摘 要：公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃最為關(guān)鍵的是參與的效力，參與效力的有無、高低是評(píng)價(jià)整體公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的標(biāo)準(zhǔn)，而且更為重要的是，參與效力喪失還將極大地傷害參與者的積極性，長(zhǎng)此以往會(huì)使公眾參與制度淪為空談。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)規(guī)劃；公眾參與；有效性

中圖分類號(hào)：DF3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）14-0258-03

一、考察意義

公眾參與的有效性，指的是公眾參與所發(fā)揮作用的程度以及所產(chǎn)生的效果。公眾參與應(yīng)當(dāng)是有效的參與，如果公眾參與不具有有效性，而只是流于形式，那么公眾參與制度也就失去了存在的必要性[1]。因而，參與的有效性是公眾參與的制度根本所在，因?yàn)椤霸趨⑴c走過場(chǎng)的陰影籠罩下，公眾也會(huì)自然而然地喪失對(duì)參與制度的信任。”[2]

具體到城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域，公眾參與有效性的考量顯得尤為重要。這可以從兩個(gè)層面進(jìn)行分析。

第一，從公眾參與規(guī)劃過程本身而言，如果參與的規(guī)則不能使公眾對(duì)最終的規(guī)劃結(jié)果產(chǎn)生預(yù)期的影響力，那么一方面這樣喪失了公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的必要意義，另一方面也使公眾參與下一次規(guī)劃的積極性受挫。這兩方面將使公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃制度淪為形式。

第二，從公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的最終結(jié)果——規(guī)劃方案而言，又具有兩個(gè)特性：

一是相比較大多數(shù)行政行為的結(jié)果而言，城鄉(xiāng)規(guī)劃方案具有未來導(dǎo)向性，規(guī)劃方案都是對(duì)未來的城市建設(shè)進(jìn)行指導(dǎo)的，因此判斷此次公眾參與規(guī)劃的有效性可能要經(jīng)歷一段時(shí)間的等待，即參與的效果顯現(xiàn)具有延后性。同時(shí)，此次參與的效果又會(huì)一定意義上影響接下來公眾參與的信心，因此，預(yù)先通過制度設(shè)計(jì)提高參與有效性對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域尤為重要。

二是長(zhǎng)期性和廣泛性。其他大量的行政行為存續(xù)期限較短，適用范圍有限。而城鄉(xiāng)規(guī)劃行政行為則不然，規(guī)劃方案通常期限長(zhǎng)，適用范圍非常廣泛①，一旦失誤后果將難以彌補(bǔ)，而且規(guī)劃修改階段的公眾參與也非常受限。這樣看來，通過加強(qiáng)規(guī)劃制定過程中公眾參與的有效性，盡可能的避免失誤和錯(cuò)誤就顯得尤為重要。

二、參與有效性的評(píng)價(jià)機(jī)制

評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該分兩個(gè)層次：第一是事實(shí)層面的，評(píng)價(jià)公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的有效性是否具備，即有無現(xiàn)實(shí)參與效力；第二是價(jià)值層面的，在參與效力產(chǎn)生的情況下，公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的效力是高或低、效果是好或壞，即參與的質(zhì)量。

（一）事實(shí)層面之標(biāo)準(zhǔn)

事實(shí)層面去判斷公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的效力主要表現(xiàn)為：從程序角度看，是否在既有制定法中具體設(shè)置了一系列規(guī)則，如規(guī)劃行政主體對(duì)公眾參與意見的回應(yīng)程序，這些程序規(guī)則的運(yùn)行或多或少將使公眾參與產(chǎn)生效力。

（二）價(jià)值層面之標(biāo)準(zhǔn)

判斷公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃之有效性高低應(yīng)當(dāng)主要從應(yīng)然情況進(jìn)行考察。而這里的應(yīng)然標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際就是從價(jià)值層面對(duì)參與之有效性的判斷。

1.從參與階段來看，城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域的每個(gè)參與階段，規(guī)劃啟動(dòng)階段、規(guī)劃編制階段、規(guī)劃實(shí)施階段、規(guī)劃修改階段都應(yīng)該設(shè)置相應(yīng)的公眾參與的具體規(guī)則。

2.從參與內(nèi)容來看，應(yīng)當(dāng)保障城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的每個(gè)規(guī)劃種類都能夠成為公眾參與的對(duì)象，不論是總體規(guī)劃，抑或是詳細(xì)性規(guī)劃；不論是控制性詳細(xì)規(guī)劃，抑或是修建性詳細(xì)規(guī)劃。

3.從參與主體來看，應(yīng)當(dāng)保障最廣泛意義上的公眾參與，不論與規(guī)劃事項(xiàng)有無利害關(guān)系，不論是專家等特殊主體抑或是普通公眾，都可以憑借恰當(dāng)?shù)姆绞竭M(jìn)行參與。

