摘 要：民意呼吁在我國建立官員財產(chǎn)申報制度，但又面臨諸多難題，如官員的抵觸心理和隱私利益問題、配套措施與技術(shù)問題、是否會引發(fā)社會風(fēng)險的問題、是否會發(fā)生新的法律制度走形式等。為此，對我國建立官員財產(chǎn)申報制度的相關(guān)問題進(jìn)行探析，在立法和執(zhí)行的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行縝密的研究設(shè)計，以便正確認(rèn)識此項制度的功能，明確我國當(dāng)前建立此項制度面臨的選擇，努力實現(xiàn)社會主義民主法治建設(shè)目標(biāo)，促進(jìn)中國特色社會主義健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：官員財產(chǎn)申報；難點；路徑；措施

中圖分類號：D601 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）14-0265-03

黨的十八大報告指出，反對腐敗、建設(shè)廉潔政治，是黨一貫堅持的鮮明政治立場，是人民關(guān)注的重大政治問題。當(dāng)前，我國的腐敗問題已經(jīng)到了人民群眾無法容忍的地步，無論是從國家制度、黨的性質(zhì)，還是從政治文明建設(shè)、廣大群眾的期待，出臺財產(chǎn)申報法都勢在必行。為此，筆者就建立官員財產(chǎn)申報制度的路徑進(jìn)行粗淺探析，以期推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)制度化、法制化、民主化、科學(xué)化發(fā)展。

一、官員財產(chǎn)申報制度透視

就世界范圍而言，財產(chǎn)申報制并不是新鮮事物。官員財產(chǎn)登記和公布的制度起源于240多年前的瑞典。1978年，美國通過了《政府行為道德法》，明確規(guī)定官員均需申報財產(chǎn)。20世紀(jì)七八十年代，泰國、墨西哥、新加坡、韓國、俄羅斯、尼日利亞等國也都不約而同地實施了財產(chǎn)申報制度。1989年，美國眾議院議長賴特因先后69次違犯國會有關(guān)財產(chǎn)收入的法規(guī)而被迫辭職。韓國于1993年推出此項制度后影響巨大，僅1個月工夫，當(dāng)時的韓國大法院院長金德柱、檢察總長樸鐘吉等一大批高官就因腐敗行為暴露而先后辭職。由此可見，財產(chǎn)申報制度已成為許多國家從源頭遏制腐敗的利器。

我國也一直重視預(yù)防職務(wù)犯罪和遏制腐敗工作，重視官員財產(chǎn)申報制度的建設(shè)。在政策層面，1987年11月，全國人大法工委就提出建立國家工作人員申報財產(chǎn)制度的問題； 1994年，八屆人大將《財產(chǎn)收入申報法》列入立法規(guī)劃，只是“當(dāng)時由于技術(shù)手段無法滿足要求等種種原因”沒有繼續(xù)下去；1995年5月25日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報的規(guī)定》；2001年6月15日，中紀(jì)委、中組部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于省部級現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報告家庭財產(chǎn)的規(guī)定（試行）》，進(jìn)一步要求高級干部申報家庭財產(chǎn)；2006年發(fā)布了《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》；2010年中辦和國辦聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》，細(xì)化了官員財產(chǎn)申報制度中報告財產(chǎn)事項的規(guī)定，擴(kuò)大了應(yīng)予申報的內(nèi)容。在實踐中，2009年1月1日，新疆阿勒泰地區(qū)出臺《縣（處）級領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)申報的規(guī)定（試行）》，在我國第一次把通行的官員收入申報擴(kuò)大為財產(chǎn)申報，將以往的組織內(nèi)部監(jiān)管慣例拓展為全民公開監(jiān)督，因此，備受稱贊為處處“破冰”的“陽光法案”和中國的“良好范本”，標(biāo)示中國官員財產(chǎn)申報制度浮出冰面。緊隨其后，浙江慈溪、四川高縣、湖南瀏陽、上海浦東、湖南湘鄉(xiāng)、重慶、寧夏銀川、江西黎川、浙江平湖和重慶江北等縣、市、區(qū)先后提出要實行官員財產(chǎn)申報并付諸行動。阿勒泰等地率先在全國推行的新制度是預(yù)防和遏制腐敗的一個重要舉措，對推動領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)公開立法具有積極意義。特別是在我國社會轉(zhuǎn)型期間，計劃經(jīng)濟(jì)體制的思維模式和行為方式還在一定程度上起著慣性作用，依靠行政權(quán)力而不是運用市場手段推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題還比較突出，權(quán)力腐敗的機(jī)會較多，財產(chǎn)申報制度打的正是貪腐官員的“七寸”，建立此項制度不僅可以鑄造“反腐利器”，還能起到催化民主政治改革的作用。官員將自己的財產(chǎn)情況定期申報公示，置于全社會的監(jiān)督之下，是一種高效而低成本的廉政機(jī)制，有助于消除公眾對官員收入的猜忌，增強(qiáng)對黨和政府及官員整體的信任，是現(xiàn)代民主政治的必然要求。

