摘 要：行政主體理論形成之時(shí)是為便宜行政訴訟被告的確立而借用的，但隨著實(shí)踐的發(fā)展，行政主體理論反而成為行政訴訟被告確立的羈絆。最高人民法院通過司法解釋確立了規(guī)章授權(quán)組織的行政主體資格，并在司法實(shí)踐中通過對(duì)公安機(jī)關(guān)車輛管理所定性為“規(guī)章授權(quán)的組織”，賦予其行政訴訟被告資格，最終在理論與實(shí)踐的碰撞中贏得了法院與行政機(jī)關(guān)的角力，獲得了實(shí)質(zhì)意義上的勝利。規(guī)章授權(quán)的組織作為行政主體之一將深化或扭轉(zhuǎn)人們對(duì)行政主體理論的認(rèn)識(shí)。

關(guān)鍵詞：車輛管理所；行政主體；授權(quán)組織

中圖分類號(hào)：D912.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）11-0187-02

車輛管理所究竟屬于“規(guī)章授權(quán)組織”還是“受委托執(zhí)法組織”？這個(gè)問題的提出與回答與我國行政主體理論密切相關(guān)?，F(xiàn)實(shí)中規(guī)章條文對(duì)“授權(quán)”和“委托”詞語的濫用，造成授權(quán)組織和受托組織的區(qū)分艱難，從而使“規(guī)章授權(quán)的組織”是否具有行政主體資格的考量納入理論和實(shí)務(wù)界的視界。

一、沖突：行政主體理論和司法實(shí)踐的碰撞

在我國，行政主體是指依法擁有獨(dú)立的行政職權(quán)，能以自己名義行使行政職權(quán)以及獨(dú)立參加訴訟，并能獨(dú)立承受法律責(zé)任的組織[1]。根據(jù)《行政訴訟法》、《行政處罰法》等單行行政法律，我國的行政主體的范圍包括行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織，不包括規(guī)章授權(quán)的組織。

公安機(jī)關(guān)交通管理部門車輛管理所是公安機(jī)關(guān)交通管理部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)[2] 。車輛管理所根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章及相關(guān)規(guī)定，行使各項(xiàng)車輛管理職權(quán)，辦理各項(xiàng)車輛管理業(yè)務(wù)。 在司法實(shí)踐中，如王啟潯不服九江市公安車輛管理所汽車過戶手續(xù)案等[3]，各級(jí)車輛管理所卻得以成為行政訴訟中的被告。在這些案件中，法院認(rèn)定：車輛管理所是《機(jī)動(dòng)車登記規(guī)定》、《機(jī)動(dòng)車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》（下文簡稱《兩規(guī)定》）兩規(guī)章授權(quán)行使車輛行政管理職權(quán)的專門機(jī)關(guān)。據(jù)此，車輛管理所被法院方認(rèn)定為規(guī)章授權(quán)的組織，成為能以自己名義行使行政職權(quán)，并能對(duì)外承擔(dān)法律責(zé)任的行政主體，從而突破了現(xiàn)有的行政主體理論。透過該現(xiàn)象，可以發(fā)現(xiàn)司法權(quán)實(shí)質(zhì)性的突破行政主體理論的內(nèi)在原因，即司法權(quán)與行政權(quán)的博弈。

二、博弈：行政權(quán)與司法權(quán)的角力

（一）行政機(jī)關(guān)和法院對(duì)公安機(jī)關(guān)車輛管理所的不同定性

我國各級(jí)政府及其部門將行政執(zhí)法主體劃分、公布為三類：一是法定機(jī)關(guān)，比如公安機(jī)關(guān)；二是法律、法規(guī)授權(quán)的組織，比如交通警察管理部門等；三是受委托的執(zhí)法組織，而各級(jí)車輛管理所無一例外被歸屬到第三類執(zhí)法主體，即將車輛管理所定位為“受委托執(zhí)法組織”[4] 。而在司法實(shí)踐中，車輛管理所卻被各級(jí)法院依據(jù)最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》認(rèn)定為“規(guī)章授權(quán)的組織”。