4.從參與方式來看，首先應(yīng)當(dāng)設(shè)置一系列規(guī)則保障公眾參與權(quán)，其次更重要的是設(shè)置保障這些規(guī)則實(shí)施效果的另一部分規(guī)則。例如：首先規(guī)定了聽證程序，其次規(guī)定了聽證后公眾意見的回應(yīng)機(jī)制，以保證聽證的最終有效性。

我們認(rèn)為，如果城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域公眾參與程序設(shè)計(jì)能夠符合上述四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，那么這樣的參與程序體系是完備的、良性的，也同時(shí)會(huì)最大限度的保障在實(shí)體上實(shí)現(xiàn)公眾參與的意見主張。

為了便于理解，將公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃有效性之考察標(biāo)準(zhǔn)的脈絡(luò)以圖示方式表示，如圖1。

三、提高公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃有效性之途徑

上文分析城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域公眾參與的所有內(nèi)容，都是為了解決困境，提出完善路徑。這也是分析城鄉(xiāng)規(guī)劃之有效性的目的所在，也是公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的根本實(shí)質(zhì)內(nèi)容。所有的“What”、“Why”其實(shí)都是為了解決“How”的問題。

需要說明的是，我們探求公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的有效性問題，主要從法律制度，尤其是行政法律制度的層面，其他的諸如轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念、提升公眾參與熱情、公眾專業(yè)參與素質(zhì)提高等社會(huì)或心理層面的部分不進(jìn)行列舉。

（一）參與主體層面——社區(qū)規(guī)劃師的出現(xiàn)

北京市目前在積極試點(diǎn)社區(qū)規(guī)劃師的參與模式，① 由北京市規(guī)劃委員會(huì)發(fā)起，在區(qū)縣政府、街道辦事處的協(xié)調(diào)幫助下，由城市規(guī)劃設(shè)計(jì)院的規(guī)劃師直接與社區(qū)“一對(duì)一”掛鉤，負(fù)責(zé)該社區(qū)公眾參與規(guī)劃之意見收集、規(guī)劃知識(shí)講解、規(guī)劃方案的說明等工作。

社區(qū)規(guī)劃師是致力于社區(qū)管理、更新和復(fù)新等事項(xiàng)的管理性規(guī)劃師，也是服務(wù)于城市街道一級(jí)政府機(jī)構(gòu)的規(guī)劃師?，F(xiàn)階段我們的社區(qū)規(guī)劃師主要的工作內(nèi)容可以集中在，向社區(qū)居民提供相關(guān)規(guī)劃專業(yè)內(nèi)容方面的咨詢服務(wù)、定期或不定期開展規(guī)劃宣傳和規(guī)劃知識(shí)培訓(xùn)、為政府或規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)進(jìn)行城市研究和公共政策制定提供材料、組織居民對(duì)本社區(qū)的規(guī)劃建設(shè)情況做發(fā)展評(píng)估等方面。同時(shí)，社區(qū)規(guī)劃師要為市民和政府之間的溝通擔(dān)負(fù)起橋梁作用[3]。

目前社區(qū)規(guī)劃師項(xiàng)目在北京市朝陽(yáng)區(qū)雙井街道辦事處轄區(qū)取得了較好的參與效果，在全市推廣的效果有待進(jìn)一步考察。我們認(rèn)為，可能出現(xiàn)的影響參與效力的層面是：（1）規(guī)劃師的主觀意愿和時(shí)間、經(jīng)費(fèi)保障等因素；（2）區(qū)縣、街道辦事處、社區(qū)的協(xié)調(diào)和動(dòng)員機(jī)制；（3）“社區(qū)規(guī)劃師”定位的準(zhǔn)確性。與一般規(guī)劃師之區(qū)別，同一規(guī)劃師兩種活動(dòng)時(shí)之區(qū)別等；（4）規(guī)劃師的工作方法。

（二）參與方式層面

1.規(guī)劃運(yùn)行中信息公開的完善

在公眾參與活動(dòng)中奉行公開基本原則，早已經(jīng)形成共識(shí)。政府信息公開是公眾參與的基礎(chǔ)，公眾參與反過來也推動(dòng)著政府信息公開向廣度和深度發(fā)展[4]。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》已經(jīng)明示地規(guī)定了基本的規(guī)劃信息之公開（如“公告”制度，且規(guī)定期限不少于30日）。但是由于規(guī)劃是專業(yè)性、未來性的行政活動(dòng)，在編制和實(shí)施中行政主體和專家的功能比較突出，普通公眾則基本處于征詢意見的地位。因此，信息的公開顯得尤為重要。