通過 10多年的理論研究和實踐探索，官員財產(chǎn)申報制度越來越受到中央及全體民眾的關(guān)注。十八大報告把反腐倡廉工作提到前所未有的高度。2012年11月15日，習(xí)近平在當(dāng)選中共中央總書記后的首次亮相中，就明確以“打鐵還需自身硬”來表達(dá)反腐決心，時隔兩天在十八屆中共中央政治局第一次集體學(xué)習(xí)時，又以“物必先腐，而后蟲生”來警示官員。這無疑彰顯了中央堅持讓“權(quán)力在陽光下運行”的決心，目前，建立官員財產(chǎn)申報制度的立法時機(jī)已經(jīng)成熟。

二、建立官員財產(chǎn)申報制度的難點分析

構(gòu)建官員財產(chǎn)申報制度牽涉許多問題，從目前公眾爭論的總體情勢分析來看，難點問題集中在以下4個方面。

（一）官員的抵觸心理和隱私利益問題

有關(guān)方面的專門調(diào)查顯示，接受調(diào)查的官員多數(shù)對財產(chǎn)公開申報持反對意見。事實上，腐貪官員肯定反對公開自己的財產(chǎn)，即使申報也一定設(shè)法瞞報；而大部分清白做事的官員出于種種考慮，也會在心理上有一些抵觸。究其原因，不外乎這些方面：不露富是中國人的傳統(tǒng)觀念；還有一種現(xiàn)實的因素，即考慮傳統(tǒng)的人情、面子關(guān)系及當(dāng)前的“紅眼病”、“仇富情結(jié)”，客觀上加重了領(lǐng)導(dǎo)干部公開財產(chǎn)的心理負(fù)擔(dān)。特別是隨著物權(quán)法的實施，領(lǐng)導(dǎo)干部的私人財產(chǎn)權(quán)、穩(wěn)私權(quán)與社會公眾知情權(quán)之間的矛盾沖突加劇，比如家庭哪些財產(chǎn)需要申報、以什么方式申報，如何處理官員申報和公開本人及其家庭財產(chǎn)的義務(wù)與保護(hù)官員及其家庭成員隱私權(quán)的關(guān)系，如何解決保障社會公眾知情權(quán)與保護(hù)官員及其家庭成員進(jìn)行有關(guān)市場交易活動的商業(yè)秘密的關(guān)系等。

（二）配套措施與技術(shù)難題

1.我國目前的公民信用保障系統(tǒng)亟待完善，如金融實名制度、客戶身份識別和交易記錄報告制度、不動產(chǎn)登記制度、財產(chǎn)申報的法律責(zé)任追究等制度不夠健全，個人資信難以查實，財產(chǎn)申報缺乏堅強(qiáng)的技術(shù)支撐，容易為腐敗分子轉(zhuǎn)移大量資金和非法收入、逃避法律制裁留下漏洞。金融實名制覆蓋不了現(xiàn)金交易導(dǎo)致核查困難，現(xiàn)有技術(shù)與配套制度對境外資產(chǎn)、珠寶、古董等財產(chǎn)的底數(shù)也難以進(jìn)行準(zhǔn)確核查。

