摘 要：為了應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)，我國(guó)實(shí)施積極的財(cái)政政策，使地方政府的支出壓力不斷加大。在地方財(cái)政收支緊張的形勢(shì)下，產(chǎn)生了大量不規(guī)范的政府舉債行為與隱性負(fù)債，阻礙了地方經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。為此，必須為地方政府的合理融資尋找一個(gè)合適的解決方案。通過(guò)允許地方政府發(fā)行地方公債，可以規(guī)范地方政府的融資行為，彌補(bǔ)地方政府財(cái)政資金的不足，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：分稅制；地方公債；必要性

中圖分類號(hào)：F810 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）14-0167-02

引言

我國(guó)自1994年進(jìn)行分稅制財(cái)政體制改革以來(lái)，出現(xiàn)了“地方稅收體制缺乏規(guī)模和質(zhì)量，地方財(cái)政收入穩(wěn)定性較差和保障程度低下”等一系列問題。地方財(cái)政收不抵支，產(chǎn)生巨大缺口，給地方財(cái)政造成沉重的負(fù)擔(dān)。為了解決地方政府的融資及債務(wù)管理問題，我國(guó)于2009年開始實(shí)行中央代發(fā)地方政府債券政策。2011年l0月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)上海、浙江、廣東、深圳4省、市開展地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)。由此，我國(guó)地方政府發(fā)行債券的閘門已經(jīng)打開。

一、關(guān)于地方公債的相關(guān)研究

（一）國(guó)外的研究

國(guó)外地方公債的發(fā)行歷史比較悠久，地方債券市場(chǎng)發(fā)展成熟。西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)派關(guān)于公債的觀點(diǎn)如下。

古典經(jīng)濟(jì)學(xué)派對(duì)公債持否定態(tài)度。其代表人物亞當(dāng)·斯密認(rèn)為舉債對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是不利的。另一位代表人物李嘉圖也對(duì)公債持否定的態(tài)度。他認(rèn)為，舉債在短期內(nèi)會(huì)影響總需求，長(zhǎng)期內(nèi)可能通過(guò)基礎(chǔ)效應(yīng)影響資本形成和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。凱恩斯學(xué)派對(duì)公債持肯定態(tài)度。其主張對(duì)于擴(kuò)大支出中形成的赤字，可以通過(guò)發(fā)行公債來(lái)加以彌補(bǔ)。現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)派抨擊凱恩斯學(xué)派的赤字財(cái)政政策，反對(duì)政府舉債。布坎南在他的《公債的公共原則》一書中，批判了公債有益論的“非負(fù)擔(dān)”的觀點(diǎn)，提出了“公債負(fù)擔(dān)論”。

（二）國(guó)內(nèi)的研究

隨著我國(guó)國(guó)債的發(fā)行和地方公債進(jìn)入理論界的探討范圍，對(duì)公債的研究也相繼出現(xiàn)，許多學(xué)者對(duì)地方公債問題也展開了激烈的爭(zhēng)論，主要分為兩個(gè)派別。

1.主張地方政府發(fā)行公債派

張馨認(rèn)為，在中國(guó)推行地方政府發(fā)行公債是完善分稅制的客觀需求，是強(qiáng)化財(cái)政職能、緩解各級(jí)政府財(cái)政困境的必然選擇。姚新民從地方財(cái)政支出的宏觀調(diào)控作用出發(fā)，提出地方可以通過(guò)發(fā)行公債更好地履行調(diào)控職責(zé)。王鵬程、趙曉東進(jìn)一步指出，地方發(fā)債是解決地方赤字的客觀要求，而且對(duì)我國(guó)穩(wěn)健財(cái)政政策的實(shí)施有積極的推動(dòng)作用。賈康、高奎明等學(xué)者從地方公債可以彌補(bǔ)地方建設(shè)資金不足的角度出發(fā)，指出賦予地方政府發(fā)債權(quán)可以為地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集更多的資金，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加快城市化的進(jìn)程。

