摘 要：涼山彝族自治州越西縣在建立了多元化的糾紛解決機(jī)制后，社會(huì)矛盾糾紛出現(xiàn)了通過(guò)非訴訟方式處理糾紛的案件大幅上升、人民法院面對(duì)大量的社會(huì)矛盾糾紛案件產(chǎn)生了諸多不足、在多元化糾紛解決機(jī)制實(shí)施過(guò)程中傳統(tǒng)的調(diào)解方式（德古）在民間重新出現(xiàn)、當(dāng)?shù)厝罕妼?duì)非訴訟解決機(jī)制認(rèn)同感不高等情況。這表明，該機(jī)制存在不完善之處，應(yīng)在訴訟與非訴訟機(jī)制內(nèi)部進(jìn)一步完善，針對(duì)不同的糾紛解決方式構(gòu)建內(nèi)在銜接機(jī)制，規(guī)范各類糾紛解決機(jī)制，使社會(huì)管理機(jī)制科學(xué)、合理、有效。

關(guān)鍵詞：社會(huì)管理創(chuàng)新；彝族地區(qū)；多元化糾紛解決機(jī)制

中圖分類號(hào)：DF0-05 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）11-0157-03

社會(huì)管理創(chuàng)新是我國(guó)當(dāng)前的新課題，而將社會(huì)管理創(chuàng)新與西部民族地區(qū)糾紛解決機(jī)制融為一體的課題研究，在我國(guó)則是首次。目前，在糾紛解決機(jī)制上，國(guó)外有訴訟與非訴訟解決機(jī)制研究，特別是美國(guó)的“司法ADR機(jī)制”以及日本學(xué)者棚瀨孝雄的《糾紛的解決與審判制度》等研究成果對(duì)我國(guó)法學(xué)理論與實(shí)務(wù)界產(chǎn)生了一定的影響。國(guó)內(nèi)對(duì)糾紛解決機(jī)制的研究方興未艾，并產(chǎn)生了一批有影響力的學(xué)術(shù)成果。當(dāng)前，我國(guó)處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重要戰(zhàn)略機(jī)遇期和社會(huì)矛盾凸顯期，保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的任務(wù)依然十分繁重。西部是我國(guó)少數(shù)民族集中居住的地區(qū)，改革開放以來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立，不同的利益群體大量出現(xiàn)，導(dǎo)致矛盾糾紛的多元化和復(fù)雜化，社會(huì)矛盾糾紛在利益糾紛下往往轉(zhuǎn)化為或者包含著民族、宗教等問(wèn)題，最嚴(yán)重時(shí)，在受到境外敵對(duì)勢(shì)力的影響和控制下，利益糾紛轉(zhuǎn)化為影響國(guó)家安全、國(guó)家關(guān)系等社會(huì)糾紛。面對(duì)西部民族地區(qū)日益紛繁復(fù)雜的糾紛解決需求和糾紛處理機(jī)制的缺失以及司法資源的相對(duì)有限，各基層人民政府和人民法院倍感構(gòu)筑一個(gè)適合民族地區(qū)的多元化糾紛解決機(jī)制具有的重要意義和緊迫性?；诖?，我們?cè)谏鐣?huì)管理創(chuàng)新的背景下，選擇了西部民族地區(qū)的一個(gè)縣（越西縣）為樣本，來(lái)探討西部民族地區(qū)多元化糾紛解決機(jī)制。

一、涼山彝族自治州越西縣多元化糾紛解決機(jī)制的現(xiàn)狀

越西縣地處偏遠(yuǎn)的四川西南少數(shù)民族地區(qū)，隸屬?zèng)錾揭妥遄灾沃?。東鄰美姑縣，南接昭覺(jué)縣、喜德縣，西界冕寧，北連甘洛縣、石棉。幅員2 256.47平方公里，轄9個(gè)地區(qū)工委、5鎮(zhèn)、36個(gè)鄉(xiāng)、288個(gè)村、908個(gè)村民小組、2個(gè)街道居委會(huì)?，F(xiàn)在有漢族、彝族、藏族、羌族、苗族、回族、蒙古族、土家族、傈僳族、滿族、瑤族、侗族、納西族、布依族、白族、壯族、傣族等民族分布，總?cè)丝?3.45萬(wàn)人。