2.我國目前整個社會信用意識相對缺失，領(lǐng)導(dǎo)干部的信用問題也頗多爭議，如果申報對象有意虛報、瞞報，必將大大增加制度運轉(zhuǎn)成本。誠然，財產(chǎn)申報制度的亮點就是公開接受監(jiān)督，它可促進(jìn)社會信用意識的建立，也可彌補(bǔ)配套制度和技術(shù)條件之不足，但相對缺失的社會信用環(huán)境必然使制度成效大打折扣。

（三）是否會引發(fā)社會風(fēng)險的問題

1.當(dāng)前社會收入差距較大，如果大量官員（包括其子女親屬等）擁有巨額財產(chǎn)公之于眾，有可能會引起社會震蕩。即使是在干部隊伍內(nèi)部，因級別、地區(qū)、領(lǐng)域的不同而導(dǎo)致的收入差別，也可能引發(fā)官員內(nèi)部的心理失衡。

2.從理論上講，官員財產(chǎn)申報制度是促使公權(quán)保持廉潔的行之有效的制度。但在實踐中，一些領(lǐng)導(dǎo)干部特別是高級領(lǐng)導(dǎo)的財產(chǎn)問題一旦暴露，就可能會影響民眾對黨和政府的信任度。因為我國傳統(tǒng)觀念要求官員兩袖清風(fēng)，黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該只為人民的利益著想，不應(yīng)謀取任何個人私利。在這種思維定勢下，官員財產(chǎn)如果大大超出公眾預(yù)期，可能會產(chǎn)生很大沖突，從而在心理上對領(lǐng)導(dǎo)干部正常公開其財產(chǎn)形成巨大障礙。

3.在經(jīng)濟(jì)方面可能會出現(xiàn)大量資金外逃的風(fēng)險，影響國家和民族的整體利益。另外，中國官員眾多，制度的建立和執(zhí)行操作復(fù)雜，需要新增設(shè)不少機(jī)構(gòu)編制，動用的人力和財力過大，制度成本過高。

（四）是否會發(fā)生新的法律制度走形式的問題

在贊成建立領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)申報立法的前提下，一些人提出：申報結(jié)果是否應(yīng)該或可以向社會公開，以接受公眾監(jiān)督？執(zhí)行這項制度的組織機(jī)關(guān)是紀(jì)檢（監(jiān)察）機(jī)關(guān)、組織部門還是司法機(jī)關(guān)或其聯(lián)合？這些問題不解決好，制度就難以達(dá)到設(shè)計的目標(biāo)和功效，甚至?xí)饔谛问健?/p>

三、建立官員財產(chǎn)申報制度的路徑設(shè)計

建立官員財產(chǎn)申報制度必將引領(lǐng)我國反腐敗斗爭邁出新的步伐。如何總結(jié)各地的有益試驗并借鑒國外的的成功實踐，在更高層次、更大范圍建立我國領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)申報的相關(guān)法律制度，自然需要一個在實踐中逐步完善的過程，更需要我們在立法和執(zhí)行的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行慎密的研究設(shè)計。

（一）旗幟鮮明地澄清爭議問題以正視聽

1.建立官員財產(chǎn)申報制度具有重要社會治理功能。財產(chǎn)申報制度的功能就是預(yù)防和遏制官員腐敗，它的核心就是把官員財產(chǎn)公之于眾，接受民眾和法律的評判，形成強(qiáng)大的威懾力，促使公職人員轉(zhuǎn)換從政理念，強(qiáng)化自我約束，正確掌握公權(quán)，主動避免與公眾利益的沖突，最大限度地縮小官員腐敗空間，最終達(dá)到“不想貪、不敢貪和不能貪”的理想目標(biāo)。建立這項制度有利于促進(jìn)政府強(qiáng)化廉政建設(shè)，維護(hù)政府責(zé)任，樹立政府形象，實現(xiàn)公民對官員財產(chǎn)應(yīng)有的監(jiān)督權(quán)和知情權(quán)，在政府-官員-公眾之間建立互信關(guān)系，促進(jìn)社會主義民主法治建設(shè)。

