摘 要：對山東省體育公共服務(wù)設(shè)施現(xiàn)狀進(jìn)行了系統(tǒng)分析，認(rèn)為山東省體育公共服務(wù)供給總量嚴(yán)重不足，區(qū)域差異和城鄉(xiāng)差異明顯，不同單位和階層的分布不均，以及場地的利用率還不高，功能相對單一。造成這一現(xiàn)象主要原因是，政府財政投入比重過低；城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)；單一的政府供給方式；城鄉(xiāng)間、區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展水平存在差異；體育發(fā)展策略的缺陷。針對上述問題提出了相應(yīng)的解決策略，以求盡快實現(xiàn)山東省體育公共服務(wù)的均等化。

關(guān)鍵詞：體育公共服務(wù)；均等化；城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)

中圖分類號：G812 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）14-0074-04

2008年的中央1號文件要求逐步提高基本公共服務(wù)水平，推進(jìn)公共服務(wù)均等化。體育公共服務(wù)作為基本公共服務(wù)的一個分支，是社會事業(yè)的重要組成部分，是社會建設(shè)、文化建設(shè)的重要任務(wù)。山東省是我國的人口大省和經(jīng)濟大省，其迅速提高的經(jīng)濟水平與居民的公共需求短缺及基本公共服務(wù)不到位成為日益突出的矛盾。山東省城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間和不同的社會群體之間的基本公共服務(wù)不平衡，使各類社會問題更加復(fù)雜。

以承辦第十一屆全運會為契機，山東省委、省政府出臺了《關(guān)于辦好第十一屆全國運動會加快體育強省建設(shè)的決定》和《山東省加快建設(shè)體育強省實施意見》，加快體育大省向體育強省的轉(zhuǎn)變，是貫徹落實體育公共服務(wù)的重要舉措。但是，地區(qū)、城鄉(xiāng)等方面的差異導(dǎo)致了體育公共服務(wù)的非均等化發(fā)展，社會階層分化也導(dǎo)致體育公共服務(wù)的弱勢群體產(chǎn)生。在2009—2010年山東省群眾體育工作會議上，山東省體育局有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)多次強調(diào)，為實現(xiàn)體育大省向體育強省轉(zhuǎn)變，要加強山東省體育公共服務(wù)建設(shè)。本文通過對山東省體育公共服務(wù)供給的非均等化現(xiàn)狀調(diào)查，探索體育公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)路徑，以期提供重要的現(xiàn)實意義和應(yīng)用價值。

一、體育公共服務(wù)均等化內(nèi)涵

公共服務(wù)均等化，是以政府為主體的各類公共組織考慮到公民的生活需要，按全國一致的標(biāo)準(zhǔn)，為公民提供一視同仁的、基本的公共產(chǎn)品和服務(wù)，強調(diào)享有基礎(chǔ)性的公共服務(wù)項目的機會均等、結(jié)果均等[1]。

作為公共服務(wù)均等化的下位概念，體育公共服務(wù)均等化是指為了滿足公民體育公共需求，以政府為供給主體，按照全國一般和一致的標(biāo)準(zhǔn)而提供的公共體育產(chǎn)品和服務(wù)。體育公共服務(wù)均等化是分層次、分階段的動態(tài)過程，同時也是政府較長期的目標(biāo)。關(guān)注民生，就要堅持把改善人民生活作為正確處理改革發(fā)展穩(wěn)定關(guān)系的結(jié)合點，從而為體育公共服務(wù)均等化發(fā)展找到了一個具體的支點。真正的體育公共服務(wù)均等化成熟狀態(tài)，其基本體育公共服務(wù)水平要在不同區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、居民個人之間達(dá)到一致。

（一）山東省體育公共服務(wù)非均等化的現(xiàn)狀及其成因分析

1.山東省體育公共服務(wù)非均等化的現(xiàn)狀分析

（1）供給總量嚴(yán)重不足

第五次全國體育場地普查結(jié)果顯示，加上山東省的新建場地，山東省目前共擁有體育場地47 379個（其中標(biāo)準(zhǔn)場地32 416 個、非標(biāo)準(zhǔn)場地13 963個），場地總面積10 197萬平方米，以2009年山東省9 470萬人計算，平均每萬人約擁有體育場地5個，人均擁有體育場地面積1.08平方米 [2]。同時期的全國平均水平為，平均每萬人擁有體育場地6.18個，人均體育場地面積1.01平方米。這說明，山東省場地在絕對數(shù)量上雖然具備了相當(dāng)?shù)囊?guī)模，但相對于我省9 470萬人口來說，人均場地指標(biāo)不僅落后于發(fā)達(dá)的省、市；甚至還落后于經(jīng)濟中等或欠發(fā)達(dá)的省、市；山東省的人均占有場地面積雖略高于全國人均占有量，但與國外指標(biāo)相比，仍有較大差距。