過(guò)去在國(guó)家解紛解決機(jī)制尚未建立之前，越西縣有著彝族特有的糾紛解決機(jī)制，即“德古”領(lǐng)導(dǎo)下的民間調(diào)解。但國(guó)家建立了正式糾紛解決機(jī)制之后，彝族傳統(tǒng)的“德古” 民間調(diào)解漸漸被取而代之。20世紀(jì)90年代末至今，隨著各種社會(huì)矛盾糾紛的大量出現(xiàn)，越西縣也逐漸建立了人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解等大調(diào)解工作體系，擁有調(diào)解、訴訟等多元化糾紛解決方式。2012年，我們調(diào)研了越西縣多元化糾紛解決機(jī)制開展的情況，發(fā)現(xiàn)該縣建立多元化糾紛解決機(jī)制后，解決社會(huì)矛盾糾紛問(wèn)題呈現(xiàn)出如下幾個(gè)特點(diǎn)。

（一）通過(guò)非訴訟方式處理糾紛的案件大幅上升

2009年，越西縣人民法院共受理各類民事案件560起，結(jié)案556起，結(jié)案率為99.3%；2010年，法院共受理各類民事案件480起，結(jié)案477起，結(jié)案率為99.4%；2011年，法院共受理各類民事案件共571起，結(jié)案570起，結(jié)案率為99.9%。法院受理的民事案件結(jié)案率呈上升趨勢(shì)。然而，通過(guò)非訴訟方式處理的案件也在逐年增加，2009年全縣人民調(diào)解委員會(huì)受理案件1493起，結(jié)案1412起，結(jié)案率為94.5%；2010年人民調(diào)解委員會(huì)受理案件1275起，結(jié)案1176起，結(jié)案率為92.2%；2011年人民調(diào)解委員會(huì)受理案件1 811起，結(jié)案1 056起，結(jié)案率為90%。這些數(shù)據(jù)反映出該縣法院訴訟壓力得到了一定的緩解，通過(guò)非訴訟方式解決糾紛的案件越來(lái)越多。

（二）人民法院面對(duì)大量的社會(huì)矛盾糾紛案件，產(chǎn)生了諸多不足

由于該縣人民法院受理的案件較多，出現(xiàn)了辦案人員短缺的窘境。同時(shí)，由于在民族地區(qū)，民族案件逐漸增多，由于部分案件當(dāng)事人不會(huì)說(shuō)漢語(yǔ)，而法院中會(huì)講彝語(yǔ)的工作人員較少，從而嚴(yán)重影響了案件的審理和執(zhí)行。另外，該縣人民法院中法官年齡結(jié)構(gòu)偏大加之業(yè)務(wù)能力不強(qiáng)，在不斷增多的案件壓力下，辦案質(zhì)量得不到極大的提升。

（三）在多元化糾紛解決機(jī)制實(shí)施過(guò)程中，傳統(tǒng)的調(diào)解方式在民間重新出現(xiàn)

由于各類社會(huì)矛盾糾紛案件數(shù)量逐漸增多，各糾紛解決機(jī)構(gòu)在一定程度上不能完全及時(shí)地解決各類糾紛，這就導(dǎo)致了越西縣過(guò)去被代替的彝族特有的民間調(diào)解方式“德古”再次出現(xiàn)。在彝語(yǔ)中，“德”是“瘠”、“瘦”的意思，即病態(tài)的象征，而“古”是“治”的意思，故“德古”指“治理人間的病態(tài)，懲罰非正義的行為”。在彝族地區(qū)，人們把熟知習(xí)慣法及其他社會(huì)規(guī)范，遇到糾紛能明析事理、仗義執(zhí)言、以理服人的頭人，尊稱為“德古”。過(guò)去，在我國(guó)彝族地區(qū)，彝族人遇到重大、疑難糾紛或者案情復(fù)雜、矛盾尖銳或涉案人數(shù)較多時(shí)，則會(huì)請(qǐng)“德古”等民間權(quán)威來(lái)進(jìn)行調(diào)解，從而迅速有效地平息糾紛。雖然越西縣又出現(xiàn)了“德古”民間調(diào)解，但由于“德古”屬于至今并未納入正式制度的民間調(diào)解，未成為多元化解紛解決機(jī)制的一種解決方式，所以當(dāng)?shù)刂T多彝族群眾雖然內(nèi)心很希望通過(guò)這種方式來(lái)處理糾紛，但迫于司法途徑的權(quán)威性，仍選擇花高成本，走司法程序。