2.官員的隱私權(quán)應(yīng)當(dāng)讓位于公共利益。在法律理論上，官員個人和家庭財產(chǎn)都屬于隱私范疇，強(qiáng)制其對外公開不具有正當(dāng)性。官員財產(chǎn)申報制度的必要性來自兩個方面：一是從職業(yè)倫理看，占據(jù)公共權(quán)力資源的領(lǐng)導(dǎo)干部擁有更多占有、使用和處置公共財產(chǎn)的機(jī)會，他們應(yīng)為人民謀利益而非謀取私利，財產(chǎn)公開正是其應(yīng)有之義；二是從保障公民知情權(quán)看，公民行使監(jiān)督權(quán)就必須有知情權(quán)，官員的隱私就自然成為民眾公開監(jiān)督權(quán)力的必然對象和組成部分?！肮毴藛T隱私權(quán)必須讓位于公共利益的需要”，這也是法學(xué)家的共識和國際實踐慣例。因此，在公共利益面前，領(lǐng)導(dǎo)干部必須讓渡自己的隱私權(quán)。

一項社會制度的確立或變革，必然會引起原有利益格局的調(diào)整，而舊體制的受益者由于利益的驅(qū)動，使他們極易對改革缺乏動力甚至轉(zhuǎn)化為改革的阻力。官員財產(chǎn)申報制度無疑就是這樣一種制度，它的推行一般會直接涉及官員的切身利益，其中還有一部分官員對財產(chǎn)申報抱有嚴(yán)重的懷疑和抵觸情緒，但抵制意見絕不見得就是鐵板一塊。事實上，從阿勒泰等地的公開申報情況來看，領(lǐng)導(dǎo)干部都能正確認(rèn)識掌握公權(quán)應(yīng)當(dāng)受到必要限制的道理，并給予這項改革以支持態(tài)度。可見，實施財產(chǎn)申報制度反過來也會促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部觀念的轉(zhuǎn)變。因此，只要我們相信領(lǐng)導(dǎo)干部絕大多數(shù)是廉潔的，就不必?fù)?dān)心財產(chǎn)申報制度會遭遇領(lǐng)導(dǎo)干部的抵觸。

（二）明確界定申報對象和內(nèi)容

我國正處在轉(zhuǎn)型期，腐敗確有滋生的環(huán)境，權(quán)力尋租、官商結(jié)盟、裙帶聯(lián)系已深入到了政治、經(jīng)濟(jì)、社會、血統(tǒng)、人情等各個層面，權(quán)錢交易已較多地采用了非貨幣化及延期支付、延期消費的隱蔽形式，官員財產(chǎn)申報事項將十分復(fù)雜?，F(xiàn)階段，應(yīng)結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)干部工作性質(zhì)、職級及重要程度等因素，將縣處級以上級別的干部列為申報對象，將縣級以上各級黨委、人大、政府、政協(xié)、紀(jì)委及司法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部作為主要申報對象，其中各級黨委、政府及其直屬機(jī)構(gòu)的“一把手”應(yīng)列為重點申報對象。國有（控股）企業(yè)、公益事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)人員也應(yīng)參照執(zhí)行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街辦）黨委、政府機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部及基層站所、村級組織負(fù)責(zé)人是否列為申報對象，由縣區(qū)黨委、政府根據(jù)實際確定。為了全面、準(zhǔn)確地反映申報人的財產(chǎn)狀況，防范申報對象轉(zhuǎn)移、藏匿各種非法財產(chǎn)和所得，申報人除了申報個人財產(chǎn)，還必須提供其配偶和三代直系親屬、二代旁系親屬的財產(chǎn)狀況。