（二）行政機(jī)關(guān)和法院對(duì)車輛管理所的不同定性內(nèi)隱著行政權(quán)與司法權(quán)（審判權(quán)）的博弈

行政機(jī)關(guān)作為執(zhí)法機(jī)關(guān)，執(zhí)行法律關(guān)于行政管理目標(biāo)的規(guī)定，其執(zhí)法依據(jù)為法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件。司法解釋是對(duì)屬于法院審判工作中具體應(yīng)用法律、法令的問題，由最高人民法院進(jìn)行的解釋。根據(jù)行政法學(xué)界關(guān)于行政法淵源的理論，作為行政法重要淵源的法律解釋可成為行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的依據(jù)。理論上將法律解釋分為立法解釋、行政解釋、司法解釋，現(xiàn)行《立法法》規(guī)定的法律解釋僅指立法解釋，具有與法律相同的法律效力。那么，司法解釋能否作為行政機(jī)關(guān)依法行政的依據(jù)？現(xiàn)行《立法法》對(duì)于司法解釋的效力層次及適用范圍未明確規(guī)定，致使?fàn)幷摬粩?。有人認(rèn)為司法解釋不應(yīng)成為行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法依據(jù)，據(jù)此理解，《兩規(guī)定》作為公安部制定的部門規(guī)章，是車輛管理所的直接執(zhí)法依據(jù)，公安等行政機(jī)關(guān)不是據(jù)最高法的司法解釋將車輛管理所認(rèn)定為“規(guī)章授權(quán)的組織”是有理由支持的。既然規(guī)章不能對(duì)一個(gè)組織包括行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行授權(quán)，那么有關(guān)行政機(jī)關(guān)將車輛管理所歸類為“受委托的執(zhí)法組織”也有合理之處。

若行政機(jī)關(guān)不將司法解釋作為執(zhí)法依據(jù)，那么由此產(chǎn)生的后果是在司法監(jiān)督階段，人民法院依據(jù)司法解釋審查行政行為的合法性問題時(shí)，會(huì)置“有異見”的行政機(jī)關(guān)于法律上的不利地位。比如：行政機(jī)關(guān)將車管所定性為“受委托組織”，而在審判階段卻被法院認(rèn)定為“規(guī)章授權(quán)的組織”。車輛管理所的定性之爭，實(shí)為法院和行政機(jī)關(guān)的博弈之證?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第二十條之規(guī)定已在最終意義上為車管所定性為“規(guī)章授權(quán)的組織”提供了終局性的支持。

三、癥結(jié)：行政主體理論的不足

車輛管理所到底屬于“規(guī)章授權(quán)的組織”還是屬于“受委托組織”？此種疑惑以及法院依據(jù)最高法的司法解釋單方面將車輛管理所定性為“規(guī)章授權(quán)的組織”的做法實(shí)際上體現(xiàn)著行政權(quán)與司法權(quán)的博弈，深層次的原因在于我國對(duì)行政機(jī)關(guān)和法院的執(zhí)法（司法）依據(jù)缺乏同一性的規(guī)定，歸根結(jié)底，這些問題的出現(xiàn)及其產(chǎn)生的不適是由我國目前行政主體理論的缺陷引起的。因?yàn)榕袛唷笆跈?quán)組織”和“受托組織”的目的在于認(rèn)定其是否具有行政主體地位，并進(jìn)而確立行政訴訟的被告。就公安機(jī)關(guān)車輛管理所而言，行政機(jī)關(guān)將其公示為“受委托的執(zhí)法組織”，而法院將其定性為“規(guī)章授權(quán)的組織”，這一迥異定性的出現(xiàn)可歸咎于行政主體理論自身的不足性。

（一）行政主體理論范圍不明確

我國的行政主體包括行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織，但現(xiàn)有行政主體理論并未對(duì)法律、法規(guī)授權(quán)的組織作出明確的內(nèi)涵界定，致使其與相近術(shù)語難以澄清區(qū)別，比如法律、法規(guī)授權(quán)的組織和規(guī)章授權(quán)的組織、受委托執(zhí)法的組織的區(qū)別尚待研究的進(jìn)一步深入。我國規(guī)章數(shù)量眾多，規(guī)章授權(quán)的組織大量存在，這種組織到底屬于行政主體的范疇，還是超出行政主體范圍之外屬于“受委托的執(zhí)法組織”，現(xiàn)行的行政主體理論應(yīng)當(dāng)給出答案和解釋。按照現(xiàn)有的行政主體理論，規(guī)章授權(quán)的組織不屬于行政主體，但由于“我國行政主體概念一經(jīng)提出就與行政訴訟的被告結(jié)下了不解之緣。人們要判斷某一組織能否成為行政訴訟的被告，首先須確定該組織是否具有行政主體資格，凡不具有行政主體資格的組織就不能成為行政訴訟的被告?！盵5] 這就為司法實(shí)踐中行政訴訟被告的確立造成較大困難，影響訴訟程序的順利進(jìn)行和行政訴訟起訴人的利益實(shí)現(xiàn)。經(jīng)分析可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的行政主體理論已不能滿足司法實(shí)踐的需要，成為茲待再造或修補(bǔ)的阻滯司法實(shí)踐的障礙，也為最高法司法解釋突破行政主體理論埋下現(xiàn)實(shí)需求理由。