（四）越西當(dāng)?shù)厝罕妼?duì)非訴訟解決機(jī)制認(rèn)同感不高

從調(diào)查問(wèn)卷的信息來(lái)看，我們發(fā)出調(diào)查問(wèn)卷310份，其中有213份（占問(wèn)卷總數(shù)的68%）的問(wèn)卷一般群眾反映：他們對(duì)于矛盾糾紛的解決仍傾向于人民法院。他們認(rèn)為，人民法院的判決具有強(qiáng)制力，通過(guò)司法程序更有利于保障自身權(quán)益；而調(diào)解僅僅作為一種盡力讓雙方達(dá)成共識(shí)的一種方式，不具有強(qiáng)制力，同時(shí)也不能很好地保障權(quán)益，與其浪費(fèi)時(shí)間在調(diào)解上，不如直接走訴訟程序。從調(diào)查問(wèn)卷反饋的信息來(lái)看，當(dāng)?shù)厝罕妼?duì)非訴訟解決機(jī)制認(rèn)同感不高，更認(rèn)同人民法院的訴訟解決機(jī)制。

上述四個(gè)方面反映出：越西縣非訴訟方式解決案件比例在上升，法院訴訟壓力在增大，群眾對(duì)多元化糾紛解決機(jī)制認(rèn)識(shí)不夠，這些問(wèn)題充分說(shuō)明在該縣宣傳、推行多元化糾紛解決機(jī)制具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、健全越西縣多元化糾紛解決機(jī)制的意義

越西縣隨著經(jīng)濟(jì)的日漸發(fā)展，人民生活得到改善，利益關(guān)系也不斷變化，各種矛盾糾紛也隨之出現(xiàn)。一方面，隨著改革開放的深化、體制的轉(zhuǎn)換和利益格局的調(diào)整，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出繁榮景象，人民生活水平得到較大提高；另一方面，人民的權(quán)利意識(shí)、法制意識(shí)和維權(quán)意識(shí)在覺(jué)醒和增強(qiáng)，各種形形色色的矛盾糾紛日益增多，各種利益關(guān)系此消彼漲，各種價(jià)值觀念交互碰撞，矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜。所以在社會(huì)管理創(chuàng)新下完善彝區(qū)多元化糾紛解決機(jī)制，對(duì)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，構(gòu)建和諧社會(huì)具有重要意義。具體表現(xiàn)在：

（一）有利于促進(jìn)西部民族地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展

在建設(shè)西部民族地區(qū)和諧社會(huì)中，努力建構(gòu)一套行之有效的解決糾紛機(jī)制，整合一套功能相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)、價(jià)值相互滲透的多元化糾紛解決機(jī)制，是有效預(yù)防、化解各類社會(huì)矛盾糾紛，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的大事。在“社會(huì)管理創(chuàng)新”這一時(shí)代背景下，引導(dǎo)涼山州越西縣彝族地區(qū)糾紛解決機(jī)制多元化發(fā)展，進(jìn)而推廣到周邊的少數(shù)民族地區(qū)。對(duì)于維護(hù)西部少數(shù)民族地區(qū)的穩(wěn)定，具有重要的政治意義和現(xiàn)實(shí)意義。