2.不主張地方政府發(fā)行公債派

也有部分學(xué)者認(rèn)為，發(fā)行地方公債并不可行，存在很多障礙。李九領(lǐng)從應(yīng)債能力和償還能力的角度提出，應(yīng)債能力和償還能力只是地方政府具備發(fā)債的必要條件，而不是充分條件。他指出，我國(guó)地方政府還不具備獨(dú)立發(fā)債的能力和素質(zhì)。孫鳳儀、龍志強(qiáng)則從理論與現(xiàn)實(shí)的角度分析，指出雖然發(fā)行地方債有充分的理論依據(jù)，但是現(xiàn)實(shí)中面臨諸多制度約束和沖突，如法理基礎(chǔ)和相關(guān)配套制度缺位、現(xiàn)有公共預(yù)算平衡性不足等。

二、我國(guó)地方公債發(fā)行的必要性

（一） 完善分稅制的需要

我國(guó)于 1994 年開始進(jìn)行的分稅制改革是不徹底的，財(cái)力明顯向中央傾斜，地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)并不匹配。由于《預(yù)算法》的約束，地方政府不具有發(fā)債的權(quán)利。地方政府的征稅權(quán)限和范圍相對(duì)狹小，地方財(cái)政收支存在較大的缺口。這種不規(guī)范的分稅制，不利于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，需要進(jìn)一步完善。

（二）緩解地方政府的財(cái)政困境

實(shí)行分稅制以后，地方政府的預(yù)算規(guī)模主要取決于兩個(gè)因素：一是與本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相聯(lián)系的財(cái)政收入規(guī)模；二是中央和地方分享財(cái)政收入的比例。由于分享比例事先確定，地方政府可支配的財(cái)政預(yù)算規(guī)模比較恒定，因此，在某個(gè)特定的財(cái)政年度內(nèi)，一個(gè)地區(qū)的財(cái)政收入同當(dāng)年必須完成的地方性事務(wù)所需資金往往是不均衡的，這給地方政府帶來(lái)了一定的財(cái)政困境。

（三）規(guī)范地方政府的融資行為

由于《預(yù)算法》的約束，我國(guó)不允許地方政府發(fā)行公債，各級(jí)地方政府為了彌補(bǔ)地方財(cái)政支出的不足，大多以直接或間接的手段舉借債務(wù)，產(chǎn)生了大量的顯性與隱性債務(wù)。這些地方債務(wù)缺乏必要的立法規(guī)范，容易導(dǎo)致財(cái)政支付危機(jī)。

（四）促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要

由于我國(guó)各個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異很大，如果允許地方政府發(fā)行債券，地方政府可以在較短時(shí)間內(nèi)籌集到所需資金，用于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，從而促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

三、我國(guó)地方政府發(fā)行公債的現(xiàn)狀及存在的問題

（一）我國(guó)地方政府發(fā)行公債的現(xiàn)狀

2008年，由于金融危機(jī)的影響，我國(guó)中央政府決定推行積極的財(cái)政政策，并于2008年11月出臺(tái)了4萬(wàn)億元的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃。2009年，國(guó)務(wù)院比準(zhǔn)中央財(cái)政部代理地方政府發(fā)行并代辦還本付息，以省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市政府為發(fā)行和償還主體，發(fā)行地方政府債券2 000億元。2010年，我國(guó)中央政府再次代理地方發(fā)行債券，發(fā)行規(guī)模跟2009年相同，總計(jì)2 000億元的地方政府債券共分10期圓滿發(fā)行完畢。這兩次我國(guó)地方政府債券的發(fā)行模式都是由財(cái)政部統(tǒng)一代理發(fā)行，并不能算是嚴(yán)格意義上的地方政府債券。

2011年，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)，在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模限額內(nèi)，自行組織發(fā)行本?。ㄊ校┱畟陌l(fā)行機(jī)制，至此，我國(guó)地方政府發(fā)行債券的閘門已經(jīng)打開。2012年，上海市、浙江省、廣東省、深圳市繼續(xù)試點(diǎn)按核定規(guī)?？刂茢?shù)自行發(fā)行債券。

（二）我國(guó)地方政府發(fā)行公債存在的問題

1.地方政府債券收益率低，投資者的投資熱情不高

根據(jù)相關(guān)資料顯示，2010年發(fā)行的2 000億元地方政府債券中，3年期地方政府債券中標(biāo)利率區(qū)間為2. 36%—3. 23%，5年期中標(biāo)利率區(qū)間為2. 67%—3. 7%，均低于該年度同期限的金融機(jī)構(gòu)儲(chǔ)蓄存款基準(zhǔn)利率。較低的票面利率導(dǎo)致我國(guó)地方政府債券收益率較低，使得投資者對(duì)于地方公債的投資熱情不高，地方政府債券遭受冷遇。