（二）行政主體理論的操作性不強(qiáng)

法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織為被告，實(shí)際上承認(rèn)了三類規(guī)范性文件授權(quán)組織的行政主體資格，但何為“授權(quán)”，判定的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)是什么？目前學(xué)界給出的答案并不一致?，F(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章對(duì)具體條文的規(guī)定很難讓人精準(zhǔn)地識(shí)別出一個(gè)組織到底是授權(quán)組織還是受托組織。立法中常見的表述用語有：“負(fù)責(zé)”、“授權(quán)”、“組織實(shí)施”、“交由”等，同樣是“負(fù)責(zé)”的表述用語，公安交通管理部門被歸類為“法律法規(guī)授權(quán)的組織”，如《中華人民共和國道路交通安全法》第五條第一款：“國務(wù)院公安部門負(fù)責(zé)全國道路交通安全管理工作，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府公安機(jī)關(guān)交通管理部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的道路交通安全管理工作?！倍囕v管理所卻被歸類為“受委托的執(zhí)法組織”，如《機(jī)動(dòng)車登記規(guī)定》第二條第二款：“直轄市公安機(jī)關(guān)交通管理部門車輛管理所、設(shè)區(qū)的市或相當(dāng)于同級(jí)的公安機(jī)關(guān)交通管理部門車輛管理所負(fù)責(zé)辦理本行政區(qū)內(nèi)機(jī)動(dòng)車登記業(yè)務(wù)?！狈?、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性用詞不慎、用語較濫，致使法律用語混淆不清，為有目的地進(jìn)行區(qū)分平添幾分困難，進(jìn)而影響人們對(duì)一“組織”身份的識(shí)別。

四、結(jié)論

行政主體理論從形成之時(shí)是為便宜行政訴訟被告的確定而出現(xiàn)，但隨著實(shí)踐的發(fā)展，行政主體理論反而成為行政訴訟被告確立的羈絆。最高法通過司法解釋確立了規(guī)章授權(quán)組織的行政主體資格，推動(dòng)了行政主體理論的發(fā)展，但最高法院此舉因被認(rèn)為越權(quán)而飽受詬病?，F(xiàn)有的行政法律印證的行政主體理論排斥“規(guī)章授權(quán)的組織”究竟是基于對(duì)行政權(quán)桀驁不馴的恐懼（行政機(jī)關(guān)可以制定行政規(guī)章以擴(kuò)張權(quán)力），還是對(duì)我國缺失有效的司法審查制度的憂慮？如果將為制約行政權(quán)而禁止規(guī)章授權(quán)看作傳統(tǒng)行政主體理論正當(dāng)性的一種思路，那么，最高法以司法解釋的形式確立了“規(guī)章授權(quán)組織”的被告資格，強(qiáng)化司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督似乎是發(fā)展行政主體理論的另外一種思路。我們能否容忍司法權(quán)的大膽超越以修補(bǔ)行政主體理論的缺陷，從而借助“實(shí)踐決定認(rèn)識(shí)”的認(rèn)識(shí)規(guī)律來推動(dòng)轉(zhuǎn)型期的行政主體理論的變革？車輛管理所到底是屬于行政主體范圍內(nèi)的“規(guī)章授權(quán)的組織”還是屬于行政主體范圍之外的“受委托的組織”？有無必要將一個(gè)組織人為地區(qū)分為“授權(quán)組織”或“受托組織”？盡管從一定角度理解，上述問題屬于不證自明的問題，但該爭論的實(shí)質(zhì)還是能夠引起人們反思行政主體理論的問題。轉(zhuǎn)型期的行政主體理論變革的路徑如何，是循序漸進(jìn)的修補(bǔ)還是大膽革新，都是值得關(guān)注和付出努力的。公安機(jī)關(guān)車輛管理所定性之爭及其伴隨的若干理論問題為人們學(xué)習(xí)行政法理論和參與行政法治實(shí)踐增添一些迷霧，澄清迷霧，實(shí)待行政主體理論及相關(guān)理論與時(shí)俱進(jìn)，響應(yīng)實(shí)踐的呼喚。基于此，筆者暫且支持規(guī)章授權(quán)的組織屬于行政主體的定位，但隨著相關(guān)理論的新陳代謝，“規(guī)章授權(quán)組織”、“受委托組織”的表述及區(qū)分需要還會(huì)存在嗎？

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[責(zé)任編輯 柯 黎]