（2）體育公共服務(wù)區(qū)域差異明顯

由統(tǒng)計數(shù)據(jù)可知，2009年，山東省魯中地區(qū)5個城市（濟南、濰坊、淄博、萊蕪、泰安）體育場地共14 229個，占全省的29.7%，高于其人口比例28.41%；而魯西南地區(qū)占全省17.19%的人口，擁有的場地數(shù)量為6 278個，只占全省的13.2%。山東省各城市人均公共體育場地面積差異非常明顯，魯中的淄博市與魯西南的菏澤市，每萬人擁有體育場地數(shù)相差3倍；而同屬魯西北的東營市和聊城市，其每萬人擁有產(chǎn)地數(shù)量相差4倍。場地的建設(shè)與居民的體育服務(wù)需求相相矛盾，體育公共服務(wù)在不同地區(qū)的分配不平均，沒有充分滿足人們對體育服務(wù)的需求。

（3）體育公共服務(wù)城鄉(xiāng)差異明顯

在城鄉(xiāng)隔絕式的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)下，山東省體育場地設(shè)施分布呈現(xiàn)明顯的“城市優(yōu)勢”和“農(nóng)村劣勢”現(xiàn)象，農(nóng)村體育公共服務(wù)水平低于城市。與城市社區(qū)體育活動相比，山東省農(nóng)村體育公共服務(wù)長期處于落后的狀態(tài)。政府對農(nóng)村體育的投入經(jīng)費不足和設(shè)施建設(shè)偏少是造成這種現(xiàn)象的主要原因。有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，全省農(nóng)村中擁有獨立體育場地的占調(diào)查總數(shù)的5.9%，6.2%的體育場地與農(nóng)村文娛活動場地合用。設(shè)施的嚴(yán)重不足，直接影響了農(nóng)村體育的正常發(fā)展。農(nóng)村居民的體育鍛煉項目選擇很少，多半為不需要場地器械的徒手練習(xí)和運動負(fù)荷不大的項目，較多的農(nóng)村居民選擇聊天、打牌等非體育娛樂。農(nóng)村體育公共服務(wù)供給的短缺突出了我國體育公共服務(wù)的城鄉(xiāng)發(fā)展矛盾，建設(shè)體育場地設(shè)施和提供健身器材是農(nóng)村體育最需要解決的問題。

（4）現(xiàn)有體育場地在不同單位和階層的分布不均

山東省各系統(tǒng)體育場地的情況為，體育系統(tǒng)有1 140個，占全省體育場地總數(shù)的2.4%；教育系統(tǒng)有31 968個，占全省體育場地總數(shù)的67.5%；其他系統(tǒng)有14 271個，占全省體育場地總數(shù)的 30.1%。從空間分布可以看出：一是較少的單位系統(tǒng)如體育系統(tǒng)和教育系統(tǒng)，集中了過多的體育場地，占到了全省體育場地的70%左右，而絕大多數(shù)的鍛煉群體居住密集的小區(qū)、公園、廣場等公共場所體育場地明顯偏少，緊缺的體育設(shè)施與資源不能充分利用形成鮮明對比。二是由于體育場地和單位系統(tǒng)之間存在行政隸屬關(guān)系，大部分體育場地獨立性和封閉性很強，有嚴(yán)格的進(jìn)入人員資格限制和開閉館時間規(guī)定，對社會公眾的開放程度并不是太高。較少的單位系統(tǒng)工作人員，部分經(jīng)濟條件較好的企業(yè)人員、經(jīng)理人員、私營企業(yè)主等則利用自身的優(yōu)勢占有了大部分體育公共服務(wù)資源，農(nóng)村居民和城市低收入群體等需求的體育場地設(shè)施嚴(yán)重不足，導(dǎo)致體育公共服務(wù)呈現(xiàn)出明顯的階層不公。

（5）場地的利用率還不高，功能相對單一

目前，全省體育場地中，標(biāo)準(zhǔn)場地開放率僅為27%，非標(biāo)準(zhǔn)場地開放率為33%。這樣，山東省的體育場地的平均開放率只有為28.2%。山東省的大型體育場地中普遍存在使用率不高的問題，開發(fā)項目少，形式還不夠開放，功能也較為單一。統(tǒng)計顯示，以山東省體育游泳中心為例，它占地13 600平方米，建筑面積2.3萬平方米，可用于體育活動的最大使用面積約60%。如果要進(jìn)行一場普通的比賽，其使用面積占建筑面積大約只有50%左右；如果進(jìn)行專業(yè)訓(xùn)練，利用面積可達(dá)到4 000平方米。承包經(jīng)營的場地面積占30%左右。因此，還有相當(dāng)一部分場地沒有得到充分利用。

