摘 要：伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城市化進(jìn)程的突飛猛進(jìn)，新一輪的“圈地?zé)帷笔箶?shù)千萬(wàn)“務(wù)農(nóng)無(wú)地、就業(yè)無(wú)崗、社保無(wú)份”的失地農(nóng)民，成為社會(huì)的一大不穩(wěn)定因素。如何妥善解決失地農(nóng)民問(wèn)題，日益成為擺在中央與地方各級(jí)政府面前的一道必須下大力氣解決的難題。研究解決失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問(wèn)題已成為推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的一項(xiàng)重要課題。

關(guān)鍵詞：失地；農(nóng)民；養(yǎng)老保障體系

中圖分類號(hào)：D632.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）11-0081-02

一、中國(guó)失地農(nóng)民養(yǎng)老保障體系的現(xiàn)狀透視

（一）失地農(nóng)民的產(chǎn)生與養(yǎng)老保障體系的缺失

1.失地農(nóng)民問(wèn)題產(chǎn)生的原因

一是一些地方政府的管理者在指導(dǎo)思想上存在偏頗，曲解了“發(fā)展才是硬道理”和“發(fā)展是執(zhí)政興國(guó)第一要?jiǎng)?wù)”的方針，急功近利，追求局部的、地方的、短期的效益和經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，低價(jià)征用農(nóng)民土地，以非常優(yōu)惠的條件甚至零地價(jià)把土地送給投資者。二是一些地方政府的管理者法治觀念淡薄、不能依法行政，更為甚者是知法犯法。三是干部政績(jī)考核制度不科學(xué)，存在著過(guò)分看重GDP的增長(zhǎng)速度和財(cái)政收入，忽視了對(duì)土地資源的保護(hù)。四是對(duì)違法批占土地行為查處不力、姑息縱容。五是現(xiàn)行法律法規(guī)不夠完善，如《中華人民共和國(guó)土地管理法》對(duì)于征用土地就沒(méi)有把公用性征用與經(jīng)營(yíng)性用地分開(kāi)。

2.失地農(nóng)民養(yǎng)老保障體系的缺失

（1）土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，補(bǔ)償范圍過(guò)窄?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第四十七條規(guī)定：征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。在具體的實(shí)施過(guò)程中，存在著補(bǔ)償不到位、費(fèi)用分配使用不合理等問(wèn)題。

（2）土地征用補(bǔ)償費(fèi)的管理使用不當(dāng)。土地征用補(bǔ)償費(fèi)管理混亂，村務(wù)公開(kāi)流于形式，財(cái)務(wù)缺乏透明度。

（二）失地農(nóng)民養(yǎng)老保障體系缺失誘發(fā)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

1.收入對(duì)以農(nóng)業(yè)為主的純農(nóng)業(yè)戶影響較大

那些靠農(nóng)業(yè)為主的農(nóng)民，沒(méi)有其他技能，收入呈急劇下降趨勢(shì)。而那些非純農(nóng)業(yè)戶的生活也沒(méi)有明顯改變。

2.農(nóng)民就業(yè)機(jī)會(huì)不大，又缺乏自謀新門路的資本

因?yàn)檗r(nóng)民本身綜合素質(zhì)較低，80%的為初中文化程度，無(wú)一技之長(zhǎng)，在他們“失業(yè)”后，再就業(yè)機(jī)會(huì)不大。

3.醫(yī)療、教育支出多，不堪重負(fù)

失地農(nóng)民在城市化以后，與此相應(yīng)的醫(yī)療保障、教育體系沒(méi)有建立。在城市生活費(fèi)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村，許多農(nóng)民為了應(yīng)付日常生活已是精打細(xì)算，還要考慮日后子女讀書(shū)、醫(yī)療、生活處境艱難。

4.失地農(nóng)民不再是農(nóng)民，城市觀念沒(méi)有形成

他們面對(duì)的是城市生活，但還是農(nóng)村人的思想觀念，許多日常生活習(xí)慣面臨改變。

二、失地農(nóng)民養(yǎng)老保障體系缺失的原因分析

（一）現(xiàn)行土地征用補(bǔ)償制度不完善，農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)不清晰

1.我國(guó)土地征用補(bǔ)償制度存在不足亟待完善

土地征用是指國(guó)家因進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、文化、國(guó)防建設(shè)以及興辦社會(huì)公共事業(yè)的需要，按照法定程序和批準(zhǔn)權(quán)限強(qiáng)制地將屬于集體所有的土地收歸國(guó)有，并給予一定補(bǔ)償?shù)男袨?。我?guó)雖然已經(jīng)形成有自己特色的土地征用補(bǔ)償制度，但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地征用補(bǔ)償制度中仍暴露出土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、范圍偏窄、補(bǔ)償方式單一、目的不明、范圍模糊、程序不夠規(guī)范等弊端。

2.農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)不明晰，需要強(qiáng)化法律保護(hù)