根據(jù)當(dāng)前中國社會公民收入及財產(chǎn)結(jié)構(gòu)變化情況，領(lǐng)導(dǎo)干部申報的財產(chǎn)應(yīng)當(dāng)包括動產(chǎn)和不動產(chǎn)、債權(quán)和債務(wù)、有價證券和各種經(jīng)營投資收益、禮品禮金以及可能與公職相關(guān)的利益等。具體申報項目如下：（1）本人工作單位、職務(wù)、工作經(jīng)歷、婚姻狀況、家庭成員及主要社會關(guān)系；（2）本人、夫妻共有及家庭成員現(xiàn)有住房、汽車、現(xiàn)金（存款）及債務(wù)、大件（5 000元以上）耐用物品、貴重藏品等家庭財產(chǎn)清單；（3）本人、配偶及家庭成員定期工資及其他勞務(wù)實際收入、遺產(chǎn)繼承、收受禮品禮金有價證券等；（4）本人、配偶及家庭成員定期投資股票、物權(quán)、債券、彩票、基金、商業(yè)保險及到期債權(quán)、房產(chǎn)交易（租售）收入，持有股份、知識產(chǎn)權(quán)及對外投資性定期收益；（5）本人到期債務(wù)清償、捐贈饋贈、大件物品購置和重大消費項目（5 000元以上）及應(yīng)承擔(dān)的撫養(yǎng)、贍養(yǎng)等情況；（6）本人家庭重大事項申報，包括家庭成員就業(yè)、工作變動、婚喪嫁娶、出國（境）旅游、求學(xué)、定居等情況；（7）其他需要申報的重大項目。

（三）規(guī)范申報程序

申報程序應(yīng)簡化規(guī)范。（1）確定申報對象；（2）核發(fā)申報通知；（3）審核公示并接受監(jiān)督；（4）核查處理。在申報方式上，除選擇初任申報、任中定期申報、離任申報外，還應(yīng)開展離退休后申報（以3年為限）。申報結(jié)果的公示范圍可視條件的成熟程度而逐步擴(kuò)大，或根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)干部公眾化程度的高低確定適當(dāng)?shù)墓_范圍，盡量減少“秘密申報”，以防暗箱操作，并給予公眾平等參與監(jiān)督的權(quán)力。最期望的是像網(wǎng)上曬工資的那樣，在官方網(wǎng)站、政府公報等媒體上予以公開，任民眾自由瀏覽、查詢、質(zhì)疑，真正做到“陽光普照”。

財產(chǎn)申報必須向公眾公開。如果只有申報而不向公眾公開，財產(chǎn)申報后密而不宣，或束之高閣，那么，所謂的財產(chǎn)申報制度最終就會沒有任何預(yù)防作用，或者流于形式，或因缺乏公眾監(jiān)督而無法貫徹落實。我們已經(jīng)有前車之鑒，教訓(xùn)深刻，不可再重蹈覆轍。

（四）授權(quán)申報受理機(jī)構(gòu)

官員財產(chǎn)申報制度必須建立一個規(guī)范、獨立、權(quán)威的申報受理機(jī)構(gòu)，防止多頭受理。目前，可在進(jìn)一步總結(jié)完善我國黨紀(jì)檢查和行政監(jiān)察管理體制及領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人重大事項運作模式的基礎(chǔ)上，整合制度資源及監(jiān)督力量，按照干部管理權(quán)限實行分級負(fù)責(zé)的原則，明確授權(quán)紀(jì)檢（監(jiān)察）機(jī)關(guān)集中統(tǒng)一受理官員財產(chǎn)申報工作，并借用各級反腐敗協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組平臺，調(diào)動組織（人事）部門、司法機(jī)關(guān)、金融機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢，廣泛發(fā)動群眾和社會輿論參與，肩負(fù)起領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)申報審查職責(zé)。