從場地種類看，省屬和市屬體育場地的種類比較齊全，單位體育場地、個人體育場地、學(xué)校體育場地建設(shè)僅限于田徑場、足球場、籃球場、排球場、網(wǎng)球場、游泳池（館）、羽毛球場等相對單一的場地，而且場地的結(jié)構(gòu)不盡合理，體育場地中，籃球、排球、門球3種場地的總和為35 408個，占全部場地數(shù)量的74.8%。這些場地從建設(shè)的出發(fā)點來說決定體育場地專項性較強，這是決定其場地功能上單一的主要原因。體育場地的不能充分利用也加劇了山東省體育公共服務(wù)供給原本就十分緊張的情況。

2.體育公共服務(wù)非均等化的成因分析

（1）政府用于體育公共服務(wù)領(lǐng)域的財政投入比重過低

作為發(fā)展中國家的一個省份，山東省人口眾多，人均收入不高，且各地市間經(jīng)濟發(fā)展不平衡，制約了體育事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)模和速度。與發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟模式相比，山東省屬于“政府主導(dǎo)一市場參與型”，經(jīng)濟基礎(chǔ)相對薄弱，體育產(chǎn)業(yè)化水平不高[5]。在我國，體育公共服務(wù)供給總量的多少是判斷體育公共服務(wù)水平高低的重要標(biāo)志。2009年，山東省擁有各類體育場地47 379個，累計投入體育場地建設(shè)資金達(dá)89.1億元，平均每萬人僅擁有5.3個體育場地。而同時期，美、日等發(fā)達(dá)國家平均每10萬人卻擁有200多個體育場地。山東省對體育公共服務(wù)的投入很少，2008年省會濟南的文化體育支出占財政支出比例為3.48%。而瑞士早在20世紀(jì)90年代體育娛樂方面的政府投資在政府預(yù)算中的比例就已達(dá)到4.3%。德國在2008年的體育預(yù)算達(dá)到1.258億歐元，2010年在總體經(jīng)濟困難的情況下其體育預(yù)算仍然約達(dá)1.4億歐元，比 2009 年增加了約0.36%。山東省公共體育產(chǎn)品的供給與公共體育需求嚴(yán)重脫離，總體公共體育資源無法滿足公眾最基本的體育需求。體育事業(yè)經(jīng)費的不足，影響了政府履行體育公共服務(wù)職能，不利于體育事業(yè)的均衡發(fā)展及體育公共財政保障體系的建設(shè)。

（2）城鄉(xiāng)分割“二元結(jié)構(gòu)”所形成的城市優(yōu)先發(fā)展策略

城鄉(xiāng)二元制度造成政府公共財政支出的城鄉(xiāng)歧視制度，城市具備優(yōu)先發(fā)展的優(yōu)勢，從而使農(nóng)村享受不到和城市同等的體育公共服務(wù)權(quán)力。雖然公共財政對“三農(nóng)”問題的關(guān)注緩解了這一問題，但是體育公共服務(wù)在城鄉(xiāng)分配不均等的事實并沒有得到根本的解決。而且這種控制農(nóng)村人口進(jìn)入城市的制度，使大量進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民無法享受到與城市居民相同的體育公共服務(wù)，這不利于城市公共體育資源的充分合理利用，而且嚴(yán)重阻礙到城鄉(xiāng)體育公共服務(wù)均等化的發(fā)展[6]。另外，由于受層級分割管理體制和戶籍制度等的束縛，目前，大量進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民仍然無法與城市居民一樣，享受到同等的體育公共服務(wù)，這不僅不利于城市體育資源的有效利用，不利于體育公共服務(wù)的均等化提供，還嚴(yán)重影響到城鄉(xiāng)體育公共服務(wù)均等化的進(jìn)程。