（二）有利于尊重糾紛主體的多樣選擇，有效地化解各種矛盾糾紛

糾紛解決方式的選擇體現(xiàn)了糾紛主體對(duì)各種解決糾紛方式有不同偏好，多元化的糾紛解決機(jī)制就能很好地尊重糾紛主體的各種選擇，讓糾紛主體在法律允許的范圍內(nèi)按照自身利益選擇解紛方式。多元化是相對(duì)于單一性而言的，其意義在于避免把糾紛的解決單純寄予某一種程序，并將其絕對(duì)化。它以人類社會(huì)價(jià)值和手段的多元化為基本理念，重視民間和社會(huì)各種自發(fā)的或組織的力量在糾紛解決中的作用，為當(dāng)事人提供多種選擇的可能性以實(shí)現(xiàn)不同的價(jià)值。

面對(duì)越來(lái)越突出的矛盾糾紛的復(fù)雜性、多發(fā)性與司法資源的有限性、司法能力的局限性之間的矛盾，必須發(fā)揮多元優(yōu)勢(shì)，針對(duì)各類糾紛的不同特點(diǎn)，構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制。多元化糾紛解決機(jī)制的優(yōu)勢(shì)在于：程序簡(jiǎn)便靈活，效率較高；化解糾紛的成本低廉；能夠妥善解決情與法、情與理、法與鄉(xiāng)規(guī)民俗的沖突；能夠拉近糾紛處理者與當(dāng)事人之間的距離，達(dá)到良好的社會(huì)效果。

（三）優(yōu)化配置司法資源，減輕法院的壓力

司法的過(guò)高期待和傳統(tǒng)糾紛解決途徑的單一化會(huì)直接導(dǎo)致法院壓力加大，追求效率的動(dòng)機(jī)使得法院不得不向增加法官人數(shù)、簡(jiǎn)化訴訟程序?qū)ふ页雎?，這必然會(huì)妨礙程序的正規(guī)化，影響司法的權(quán)威性。在司法資源短缺、訴訟成本不斷攀升、法律援助使用不當(dāng)?shù)那闆r下，司法資源利用上的不平等會(huì)不斷擴(kuò)大。而通過(guò)多元化糾紛解決機(jī)制向當(dāng)事人提供便捷、及時(shí)、經(jīng)濟(jì)和符合情理的非訴訟服務(wù)，擴(kuò)大法律服務(wù)的綠色通道，達(dá)到司法資源的優(yōu)化利用，最終實(shí)現(xiàn)司法的公正和權(quán)威。

三、完善越西縣多元化糾紛解決機(jī)制的對(duì)策

（一）多元化糾紛解決機(jī)制內(nèi)部的完善

多元化糾紛解決機(jī)制涵括了訴訟解決糾紛機(jī)制和非訴訟解決糾紛機(jī)制兩類。

1.訴訟解決糾紛機(jī)制的完善。越西縣人民法院目前正以構(gòu)建和諧社會(huì)和服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)為目標(biāo)，強(qiáng)化訴訟調(diào)解。在規(guī)范層面上，該院有最高人民法院的《關(guān)于人民法院民事調(diào)解工作若干問(wèn)題的規(guī)定》、《越西縣人民法院規(guī)范訴訟調(diào)解規(guī)則》及越西縣人民法院、越西縣司法局《關(guān)于加強(qiáng)人民調(diào)解工作的實(shí)施意見》，以此來(lái)規(guī)范調(diào)解工作。在原則上，堅(jiān)持“能調(diào)則調(diào)，當(dāng)判則判，調(diào)判結(jié)合，案結(jié)事了”的原則，堅(jiān)持走調(diào)解多判決少的路子。在目標(biāo)考核上，將調(diào)解結(jié)案率納入目標(biāo)考核，作為評(píng)優(yōu)評(píng)先的依據(jù)。目前該院創(chuàng)新調(diào)解方式，采取多渠道多形式做好調(diào)解工作。將庭前調(diào)解與庭中調(diào)解相結(jié)合，庭內(nèi)調(diào)解與庭外調(diào)解相結(jié)合，同時(shí)，采取委托單位（組織）調(diào)解和人民調(diào)解員及親戚朋友調(diào)解的方式，把民事調(diào)解工作貫穿于整個(gè)訴訟調(diào)解過(guò)程，努力提高案件調(diào)解率。

