摘 要：城鎮(zhèn)化是區(qū)域發(fā)展的重要支撐。黑龍江省在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中突出小城鎮(zhèn)建設(shè)的經(jīng)驗值得研究。經(jīng)過幾年的發(fā)展，黑龍江省小城鎮(zhèn)建設(shè)取得了顯著成就，但產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后、規(guī)模較小等問題依然突出。因此，針對黑龍江省小城鎮(zhèn)建設(shè)存在的實際問題提出了推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)的基本對策。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化發(fā)展；小城鎮(zhèn)建設(shè)；對策研究

中圖分類號：F299.27 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）14-0113-02

城鎮(zhèn)化是當(dāng)今促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的原動力之一。然而，對于城鎮(zhèn)化相對滯后的黑龍江省來說，能否結(jié)合實際，在加快現(xiàn)代化進(jìn)程中彌補這一發(fā)展“短腿”，將其轉(zhuǎn)化為發(fā)展的內(nèi)生動力，是重要的研究課題。國家實施東北老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略以來，黑龍江省把加速小城鎮(zhèn)化建設(shè)作為加速城鎮(zhèn)化進(jìn)程，促進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，集聚城鎮(zhèn)化發(fā)展內(nèi)生動力的重要舉措，推出了百鎮(zhèn)建設(shè)工程，為改善小城鎮(zhèn)居民生產(chǎn)生活條件，推動小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展，壯大縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展實力，起到了積極推進(jìn)作用。經(jīng)過多年的探索，小城鎮(zhèn)建設(shè)已經(jīng)取得了顯著成就，但是仍然存在著一些問題。筆者從實證分析的角度，對黑龍江省小城鎮(zhèn)建設(shè)存在的突出問題進(jìn)行剖析，并提出相應(yīng)的對策建議。

一、黑龍江省小城鎮(zhèn)建設(shè)存在的問題及分析

（一）產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對滯后分析

黑龍江省是全國重要的農(nóng)業(yè)大省和國家級老工業(yè)基地，由于歷史原因所致，許多城市因企、因礦、因場的開發(fā)建設(shè)而衍生的，先生產(chǎn)、后生活的城鎮(zhèn)建設(shè)邏輯，致使現(xiàn)有的城鎮(zhèn)化存在諸多的結(jié)構(gòu)性與功能性的缺陷與障礙。特別是經(jīng)過體制轉(zhuǎn)軌的陣痛期，因市場需求、資源枯竭、組織發(fā)展等問題，許多城鎮(zhèn)發(fā)展過度依賴原有的經(jīng)濟(jì)組織，形同若干個空間孤島，主要問題集中表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相對滯后。2010年黑龍江省城鎮(zhèn)的三產(chǎn)結(jié)構(gòu)為44.5：35.8：19.7，仍然屬于工業(yè)化初期 “一、二、三” 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，見圖1。

從以上數(shù)據(jù)看出，黑龍江省第一次產(chǎn)業(yè)比重過高，第二次產(chǎn)業(yè)比重較低，第三次產(chǎn)業(yè)的發(fā)展比較落后。而小城鎮(zhèn)建設(shè)不是簡單的蓋樓房和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其核心任務(wù)是實現(xiàn)從農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)向工業(yè)服務(wù)性經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，重點是發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)，使離開土地進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民有業(yè)可就，實現(xiàn)從鄉(xiāng)村生活方式向城鎮(zhèn)文明的新跨越。沒有農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，小城鎮(zhèn)的發(fā)展就會缺乏物質(zhì)基礎(chǔ)和就業(yè)機會，人口就不能聚集和集中，城鎮(zhèn)化的繁榮發(fā)展就是一句空話。城鎮(zhèn)的擴大不斷吸納農(nóng)村勞動力從事第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，尤其是城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)通過產(chǎn)業(yè)升級和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)水平的提高，同時帶動第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為農(nóng)村富余勞動力創(chuàng)造大量的就業(yè)機會。因此，產(chǎn)業(yè)化是城鎮(zhèn)化發(fā)展的原動力，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的落后，是嚴(yán)重制約小城鎮(zhèn)的發(fā)展直接原因。