（3）單一的政府供給方式

山東省的體育公共服務(wù)絕大部分都是以政府供給為主，體育場地和設(shè)施多是由政府及其所屬機構(gòu)供給的。目前，體育公共設(shè)施，以政府提供、生產(chǎn)為主，這種以政府單一供給的方式也比較落后，體育公共設(shè)施建設(shè)所需資金多來源于財政撥款。山東省同我國絕大多數(shù)省市一樣，體育公共設(shè)施多由政府部門負(fù)責(zé)提供，設(shè)施建設(shè)和維護(hù)所需費用列入財政預(yù)算，并由政府部門負(fù)責(zé)管理體育公共設(shè)施的施工招標(biāo)，對施工部門進(jìn)行招標(biāo)。政府集體育公共設(shè)施的提供與生產(chǎn)職能于一身，這種方式具有供給主體單一性，缺乏有效的激勵與約束機制和競爭機制，加之財政預(yù)算的約束力度太小，容易導(dǎo)致供給的低效率和高昂的成本支出。

（4）城鄉(xiāng)間、區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展水平存在差異

我國城鄉(xiāng)居民收入分布存在不均衡狀態(tài)。從表4中我們可以看出，盡管政府已經(jīng)采取了很多措施解決“三農(nóng)”問題，農(nóng)村經(jīng)濟也有了一定的發(fā)展，但是山東省農(nóng)村與城市之間仍然存在較大的差距，這些差距必然對農(nóng)村居民，尤其是經(jīng)濟較為貧困的群體獲得相應(yīng)的體育公共服務(wù)造成障礙。

其次，政府間財政轉(zhuǎn)移存在不規(guī)范、 不到位的問題，而體育公共服務(wù)的發(fā)展又主要靠地方政府。隨著較發(fā)達(dá)城市如濟南、青島和較不發(fā)達(dá)城市如聊城、萊蕪之間的經(jīng)濟發(fā)展差距不斷加大，客觀上造成了山東省區(qū)域間的體育公共服務(wù)不均衡逐漸加大。資料表明，從絕對差距來看，2010年，經(jīng)濟比較發(fā)達(dá)的濟南、青島、煙臺、威海、濰坊、淄博6市的地方財政一般收入占全省的52%，而其他11個城市只占了48%；從各城市的數(shù)據(jù)來看，2010年，濟南為266.1億元，青島更是達(dá)到452.6億元，而聊城為70.5億元，萊蕪僅有35.3億元。區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平的明顯差距導(dǎo)致山東省不均等的公共服務(wù)水平，這種公共服務(wù)水平不均等直接造成區(qū)域間體育公共服務(wù)的不均等。

（5）體育發(fā)展策略的缺陷

山東省存在過度的體育市場化取向。體育市場化是要把公共體育也納人市場調(diào)節(jié)的范疇。在目前山東省公共體育設(shè)施嚴(yán)重不足的情況下，特別是在魯中、魯西及農(nóng)村地區(qū)，若過度發(fā)展體育市場化，會導(dǎo)致體育服務(wù)收費范圍和價格的不斷擴大和攀升，進(jìn)而使得城鄉(xiāng)間、區(qū)域間的差距進(jìn)一步拉大，導(dǎo)致體育消費人群規(guī)模的縮小，最終使體育公共服務(wù)非均等狀況進(jìn)一步惡化[7]。另外，大量體育經(jīng)費用于發(fā)展競技體育，地方政府、體育行政部門出于自身的利益，也大力宣揚奧運戰(zhàn)略、全運戰(zhàn)略，未能為群眾體育提供足夠的公共物品和公共服務(wù)。因此，地方政府應(yīng)當(dāng)充分利用當(dāng)?shù)氐墓搀w育資源，重點發(fā)展當(dāng)?shù)氐捏w育公共服務(wù)。而中央和地方的體育發(fā)展策略過度重視大型賽事，進(jìn)而忽略公眾的體育需求，嚴(yán)重地影響了體育公共服務(wù)建設(shè)，不利于體育公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)。

二、實現(xiàn)體育公共服務(wù)均等化的對策及意義

（一）實現(xiàn)體育公共服務(wù)均等化的對策

1.轉(zhuǎn)變政府職能，加大對體育公共服務(wù)的投入力度

為了實現(xiàn)體育公共服務(wù)均等化，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定政府職能，做到以下幾點：（1）把體育公共產(chǎn)品的數(shù)量和服務(wù)水平的高低納入政府績效考核體系中，不再以競技體育成績作為主要標(biāo)準(zhǔn)考核體育部門的工作；（2）要以廣大社會公眾為中心，以公眾滿意為尺度，堅持公平、公開性的原則，建立公眾參與的多元化績效評估體系；（3）要以實現(xiàn)體育公共服務(wù)均等化為重點，加快建立中央對地方政府體育公共服務(wù)的監(jiān)督評價機制，加強中央對地方的管理。