2.非訴訟解決糾紛機(jī)制的完善。目前，該縣已有幾個(gè)鄉(xiāng)構(gòu)建起了“大調(diào)解”工作體系，如南箐鄉(xiāng)構(gòu)建矛盾糾紛“大調(diào)解”工作體系。該鄉(xiāng)黨委政府高度重視矛盾糾紛排查調(diào)解工作，嚴(yán)格將社會(huì)矛盾化解作為綜治維穩(wěn)的重要工作狠抓落實(shí)，把矛盾糾紛工作放在首位，并形成了相應(yīng)的機(jī)制。具體做法為：一是建立矛盾糾紛“大調(diào)解”工作領(lǐng)導(dǎo)小組。黨委書記為組長(zhǎng)，副書記、政法委書記為副組長(zhǎng)，具體負(fù)責(zé)“大調(diào)解”的日常工作，全面加強(qiáng)矛盾糾紛“大調(diào)解”工作的組織、領(lǐng)導(dǎo)。二是建立矛盾糾紛“大調(diào)解”協(xié)調(diào)中心。主要負(fù)責(zé)研究部署相關(guān)工作、排查矛盾糾紛、收集掌握工作信息、整合調(diào)解力量、協(xié)調(diào)處理重大矛盾糾紛、培訓(xùn)調(diào)解員、建立健全工作臺(tái)賬。三是擴(kuò)大調(diào)解網(wǎng)絡(luò)覆蓋面。建立健全縱向覆蓋鎮(zhèn)、村（居）、社三級(jí)，橫向覆蓋各單位（部門）的調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，做到“哪里有群眾，哪里就有調(diào)解組織；哪里有矛盾，哪里就有調(diào)解員工作”。

總之，在多元化糾紛解決機(jī)制體系下，越西縣自2011年以來(lái)，堅(jiān)持“一手抓預(yù)防，一手抓調(diào)處”，嚴(yán)格落實(shí)縣、鄉(xiāng)一月一排查，村、社半月一排查的矛盾糾紛滾動(dòng)排查調(diào)處工作制，切實(shí)做到抓早、抓小、抓苗頭。同時(shí)，以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、單位綜治辦為載體，深化矛盾糾紛調(diào)處工作，形成了上下聯(lián)動(dòng)、左右互動(dòng)、運(yùn)作高效的矛盾糾紛排查調(diào)處工作網(wǎng)絡(luò)，充分發(fā)揮各級(jí)組織就地化解矛盾糾紛的作用，著力強(qiáng)化矛盾糾紛疏導(dǎo)能力。通過(guò)實(shí)行聯(lián)合接訪、上門接訪、內(nèi)部調(diào)解等方式，進(jìn)一步暢通民意表達(dá)和訴求渠道，矛盾糾紛在第一時(shí)間、第一地點(diǎn)得到及時(shí)有效化解。在社會(huì)管理創(chuàng)新的理念指引下，工作成效顯著。如2011年第一季度，全縣共排查各類矛盾糾紛215件，調(diào)處矛盾糾紛183件，調(diào)處率為85.1%，實(shí)現(xiàn)了矛盾糾紛“發(fā)現(xiàn)得早、化解得了、控制得住、處置得好”的目標(biāo)。