從城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域視角看，信息公開要完善以下幾個(gè)層面。

1.信息公開要具備一定的廣度

規(guī)劃信息是公眾參與之基礎(chǔ)，不能只對(duì)某一階段或某種規(guī)劃進(jìn)行公開，而應(yīng)該除了涉及國(guó)家保密等不適宜于公開的內(nèi)容外，實(shí)現(xiàn)全方位覆蓋。尤其是規(guī)劃草案的形成過程之信息公開。公眾參與不一定覆蓋規(guī)劃的所有方面，但信息公開是可以做到的。

通過2008年5月1日實(shí)施的《政府信息公開條例》第14條、第21條、第23條的規(guī)定我們可以看出，在政府公開范圍和事項(xiàng)的確定上，行政相對(duì)人只有事后的被告知決定及其理由權(quán)，沒有事先的決定做出參與權(quán)。另外，政府信息以公開為原則，以不公開為例外，其“例外”的事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)必須明確，對(duì)于政府公開信息范圍的立法界定方式上，一般都是采取“概括加例外列舉”的方式” [5]，而不應(yīng)該采用現(xiàn)在的“概括+公開列舉+兜底條款+例外列舉”的方式。②

2.信息公開的程度加強(qiáng)

規(guī)劃信息公開的內(nèi)容以滿足公眾參與的目的和必要性為標(biāo)準(zhǔn)，“公開原則是制止自由裁量權(quán)專橫行使最有效的武器”[6]?？傮w來說，除非有法律規(guī)定的特殊情形，應(yīng)當(dāng)無保留公開。實(shí)踐中以規(guī)劃專業(yè)性為由阻止公開，認(rèn)為公開也沒有意義的做法是重大錯(cuò)誤，公開與否是前提問題，公眾能否理解是實(shí)施完善的問題。

3.信息公開的方式轉(zhuǎn)為主動(dòng)公開

規(guī)劃信息公開很大程度上還表現(xiàn)為信息的依申請(qǐng)公開，如規(guī)劃調(diào)整的內(nèi)容。這在實(shí)踐中明顯不能滿足公眾參與的需求。城鄉(xiāng)規(guī)劃之信息公開主要應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)為主動(dòng)公開，而且對(duì)于規(guī)劃行政主體而言，這是權(quán)利亦是義務(wù)。如同行政機(jī)關(guān)在行政訴訟中“先取證、后裁決”一樣，規(guī)劃也應(yīng)該基于一定的原理、主張而制定，這些原理主張應(yīng)當(dāng)公開公布，且這些信息是在制定規(guī)劃時(shí)就存在的，提供并不增加額外的成本。

4.其他相關(guān)內(nèi)容的一并公開。

規(guī)劃領(lǐng)域之信息公開絕不僅限于規(guī)劃方案之公開，與規(guī)劃方案編制、確定、修改相關(guān)的信息也屬于公開的范疇。如：規(guī)劃意見征詢聽證會(huì)信息之公開，聽證代表的選擇，主張，聽證意見的取舍等都屬于公開的范疇。

（二）提升聽證會(huì)的運(yùn)行效力

聽證會(huì)是行政領(lǐng)域的基本運(yùn)行方式，“作為程序法的核心，聽證對(duì)行政民主、法治保障人權(quán)的作用越來越突出，聽證也越來越受到人們的關(guān)注，并得到廣泛的運(yùn)用?！?[7]有關(guān)聽證的具體運(yùn)作程序和方式，本文在此不再贅述。以下僅就如何提升公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃聽證的運(yùn)行效力進(jìn)行分析。

1.制衡規(guī)劃行政主體在聽證會(huì)中的作用

德國(guó)公法學(xué)家Larl-Heinz Ladeur指出：在19世紀(jì)自由主義法治國(guó)家傳統(tǒng)的見解中，在范式上行政被認(rèn)為是與私利相分離的、自律的、為實(shí)現(xiàn)公共目的而行動(dòng)的（公共行政），但是這種范式并不能理所當(dāng)然地適用于現(xiàn)代的規(guī)劃行政領(lǐng)域規(guī)劃行政針對(duì)社會(huì)的功能性要求，已經(jīng)不具有“中立性”而成為與其他當(dāng)事人相并列的“當(dāng)事人”。①

與其他行政領(lǐng)域相比，城鄉(xiāng)規(guī)劃行政領(lǐng)域的行政主體表現(xiàn)出一定的特殊性：（1）是規(guī)劃方案的制定主體，并控制規(guī)劃的實(shí)施與修改；（2）規(guī)劃是對(duì)社會(huì)產(chǎn)生長(zhǎng)期、普適效力的行政行為；（3）同屬行政系統(tǒng)內(nèi)的其他行政機(jī)關(guān)行使國(guó)有土地使用權(quán)的管理職能，而城市規(guī)劃很大程度上是對(duì)土地用途的再劃分；（4）土地具有巨大經(jīng)濟(jì)價(jià)值的屬性，是地方稅收的主要來源。