針對山東省體育公共服務(wù)供給嚴(yán)重不足的現(xiàn)實，各級政府必須轉(zhuǎn)變觀念，充分認(rèn)識到體育在我們社會經(jīng)濟發(fā)展中的重要作用，不斷加大對公共體育的資金投入力度，盡最大努力向群眾提供更多、更好的體育公共服務(wù)，逐步實現(xiàn)體育公共服務(wù)均等化。當(dāng)前，政府對體育公共服務(wù)的投入應(yīng)主要放在兩個方面：一是加大對基礎(chǔ)性體育服務(wù)的投入，滿足基層群眾尤其是農(nóng)村居民的體育健身需求；二是要加大對體育教育、體育技能培訓(xùn)的投入，提高居民社區(qū)健身指導(dǎo)員的數(shù)量和質(zhì)量，增加體育服務(wù)項目的供給，逐步滿足公眾的體育健身需求。

2.改變城鄉(xiāng)二元發(fā)展模式，逐步發(fā)展城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的體育公共服務(wù)供給體制

城鄉(xiāng)二元體制嚴(yán)重阻礙著山東省的公共體育發(fā)展，而且由于目前我國的政治經(jīng)濟體制改革都沒有完成，所以，體育公共服務(wù)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌在短時間內(nèi)還很難完成。針對這種情況，山東省需要在將城市和農(nóng)村作為一個有機整體來考慮的基礎(chǔ)上，加大對農(nóng)村地區(qū)的補償力度，增加對農(nóng)村基層的轉(zhuǎn)移支付，加大對農(nóng)村體育公共服務(wù)的財政投入力度。要隨著我國社會經(jīng)濟的發(fā)展，改變城鄉(xiāng)二元發(fā)展模式，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，最終實現(xiàn)我國體育公共服務(wù)均等化[8]。

3.加強體育公共服務(wù)的資源共享，強化其社會公益性

山東省體育設(shè)施的利用率較低，要改變這種現(xiàn)狀，必須要打破行政、教育、競技比賽等在體育服務(wù)使用上的相對獨立，盡可能開放學(xué)校、企事業(yè)單位的體育場地，全體公民共享體育資源的使用權(quán)，達(dá)到體育資源的共享。山東省的體育公共設(shè)施是政府為人民群眾提供體育健身服務(wù)的部門，在其經(jīng)營上應(yīng)體現(xiàn)公益性，要面向大眾，使其全面服務(wù)人民。

4.構(gòu)建體育公共服務(wù)績效評價體系，推動服務(wù)型政府的建立

在改革開放深入進(jìn)行的今天，各級政府基本都把經(jīng)濟指標(biāo)放在了首要位置，體育公共服務(wù)則被人們忽略，所以，必須構(gòu)建完善的體育公共服務(wù)績效評價體系，并逐漸增強體育公共服務(wù)在政府發(fā)展評估中的地位[9]。山東省人口較多，經(jīng)濟和社會發(fā)展不平衡，體育事業(yè)的發(fā)展也極其不平衡，所以必須建立一個完整地表現(xiàn)人們體育文化生活質(zhì)量的體育公共服務(wù)的評價體系。要引入多元化的評估機制，堅持透明性、公開性的原則，以公民為中心，以滿意為尺度，建立多元化的績效評估體系。

5.建立多元化的體育公共服務(wù)供給模式

傳統(tǒng)的單一的以政府為主體的供給模式滿足不了山東省不同區(qū)域、不同單位、不同階層的體育服務(wù)需求。而多元化的體育公共服務(wù)供給模式有利于提高體育公共服務(wù)的總量與效率，是解決山東省體育公共產(chǎn)品的需求規(guī)模大、需求層次多問題的有效途徑。在堅持以政府為主體提供服務(wù)的同時，還應(yīng)充分發(fā)揮市場、社會力量的作用，形成公共產(chǎn)品供給主體多元化的格局[10]。

（二）實現(xiàn)體育公共服務(wù)均等化的意義

體育公共服務(wù)植根于公民的基本體育權(quán)利，關(guān)系到公民的基本體育素質(zhì)和生活質(zhì)量、生存能力、精神狀態(tài)，其均等化發(fā)展是政府公共服務(wù)供給的重要內(nèi)容，也是實施全民健身計劃目標(biāo)的基本保障。山東省實施體育公共服務(wù)均等化有助于改善當(dāng)前省內(nèi)的體育公共服務(wù)不平等現(xiàn)狀，促進(jìn)地區(qū)、城鄉(xiāng)乃至經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。體育公共服務(wù)均等化是山東省強化政府職能，緩解當(dāng)前社會中所面臨的各種突出矛盾，順利推進(jìn)和諧社會建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，具有很強的戰(zhàn)略意義。

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[責(zé)任編輯 李 可]