2.缺乏相關(guān)法律法規(guī)

我國(guó)現(xiàn)行的《預(yù)算法》規(guī)定，除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。其剝奪了地方政府的自主發(fā)債權(quán)。而針對(duì)債券發(fā)行后的各個(gè)相關(guān)領(lǐng)域，法律法規(guī)更是缺失嚴(yán)重。這種相關(guān)法律法規(guī)缺失的現(xiàn)狀不利于規(guī)范我國(guó)債券市場(chǎng)各主體合法參與市場(chǎng)交易。

3.拉大東西部之間的差距

目前，我國(guó)東西部地區(qū)的發(fā)展呈現(xiàn)出極不平衡的現(xiàn)象。東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，從發(fā)行債券的條件來(lái)看，具備發(fā)行資格；而西部地區(qū)還不具備發(fā)行地方政府債券的資格。如果允許東部地區(qū)發(fā)行地方債券，就勢(shì)必會(huì)造成資金的逆向流動(dòng)，從而會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大東西部地區(qū)之間的差距。

四、完善我國(guó)地方公債的建議

（一）合理設(shè)置地方債券利率水平

利率水平的高低是決定，債券收益率高低以及能否吸引投資者的關(guān)鍵因素。從以前我國(guó)各期地方債的發(fā)行實(shí)踐來(lái)看，債券利率設(shè)置不合理，影響地方政府債券的發(fā)行。因此，有必要提高債券票面。綜合分析并結(jié)合我國(guó)當(dāng)前金融市場(chǎng)的實(shí)際情況，其利率水準(zhǔn)應(yīng)該介于中央政府債券與企業(yè)、金融債券之間。

（二）完善相關(guān)法律法規(guī)

我國(guó)現(xiàn)行《預(yù)算法》明確規(guī)定，除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。為了使地方政府發(fā)行債券有相應(yīng)的法律保障，可以借鑒美國(guó)和日本對(duì)地方債務(wù)管理的經(jīng)驗(yàn)，逐步建立起規(guī)范的地方公債制度，保證地方政府自主發(fā)行債券的合法性。

（三）加強(qiáng)地方公債的審查和監(jiān)管

在地方政府發(fā)行地方政府債券后，地方政府實(shí)際上并沒有將地方債券所募集資金集中用于落實(shí)到新增中央投資項(xiàng)目上，地方配套資金的到位率偏低，這就暴露了地方政府監(jiān)管力度不夠。為此，財(cái)政部應(yīng)加強(qiáng)對(duì)各地資金安排和使用情況的監(jiān)查力度，打破中央政府監(jiān)管難的局面。

參考文獻(xiàn)：

[1] 李冬梅.中國(guó)地方政府債務(wù)問題研究——兼論中國(guó)地方公債的發(fā)行[M].北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2006.

[2] 張馨.透視中國(guó)公共債務(wù)問題：現(xiàn)狀判斷與風(fēng)險(xiǎn)化解[M].北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2004.

[3] 姚新民.對(duì)中央政府代理地方政府發(fā)債籌資的思考[J].上海財(cái)稅，1998，（8）.

[4] 王鵬程，趙曉東.關(guān)于地方政府發(fā)債的制度構(gòu)想[J].經(jīng)濟(jì)論壇，2006，（10）.

[5] 高奎明.地方政府發(fā)行公債的思考[J].東北財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2006，（4）.

[6] 李九領(lǐng).我國(guó)地方政府發(fā)行債券的能力和素質(zhì)分析[J].地方財(cái)政研究，2007，（3）.

[7] 孫鳳儀，龍志強(qiáng).理論容納、制度沖突和制度均衡——理解轉(zhuǎn)型中的地方債[J].財(cái)會(huì)研究，2010，（2）.

[8] 龔健.我國(guó)地方政府債券的發(fā)行問題研究[D].福州：福建師范大學(xué)，2011.

[責(zé)任編輯 高惠琦]