（二）構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制的銜接機(jī)制

多元化糾紛解決機(jī)制不僅由多個(gè)糾紛解決機(jī)制共同組成，更重要的是這些機(jī)制在獨(dú)立運(yùn)作的同時(shí)，強(qiáng)化銜接，互相配合，實(shí)現(xiàn)功能互補(bǔ)。首先，應(yīng)重視調(diào)解的重要性，將其作為解決社會(huì)矛盾糾紛的“第一道防線”。加強(qiáng)人民法院對(duì)調(diào)解工作的指導(dǎo)，建立相關(guān)協(xié)調(diào)指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，并定期了解人民調(diào)解的工作進(jìn)展，從而研究相應(yīng)對(duì)策，解決問(wèn)題，不斷推進(jìn)人民法院指導(dǎo)人民調(diào)解工作的開展。其次，可以建立司法聯(lián)席會(huì)議制度、情況通報(bào)制度、庭審觀摩和聯(lián)合培訓(xùn)制度，使公安派出所、司法所、人民調(diào)解等組織密切聯(lián)系，強(qiáng)化工作配合，達(dá)到多元化糾紛解決機(jī)制真正意義上的功能互補(bǔ)。最后，應(yīng)強(qiáng)化宣傳引導(dǎo)，推廣好的經(jīng)驗(yàn)，使非訴訟糾紛解決機(jī)制發(fā)揮更大的優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而在全縣形成健全的多元化糾紛解決機(jī)制。

（三）嚴(yán)格規(guī)范各類糾紛解決機(jī)構(gòu)

越西縣多元化糾紛解決機(jī)制之所以不健全，部分原因來(lái)自糾紛處理機(jī)構(gòu)的過(guò)于松散，這使得機(jī)構(gòu)內(nèi)部工作人員辦案效率低、缺乏足夠的工作熱情，同時(shí)在辦案過(guò)程中出現(xiàn)了有失公平、公正的現(xiàn)象。由此可見，嚴(yán)格規(guī)范各糾紛解決機(jī)構(gòu)，對(duì)于健全多元化糾紛解決機(jī)制也是十分重要的。應(yīng)在各糾紛解決機(jī)構(gòu)建立嚴(yán)格的工作規(guī)章制度，規(guī)范各類運(yùn)行機(jī)制，實(shí)行當(dāng)事人監(jiān)督制度，確保糾紛處理的公正。

（四）進(jìn)一步完善多元化糾紛解決方式

結(jié)合少數(shù)民族地區(qū)的特點(diǎn)，應(yīng)將越西縣彝族特有的民間調(diào)解納入正式的民間調(diào)解制度，成為多元化糾紛解決機(jī)制的一種解紛方式?！暗鹿拧闭{(diào)解在越西縣彝族同胞中具有很高的威望，所以將“德古”調(diào)解納入多元化糾紛解決機(jī)制，必定會(huì)從源頭上解決諸多尖銳的民族矛盾糾紛，確保少數(shù)民族地區(qū)和諧穩(wěn)定。當(dāng)前可將“德古”調(diào)解逐步實(shí)現(xiàn)規(guī)范化，將其職責(zé)范圍定位在民事糾紛中，至于刑事糾紛必須通過(guò)刑事訴訟解決，促進(jìn)“德古”與人民調(diào)解逐步融合。廣泛吸收民間有威望的“德古”進(jìn)入人民調(diào)解委員會(huì)，通過(guò)培訓(xùn)增進(jìn)其對(duì)國(guó)家法律、政策的理解，促進(jìn)兩種調(diào)解方式不斷融合，功能互補(bǔ)。在當(dāng)事人權(quán)限范圍內(nèi)，調(diào)解活動(dòng)的方式應(yīng)尊重當(dāng)事人的選擇，可以以“德古”調(diào)解方式進(jìn)行。

如何正確認(rèn)識(shí)和把握新形勢(shì)下越西縣矛盾糾紛的特點(diǎn)和規(guī)律，實(shí)現(xiàn)各類糾紛解決機(jī)制功能相濟(jì)、有機(jī)銜接，從而增強(qiáng)解決矛盾糾紛的有效性，促進(jìn)彝區(qū)和諧穩(wěn)定，正是當(dāng)前越西縣多元化糾紛解決機(jī)制面臨的問(wèn)題和挑戰(zhàn)。在社會(huì)管理創(chuàng)新的背景下，我們相信越西縣的多元化糾紛解決機(jī)制必將走上科學(xué)化、程序化、制度化的軌道，有效地促進(jìn)彝區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展。

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[責(zé)任編輯 杜 娟]