（二）小城鎮(zhèn)規(guī)模較小的分析

實踐表明，小城鎮(zhèn)規(guī)模過小，往往導(dǎo)致城鎮(zhèn)功能不健全，基礎(chǔ)設(shè)施投資成本高，使用效率低，配套服務(wù)能力弱。這勢必妨礙小城鎮(zhèn)要素聚集效應(yīng)釋放，特別是第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，最終影響到小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)升級和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢的形成，并降低了小城鎮(zhèn)對周邊農(nóng)村輻射帶動能力。發(fā)展經(jīng)驗證明，小城鎮(zhèn)只有當(dāng)鎮(zhèn)區(qū)人口達(dá)到 1 萬人時，才能夠發(fā)揮經(jīng)濟(jì)中心對鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)的集聚和擴散作用；3萬人時其作用比較明顯；當(dāng)超過 5 萬人時，則對周邊若干鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展起到明顯的帶動作用。黑龍江省小城鎮(zhèn)總計1 004個，合計非農(nóng)業(yè)人口僅有1 362.25萬人，每鎮(zhèn)平均人口剛足1萬人。利用五普資料中市鎮(zhèn)人口第二統(tǒng)計口徑數(shù)據(jù)，通過抽查驗證將各鎮(zhèn)人口全部上調(diào)30%，這大體上可以反映黑龍江省農(nóng)村城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀。然后進(jìn)行規(guī)模結(jié)構(gòu)劃分表明，除57個縣域城關(guān)鎮(zhèn)和縣級市市區(qū)人口規(guī)模較大外，其他小城鎮(zhèn)人口大于1萬人的只有52個，占城鎮(zhèn)總數(shù)的14.7%，平均每個縣不到1個，而全省小于5 000人城鎮(zhèn)卻達(dá)156個，占城鎮(zhèn)總數(shù)44.1%。為此，城鎮(zhèn)規(guī)模過小是人口集聚規(guī)模不夠，形成了地廣人稀的城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)，使得黑龍江城鎮(zhèn)群成為城鎮(zhèn)化發(fā)展的功能性缺失，造成了城鎮(zhèn)化發(fā)展的動力不足。

（三）城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后的分析

城鎮(zhèn)化發(fā)展的活力來自于以基礎(chǔ)設(shè)施為主體的公共服務(wù)水平與質(zhì)量。然而，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共財政實力呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系。相對于大中型城市，我國地處邊緣的小城市、小城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后。一個重要原因是1994年國家實行的分稅制。分稅制大幅度提高中央財政收入占全國財政總收入的比重，有利于中央政府集中力量辦大事，但也形成了財權(quán)上收與事權(quán)下移的嚴(yán)重不對稱。在中國的現(xiàn)行政治體制下，各層級政府在財政收入的分配上，優(yōu)先考慮本級財政對應(yīng)的公共支出。上級財政分享、抽取下級稅收的現(xiàn)象十分普遍，這就導(dǎo)致最底層的縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政收入大幅度下降，嚴(yán)重地削弱了農(nóng)村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)建設(shè)的投入。黑龍江省也不例外。由于小城鎮(zhèn)財政困難，造成小城鎮(zhèn)給排水、道路、園林綠化、環(huán)境衛(wèi)生、集中供熱、燃?xì)獾瘸鞘谢A(chǔ)設(shè)施建設(shè)不配套、景觀風(fēng)貌缺乏特色等許多問題。此外，黑龍江省長期以來計劃體制之下形成了森工、農(nóng)墾、煤炭、石油等多種體制與政府并存的現(xiàn)象，許多小城鎮(zhèn)形成“一城兩制”甚至“一城多制”的發(fā)展格局，使城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)、社會、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的有機統(tǒng)一被人為割裂，影響了小城鎮(zhèn)高質(zhì)量的和諧發(fā)展。

（四）小城鎮(zhèn)建設(shè)特色不突出的分析

黑龍江省小城鎮(zhèn)總數(shù)為1 000多個，其中有農(nóng)墾小鎮(zhèn)100多個，森工小鎮(zhèn)十幾個，包括縣城關(guān)鎮(zhèn)、縣城以外建制鎮(zhèn)、鄉(xiāng)政府所在地集鎮(zhèn)等。根據(jù)地理位置、自然條件、發(fā)展歷史等的不同，小城鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)各具特點。但是，在實際建設(shè)過程中，各城鎮(zhèn)發(fā)展方向上卻出現(xiàn)了趨同現(xiàn)象，地區(qū)優(yōu)勢沒有得到應(yīng)有的發(fā)揮，城鎮(zhèn)發(fā)展缺乏特色，大量的城鎮(zhèn)屬于綜合型城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)之間分工不明，缺乏聯(lián)合協(xié)作發(fā)展意識。

二、推進(jìn)黑龍江省小城鎮(zhèn)建設(shè)的對策建議

（一）構(gòu)建產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動小城鎮(zhèn)建設(shè)的長效機制