為了不使官員財產(chǎn)申報制度流于形式，必須設(shè)計一個讓瞞報、漏報或不報者承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的剛性約束機(jī)制。要綜合運用黨政紀(jì)處分、組織處理、經(jīng)濟(jì)措施和刑罰制裁等手段，對于膽敢違規(guī)申報者給予最嚴(yán)厲的懲戒，從而促使領(lǐng)導(dǎo)干部申報真實可靠的財產(chǎn)信息。只有這樣，才能有效的防止申報主體妄想利用職務(wù)之便謀取不當(dāng)利益。將其置于公眾與傳媒的輿論監(jiān)督下，公眾可以通過互聯(lián)網(wǎng)就能查到申報主體所申報財產(chǎn)的相關(guān)信息，剎住少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部貪污、受賄、巨額財產(chǎn)來源不明的腐敗之風(fēng)，從而樹起黨政干部及公務(wù)員在群眾中的威信和政府公信力，是當(dāng)前構(gòu)建和諧社會的重要途徑。

（五）依靠實踐是解決問題的唯一出路

一項重大改革舉措從試驗到?jīng)Q斷的躍遷，更能顯示執(zhí)政者制度反腐的決心和行動的力量。官員財產(chǎn)申報制度，已經(jīng)到了需要研究如何具體操作的階段。建立官員財產(chǎn)申報制度需要中央的政治決斷，但決斷的時機(jī)和條件絕不是主觀臆斷的。我們既要理性分析立法時機(jī)和執(zhí)法可能遭遇的挑戰(zhàn)，著力創(chuàng)造必要條件，積極推進(jìn)制度創(chuàng)新，不斷完善配套措施和技術(shù)手段，又要克服坐而論道及盲目一蹴而就的弊端，有序擴(kuò)面試驗，分步組織實施，大膽縱深推進(jìn)，充分發(fā)現(xiàn)問題，通過實踐解決制度操作層面遇到的大量現(xiàn)實難題，最終以達(dá)水到渠成之效。

重整與完善我國的財產(chǎn)申報制度，運用現(xiàn)代信息手段構(gòu)建財產(chǎn)公開的法律制度，對于正處在向民主法治社會邁進(jìn)轉(zhuǎn)型過程中的中國來說，其意義不言而喻。積極穩(wěn)妥地推進(jìn)制度創(chuàng)新、構(gòu)建懲防體系是我黨反腐倡廉建設(shè)的重要方略。在反腐制度體系中，官員財產(chǎn)申報享有“集大成制度”和“終極性制度”的美稱，制度本身具有強(qiáng)大的驅(qū)動力。建立官員財產(chǎn)申報制度，我國已有“破冰之舉”，而民意的呼吁和爭論則為此項制度提供了廣闊的社會期待和社會需求。我們一定要以開拓創(chuàng)新的精神來引領(lǐng)人民群眾的偉大實踐，進(jìn)一步推動領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)申報制度實踐走向深入，努力實現(xiàn)社會主義民主法治建設(shè)目標(biāo)！

參考文獻(xiàn)：

[1] 楊建國，王淮慶.論構(gòu)建官員財產(chǎn)申報制度的多重價值[J].理論導(dǎo)刊，2010，（12）.

[2] 中央紀(jì)委法規(guī)室.中共共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則[M].北京：中國方正出版社，2010.

[3] 新華網(wǎng).國外財產(chǎn)申報制度透視[EB/OL].http：//fanf.people.com.cn/GB/14033019988397.htm/，2009-09-04.

[4] 新聞網(wǎng).中國面臨反腐敗分水嶺：官員財產(chǎn)申報仍待破冰[EB/OL].http：//news.99.com/a/20100317/002066.htm，2010-03-17.

[5] 朱向東，杜文雅.我國出臺財產(chǎn)申報法勢在必行[J].行政論壇，2011，（4）.

[責(zé)任編輯 高惠琦]