因此，對(duì)于城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域的聽證程序，我們非常有理由懷疑規(guī)劃行政主體是否能處于“中立地位”。事實(shí)上，它已經(jīng)成為或至少是“類當(dāng)事人”的地位。因此，有必要在聽證程序中引入制衡機(jī)制進(jìn)行權(quán)力分化，這也體現(xiàn)出“均衡性”的參與原則。有學(xué)者提出在城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域聽證活動(dòng)中引入獨(dú)立的仲裁機(jī)構(gòu)的理念[8]，盡管不成熟，但至少提醒我們規(guī)劃聽證中主體之特殊性。

2.多層次“大聽證”方式之建立

目前《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》明示規(guī)定的聽證等嚴(yán)格程序的法條表述均為：“并采取論證會(huì)、聽證會(huì)或者其他方式征求專家和公眾的意見”。這樣表述除了將論證會(huì)順序放在聽證會(huì)之前有待商榷之外，似乎還表明了立法者的另一種思路，即這三種方式“擇其一”運(yùn)用，選擇了聽證會(huì)是否還可運(yùn)行論證會(huì)，選擇了論證會(huì)、聽證會(huì)是否還可運(yùn)行“其他方式”。立法沒有明確回答，但從實(shí)踐中的做法看，基本是選擇一種運(yùn)行。

我們認(rèn)為，“大聽證”模式不但不會(huì)降低行政效率，反而在提升參與效力的前提下附帶提高行政效率。因?yàn)楦鼜V泛的征求意見有利于規(guī)劃內(nèi)容的民主性；更全面的聽取看法有利于規(guī)劃建議的集中；更多主體的意見表達(dá)有利于規(guī)劃方案的執(zhí)行。試想一下，規(guī)劃方案由于意見征詢不充分而倉(cāng)促出臺(tái)，在執(zhí)行中遭遇公眾巨大阻力，行政效率在制定當(dāng)時(shí)是比較高，但整體來看是喪失的。

（三）建立規(guī)劃意見回應(yīng)機(jī)制

公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的有效性固然存在一些客觀性標(biāo)準(zhǔn)，但實(shí)際上在每個(gè)參與主體內(nèi)心對(duì)本次公眾參與的有效性都會(huì)產(chǎn)生自我評(píng)判。最為關(guān)鍵的是意見的采納情況以及理由的回饋。也就是說，參與渠道的通暢性是否具備，從下至上、從上至下兩方面是否都順暢？

規(guī)劃意見回應(yīng)機(jī)制的建立需注意以下幾個(gè)問題。

1.回應(yīng)的內(nèi)容盡可能全面

意見回應(yīng)主要是表達(dá)對(duì)公眾意見的最終評(píng)價(jià)結(jié)果，反饋時(shí)需要對(duì)所有意見進(jìn)行回應(yīng)，不能只限于采納的意見，未采納的意見相較而言更具有回應(yīng)的必要性。另外，回應(yīng)不能只是簡(jiǎn)單地說明是否采納，必須說明理由，理由的是否充分是公眾判斷參與效力的關(guān)鍵，即使意見未被采納，但理由可以接受，公眾仍將認(rèn)為參與有效；反之，即使意見被采納，但沒有說明理由，參與的效力將被大打折扣。

2.回應(yīng)的主體不限于提出主體

意見回應(yīng)的主體不限于提出意見、建議的主體，公眾參與是大眾化的、全面的，意見的多樣性非常豐富，未提出意見的主體可能也是意見的受益者，即使與該意見無關(guān)聯(lián)性，因?yàn)槠鋮⑴c了規(guī)劃活動(dòng)，對(duì)規(guī)劃活動(dòng)中的公眾意見也享有知情權(quán)，也就是說，規(guī)劃公眾參與的意見應(yīng)當(dāng)向所有公眾參與主體回應(yīng)并公開。

3.回應(yīng)的具體程序明確清晰

回應(yīng)機(jī)制的建立必須設(shè)置相應(yīng)的程序規(guī)則來保證。“具體的信息反饋要求政府必須對(duì)每一個(gè)建議的處理情況進(jìn)行說明理由：采納建議的情況要說明原因，未接受的建議更要說明原因，并將這些意見附隨說明理由一并歸檔，以備日后公眾的查閱?！?[9]包括回應(yīng)的期限、回應(yīng)的主體、回應(yīng)的內(nèi)容及理由以及不回應(yīng)的法律后果。

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[責(zé)任編輯 杜 鵑]