“產(chǎn)城融合、融城興業(yè)、良性互動、持續(xù)發(fā)展”，是黑龍江省小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展的內(nèi)生動力。加快建設(shè)適宜小城鎮(zhèn)建設(shè)的產(chǎn)業(yè)體系，促進(jìn)一產(chǎn)上層次、二產(chǎn)上檔次、三產(chǎn)上規(guī)模，著力解決城鄉(xiāng)分割、工農(nóng)對立的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的割裂問題。利用產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，培育龍頭企業(yè)、加工基地、種養(yǎng)殖農(nóng)戶集群一體化利益鏈條，促進(jìn)產(chǎn)城融合的經(jīng)濟(jì)支撐，帶動專業(yè)化城鎮(zhèn)體系的快速發(fā)育。例如，在蘿北、嘉蔭、遜克、呼瑪、塔河構(gòu)建黑龍江流域的沿江、邊貿(mào)、旅游、加工型的外向型、專業(yè)化城鎮(zhèn)群，打造對俄沿邊開放開發(fā)戰(zhàn)略高地，促進(jìn)經(jīng)貿(mào)合作戰(zhàn)略升級的，促進(jìn)邊境地區(qū)城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展。實施跨域合作戰(zhàn)略。

（二）把重點城鎮(zhèn)打造成為對周邊小城鎮(zhèn)及農(nóng)村區(qū)域發(fā)展帶動力強的增長極

小城鎮(zhèn)在競爭中的優(yōu)勢大小，在一定程度上又與其周邊小城鎮(zhèn)群的發(fā)展?fàn)顩r相關(guān)。發(fā)展實踐表明，重點小城鎮(zhèn)和一般小城鎮(zhèn)之間存在優(yōu)勢互補、相得益彰、共衰共榮的互為關(guān)系。要繼續(xù)支撐黑龍江省重點城鎮(zhèn)建設(shè)，做大做強特色產(chǎn)業(yè)，突出小城鎮(zhèn)的特色。扶強扶壯哈爾濱、大慶、齊齊哈爾市周邊的重點小城鎮(zhèn)和衛(wèi)星小城鎮(zhèn)加快建設(shè)步伐，進(jìn)一步挖掘哈大齊“加快發(fā)展、當(dāng)好龍頭”的實力、潛力與活力，逐步形成以中心城市為依托，以城關(guān)鎮(zhèn)和中、小城鎮(zhèn)為基礎(chǔ)，以交通干線為主軸的集聚發(fā)展的城鎮(zhèn)空間形態(tài)，構(gòu)建起組合有序、優(yōu)勢互補、整體協(xié)調(diào)、持續(xù)發(fā)展的城鎮(zhèn)體系，提高都市圈的整體功能。

（三）加強管理公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

首先，實現(xiàn)多渠道融資，解決小城鎮(zhèn)建設(shè)資金緊缺問題。資金瓶頸是制約黑龍江省小城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一個重要問題。根據(jù)測算，高水平的小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)每平方公里投入至少需要2.5億元。就黑龍江省目前而言，完成小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也至少需要每平方公里投入1億元以上，因此，小城鎮(zhèn)建設(shè)的資金需求與供給矛盾依然相當(dāng)突出。解決資金供需矛盾，除了加大各級政府投入和向上爭取資金，主要靠廣泛吸引工商資本和民間資本，爭取金融支持，多渠道融資來解決資金問題。 其次，要加強公用事業(yè)設(shè)施建設(shè)，信息產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)，包括城鎮(zhèn)的供排水、供電、管道煤氣、綠化、環(huán)境保護(hù)、防災(zāi)等。建立健全供電、供氣、供水、防洪、預(yù)警機制。

（四）增強統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的內(nèi)生動力

通過政策優(yōu)惠、體制改革、機制重構(gòu)、制度建設(shè)等措施，為著力解決農(nóng)民工市民化問題，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展提供內(nèi)生動力。一是高起點定位，激發(fā)內(nèi)在活力。力爭利用10年左右時間，實現(xiàn)全域公共服務(wù)均等化，社會保障制度化全覆蓋，促進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)一體化發(fā)展。二是突破制度瓶頸，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民身份平等化。借鑒省內(nèi)外經(jīng)驗，力爭在“十二五”規(guī)劃末期，消滅全省城鄉(xiāng)差別化的戶籍制度，解決社會身份認(rèn)同問題，實現(xiàn)就業(yè)、居住、教育、社會保障和醫(yī)療制度等基本公共服務(wù)均等化。三是解決小產(chǎn)權(quán)房等問題，為小城鎮(zhèn)健康發(fā)展掃平障礙。解決小產(chǎn)權(quán)房的搬遷補償問題，對被城鎮(zhèn)化“土地征用”予以“制度化”的補償。四是強化“三農(nóng)”政策補助，特別是支持失地農(nóng)民掌握一技之長。構(gòu)建涉農(nóng)的市場體系建設(shè)，為失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)、進(jìn)城務(wù)工、投親靠友給予幫助，特別是黑龍省在實施產(chǎn)業(yè)項目建設(shè)活動中，應(yīng)多吸納當(dāng)?shù)厥У剞r(nóng)民上崗就業(yè)。

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[責(zé)任編輯 柯 黎]