土地作為農(nóng)民最重要的產(chǎn)權(quán)，若產(chǎn)權(quán)主體不清晰，內(nèi)容不明確，產(chǎn)權(quán)人的權(quán)益必然很難得到保護(hù)。包括明確界定集體土地所有權(quán)、農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

（二）農(nóng)村傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老機(jī)制的弱化

1.隨著計(jì)劃生育政策的實(shí)施，農(nóng)村家庭子女人數(shù)減少，削弱了家庭養(yǎng)老功能

2.年輕一代敬老愛(ài)老意識(shí)的匱乏，致使家庭養(yǎng)老的主體責(zé)任正在淡化、丟失

3.農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力大量外流，農(nóng)村的“空巢家庭”越來(lái)越多

4.農(nóng)村老年人自養(yǎng)能力較低

5.農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)上升使生活更加拮據(jù)

（三）城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度發(fā)展不平衡

1.覆蓋面差異大

2003年底，我國(guó)城鎮(zhèn)已普遍建立的社會(huì)保障項(xiàng)目包括養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等社會(huì)保險(xiǎn)制度，基本涵蓋了社會(huì)保障的所有項(xiàng)目。而農(nóng)村社會(huì)保障僅包括養(yǎng)老、合作醫(yī)療等社會(huì)保險(xiǎn)制度、社會(huì)救濟(jì)制度，不少社會(huì)福利項(xiàng)目沒(méi)有或基本沒(méi)有。

2.籌資方式很不公平

以城鄉(xiāng)三項(xiàng)主要基本社會(huì)保障制度為例：（1）養(yǎng)老保險(xiǎn)。企業(yè)一般按工資總額的20%、個(gè)人按本人工資的8%繳費(fèi)；而農(nóng)村則主要來(lái)源于農(nóng)民個(gè)人，且籌資水平相差懸殊。（2）醫(yī)療保險(xiǎn)。城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)的籌資辦法是，用人單位按職工工資總額的6%、個(gè)人按本人工資的2%繳費(fèi)。而農(nóng)村個(gè)人籌資的比例占80%—85%，集體占10%—15%，政府扶持微乎其微。（3）最低生活保障制度。2003年用于城鎮(zhèn)居民最低生活保障的資金156億，全部來(lái)源于政府。用于農(nóng)村最低生活保障的資金僅為9.3億元，其中來(lái)源于各級(jí)政府的占73.9%，集體的占26%.

3.社會(huì)保障水平相差甚遠(yuǎn)

根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國(guó)農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒》及《白皮書(shū)》相關(guān)資料的粗淺計(jì)算，2003年，城鎮(zhèn)人均社會(huì)保障支出達(dá)1 612元，占人均GDP的比重為17.8%，已達(dá)到某些發(fā)達(dá)國(guó)家20世紀(jì)70年代的社會(huì)保障水平，而同期農(nóng)村人均社會(huì)保障支出為16.7元，占人均GDP的比重為0.18%，城市人均享受的社會(huì)保障費(fèi)用支出是農(nóng)村的96倍多。

4.運(yùn)行機(jī)制成熟度有明顯差距

1998年中國(guó)勞動(dòng)與社會(huì)保障部成立后，城市社會(huì)保障基本實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一管理，做到了制度化、規(guī)范化、社會(huì)化程度有很大提高，運(yùn)行機(jī)制趨于成熟。相比而言農(nóng)村社會(huì)保障多頭管理的現(xiàn)狀并未改變：農(nóng)村合作醫(yī)療、社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)等部門由于建立時(shí)間短、管理不統(tǒng)一等原因，其管理效率較為低下，運(yùn)作不夠規(guī)范。

三、失地農(nóng)民養(yǎng)老保障體系建構(gòu)的策略選擇

（一）完善現(xiàn)有土地征用補(bǔ)償制度，明晰集體土地產(chǎn)權(quán)

1.完善現(xiàn)有土地征用補(bǔ)償制度。改革土地征用制度，切實(shí)維護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益。堅(jiān)決實(shí)行“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的方針政策，改革現(xiàn)行的土地征用制度，維護(hù)農(nóng)民在土地征用過(guò)程中的合法權(quán)益，從而為建立包括養(yǎng)老保障在內(nèi)失地農(nóng)民社會(huì)保障制度奠定良好的基礎(chǔ)。修改土地征用制度，嚴(yán)格土地審批制度。規(guī)范各級(jí)政府行為，約束公共權(quán)力，確保為失地農(nóng)民提供長(zhǎng)期可靠的基本保障。盡快完善土地征用補(bǔ)償機(jī)制，“分片定價(jià)”，提高補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。審計(jì)部門每年定期審計(jì)征地補(bǔ)償費(fèi)使用情況，就征地有關(guān)事項(xiàng)舉行聽(tīng)證會(huì)，及時(shí)糾正和制裁地方爭(zhēng)睹及村干部在土地征用過(guò)程中的違紀(jì)違法行為。

