理更為成熟的一種標志。

實行以人為本，就是要一切從人出發(fā)，一切為了人，保障人的權益，提供人需要的服務。當人的需要即個體需要不影響公共需要時，政府應該全力予以滿足；當人的需要與公共利益發(fā)生沖突時，以人的需要為出發(fā)點對兩者進行評估，進行協(xié)調。從服務方式上講，一切要以方便顧客為原則，實現(xiàn)親民服務，如一個窗口服務、就近服務、即等即取服務等，像韓國的“奉侍室”制度，不僅實行大辦公廳制，許多相關服務部門和人員都在一起辦公，而且實行透明、開放窗口辦公，既可以一目了然，也可以監(jiān)督，還實行賓館式接待，有服務引賓者引領顧客到相關服務窗口，或即辦或送茶送水休息等侯，有些服務實行免費服務上門。④

實行以人為本，堅持顧客導向的另一個重要內容就是要從制度、體制、機制上保障顧客自由選擇（或拒絕）服務部門，服務內容和服務方式的權利。顧客不僅可以用手投票，還可以用腳投票，這樣既可以打破公共服務的壟斷性，解決由于壟斷導致的低效率、高成本、滿意度低等問題，尊重的顧客的民主自由權利，保障顧客自主選擇服務部門，自主決定接受或不接受服務等權益。

（二）實行服務多元化，堅持服務至上，實現(xiàn)競爭服務

新公共管理調整政府與社會、市場之間的關系，將競爭機制引入政府公共服務領域，打破了政府公共服務的壟斷地位，形成了公共服務的多元化，堅持服務至上，實現(xiàn)競爭服務。

從服務主體看，多元化主體包括政府、第三部門、社區(qū)、企業(yè)、自愿者等；從服務產權關系看，多元化包括獨資、合資、股份制、民營化、私營化、合作伙伴制等；從服務方式看，多元化方式包括招投標、合同外包、委托代理，還有稅收激勵、規(guī)制激勵、補貼協(xié)議和特許經營協(xié)議等；從組織內部管理機制看，多元化機制包括戰(zhàn)略管理、項目預算、業(yè)績評估、結果控制、合同雇傭制、績效工資制等。

通過公共服務多元化，政府、第三部門、社區(qū)、企業(yè)、自愿者等各服務主體各自承擔相應的、用法律方式規(guī)定的公共服務責任，政府提供結構性、關鍵性、基礎性、指導性、義務性和監(jiān)督性的服務；第三部門和企業(yè)提供規(guī)模性、投資性、效益性的服務；社區(qū)、自愿者提供分散性、個體性、補充性、自助性的服務，而且各種各類服務充滿競爭，最終使公共服務達到效率高、成本低、顧客滿意的目的。

（三）實行授權管理，堅持績效評估，實現(xiàn)優(yōu)質服務

新公共管理運動以公共服務結果為導向，強調公眾對服務的滿意度，據(jù)此改革公共服務部門的設置、權力配置、人員配備等。由于公共服務需要直接面對公眾，越是直接與公眾接觸、打交道的部門和人員，越是了解公眾的需求，所以上級部門授權直接服務于公眾的基層部門根據(jù)公眾需求進行有效的服務，是必然的。

授權服務與分權負責一起，共同構成公共服務體制。中央向地方和基層政府以及公共服務部門授權和分權，政府和公共服務部門內部向直接服務部門和窗口部門授權和分權，授權和分權后各自在責任范圍內對結果負責。中央和上級部門一般對決策負責，對結構性、基礎性、方向性服務負責；下級和基層部門對執(zhí)行效率和結果、成本負責，對服務態(tài)度、服務環(huán)境和方式等負責。

授權服務絕不是放任不管、推卸責任，相反，上級部門更加強化了責任，更加強調績效評估，包括實行全面質量管理，目標管理，契約管理，跟蹤管理，結果管理；實行績效評估的專家化、顧客化，績效評估系統(tǒng)化，特別是要建立完整的以顧客需求為導向的評估標準，通過政務公開、陽光法案，促使公共服務優(yōu)質高效。

（四）實行電子政務，堅持優(yōu)化程序，實現(xiàn)便民服務

在信息化、網絡化、電子化的今天，公共服務實行電子化是必然選擇。實行公共服務電子化，必然涉及公共服務業(yè)務流程的重新設計和公共服務部門的重組。當代推行新公共管理運動的西方國家實行電子政府、集中辦公、大辦公廳制、執(zhí)行局制等，都是適應高科技手段的應用和對公共服務流程和部門進行改組的需要的結果。目前，我國各地紛紛設立了一些“公務超市”和政務中心，即集中辦公服務的大廳，但是在這里集中辦公服務的工作人員隸屬于原各部門，他們在大廳里沒有決策權，辦公大廳負責人對其缺少必要的管理權和協(xié)調權，在大廳辦公服務的各部門沒有改變原有業(yè)務流程，這樣的集中辦公不是西方國家的大辦公廳制模式，只不過是一種集中收集申請服務材料的場所。因此必須改革公共服務流程，重組公共服務機構。如英國一些醫(yī)院通過改變業(yè)務流程，患者在醫(yī)院看病的平均時間從2小時減少到1小時；美國一些交通部門通過改變業(yè)務流程，乘客平均候車時間從過去10分鐘減至3分鐘。政府行政審批、備案等服務行為，實行大辦公廳制，實現(xiàn)業(yè)務程序重組，不僅避免了公眾來回穿梭于各政府部門之間，消耗人力物力財力，而且樹立了政府便民公共服務形象。⑤經過業(yè)務流程的重新設計和服務機構的重新改組的公務超市等公共服務，進一步實現(xiàn)電子化，為公眾提供一年52周、每周7個工作日、每個工作日24小時的無縫隙服務，這樣的公共服務才是真正的便民服務。

新公共管理運動使政府公共管理實踐大量吸收和用了私營部門的管理理論、經驗和方法，產生了以公共性、民主性為基本價值取向，以市場性、競爭性為基本服務方式的公共管理模式，促使政府建立高績效的公共管理體系、完善公共服務網絡結構和提供更加顧客化的服務。這些對我國政府公共管理改革都具有一定的借鑒意義。

①國家行政學院國際合作交流部編譯：《西方國家行政改革述評》，國家行政學院出版社1998版，第9頁。

②特德·蓋布勒，戴維·奧斯本：《改革政府：企業(yè)精神如何改革著公營部門》，上海譯文出版社1996版，第8～9頁。

③顧建光：《論席卷全球的公共管理變革》，《公共管理學報》，2004年第2期。

④吳剛：《新型公共服務體系的六個關節(jié)點——韓國創(chuàng)建服務型政府的經驗借鑒》，《新視野》，2004年第1期。

⑤王佃利：《美英澳三國新公共管理改革的新進展》，《中國行政管理》，2004年第2期。