2.立法明晰集體土地產(chǎn)權(quán)保障農(nóng)民權(quán)利。清晰界定農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)，降低交易成本，使得產(chǎn)權(quán)的交易更加邊界，從而提高產(chǎn)權(quán)的效率?，F(xiàn)行很多法律都是粗線條的，權(quán)力授予不明確導(dǎo)致了權(quán)力尋租和社會(huì)分配不公。

（二）提升失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的運(yùn)行效率；明確政府在失地農(nóng)民社會(huì)保障中角色定位

1.提升失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的運(yùn)行效率。參照城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，保障失地農(nóng)民的根本利益，提升運(yùn)行效率，有利于推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。一是提高失地農(nóng)民養(yǎng)老金待遇。在城市化過(guò)程中政府應(yīng)當(dāng)重新調(diào)整政策、厘定制度，讓失地農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民享受同等的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，或者與城鎮(zhèn)居民身份平等地納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。二是增加政府補(bǔ)貼。

政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的全部責(zé)任，不但要增加財(cái)政補(bǔ)貼或延長(zhǎng)補(bǔ)貼年限，而且應(yīng)當(dāng)適時(shí)調(diào)整其養(yǎng)老金水平，以逐步縮小城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)的差距，推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的城鄉(xiāng)一體化。

2.明確政府在失地農(nóng)民老年社會(huì)保障制度中的責(zé)任。政府應(yīng)當(dāng)利用其強(qiáng)制權(quán)力為養(yǎng)老保障提供一個(gè)相對(duì)完備的制度環(huán)境。政府要承擔(dān)再分配的角色，維護(hù)社會(huì)的公正公平。政府要建立多層次的養(yǎng)老保障體系，為市場(chǎng)和社會(huì)機(jī)制發(fā)揮作用留有必要的空間

（三）利用商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制創(chuàng)新失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)模式

1.商業(yè)保險(xiǎn)參與解決失地農(nóng)民養(yǎng)老保障問(wèn)題有其顯著優(yōu)勢(shì)。首先，可建立起失地農(nóng)民養(yǎng)老保障的市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制，通過(guò)提供專業(yè)化服務(wù)，做到有效運(yùn)作資金，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范，克服現(xiàn)有補(bǔ)償管理模式下的弊端。其次，通過(guò)商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金的保值增值。再次，可通過(guò)政府部門的補(bǔ)償手段——商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，提供商業(yè)化服務(wù)。

2.推進(jìn)失地農(nóng)民養(yǎng)老保障的商業(yè)保險(xiǎn)化解決途徑。（1）放寬政策條件，疏通商業(yè)保險(xiǎn)介入的政策瓶頸。政府須改善政策環(huán)境，在自愿的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持多元化、彈性化原則，探索適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體質(zhì)的失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的實(shí)現(xiàn)方式，積極進(jìn)行有益的試點(diǎn)操作，不斷完善制度辦法。（2）予以必要財(cái)政補(bǔ)貼，建立多方支撐的失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度。對(duì)于被征地農(nóng)民群體中年齡較大、不便勞作的對(duì)象，可適用待遇確定型保險(xiǎn)產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)、即期見(jiàn)益。（3）加強(qiáng)征地市場(chǎng)研究，推動(dòng)產(chǎn)品創(chuàng)新與服務(wù)創(chuàng)新。一是開(kāi)展科學(xué)系統(tǒng)的費(fèi)率測(cè)算工作，制定最優(yōu)費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)。二是加強(qiáng)保險(xiǎn)條款通俗化工程。三是加強(qiáng)保險(xiǎn)賬戶信息化管理，增強(qiáng)帳戶透明度。四是堅(jiān)持以人為本，增強(qiáng)“人口”“出口”的彈性化。五是以農(nóng)民喜聞樂(lè)見(jiàn)的形式普及保險(xiǎn)理念，爭(zhēng)取最廣范圍、最大程度的理解與接受，提高農(nóng)民投保主動(dòng)性與積極性。

結(jié)語(yǔ)

如何解決失地農(nóng)民的生計(jì)和保障問(wèn)題，是我國(guó)城市化進(jìn)程中首先要解決的社會(huì)問(wèn)題。這不僅現(xiàn)實(shí)而且必要，關(guān)乎著城市化的進(jìn)程和發(fā)展模式。通過(guò)對(duì)失地農(nóng)民養(yǎng)老保障體系的現(xiàn)狀、存在問(wèn)題以及一些相關(guān)原因的分析和應(yīng)對(duì)策略的探討，希望能引起更多人關(guān)注失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問(wèn)題，促使相關(guān)法律、法規(guī)早日出臺(tái)和我國(guó)社會(huì)保障制度更加完善。

本文雖然對(duì)失地農(nóng)民的現(xiàn)狀進(jìn)行一定的描述，但是由于不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，所以無(wú)法一一詳盡地描述出我國(guó)具體的失地農(nóng)民的所有問(wèn)題，對(duì)于失地農(nóng)民養(yǎng)老保障體系的原因分析還不是很徹底，相應(yīng)的策略選擇和解決辦法還有待于完善。

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[責(zé)任編輯 王 莉]