摘要：國內外的實踐證明，排污權交易是一種基于市場機制的環(huán)境經濟政策，能夠較好地調動企業(yè)的環(huán)境技術創(chuàng)新積極性，促進清潔生產和綠色產業(yè)的發(fā)展。目前，河南省正在積極開展排污權交易的試點工作，為此，文章結合已有的工作經驗和具體省情，從財稅扶持政策、法律法規(guī)和監(jiān)督機制等三個方面提出了完善河南排污權交易制度的政策建議，為河南省排污權交易走向制度化提供了決策參考。

關鍵詞：排污權；財稅政策；法律法規(guī)；監(jiān)督機制

排污權交易是通過市場手段配置、保護環(huán)境資源的一項重要經濟政策。產生于20世紀70年代的美國，最初是被美國聯邦環(huán)境保護局用于大氣污染源及河流污染管理，此后一些發(fā)達國家陸續(xù)制定了排污權交易政策，并在實踐中取得了較好的效果。我國于1994年首次在太原、柳州等六個工業(yè)城市引入排污權交易，此后全國很多省市都紛紛開展排污權交易試點。實踐證明，實施排污權交易有利于調動企業(yè)對技術創(chuàng)新的積極性，促進清潔生產和綠色產業(yè)的發(fā)展。與強制性環(huán)境制度相比，排污權交易制度以最小的污染物削減費用來實現環(huán)境容量資源的優(yōu)化配置，并推進產業(yè)結構調整和發(fā)展模式轉變。此外，實施排污權交易也是對我國現行的排污收費制度的有益補充，同時也促進了我國政府職能的轉變，是環(huán)境管理政策創(chuàng)新的具體表現。

河南省于2004年開始此項工作，但進展一直比較緩慢。2010年后，河南省的排污權交易工作取得了較快進展，各地有關部門制定了多項排污權交易的規(guī)章制度，并在焦作、洛陽、平頂山、三門峽等地成功交易了多筆排污權合同。2011年9月國務院在“關于支持河南省加快中原經濟區(qū)建設”的指導意見中明確提出，將河南納入排污權交易試點，支持河南建立排污權交易、碳排放中心等工作。2012年1月，河南省制定了《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》，該方案對河南省排污權交易的工作思路、試點單位和涉及的行業(yè)等問題進行了具體規(guī)劃和說明，同年12月，成立了河南省排污權有償使用和交易試點工作辦公室。但河南省排污權交易仍暴漏出不少問題，譬如政策制度不完善、交易主體不活躍等，為此，本文就河南省開展排污權交易的配套政策進行系統(tǒng)論述，以期能使更多的行業(yè)企業(yè)參與到排污權有償使用及交易試點工作中來，促進排污權交易政策更加完善，為排污權交易走向制度化提供決策參考。

一、 排污權交易的財政政策

實施排污權交易的目的主要是削減排污量，政府和相關部門應該著力研究并建立起排污權交易的激勵政策，建立一個以政府和企業(yè)為主體的，以財稅、專項基金和政府補貼為主要內容的排污權有償使用財稅系統(tǒng)，運用經濟手段扶植和促進排污權交易制度的有效實施。下面從不同扶持對象分別論述相應的財稅政策：

（1）對排污交易企業(yè)的稅收減免政策。

①根據污染物的減排量和交易量制定不同等級的稅收減免優(yōu)惠政策，并界定企業(yè)所得稅和增值稅減免的范圍與分類，之后，將稅收減免政策與排污權總量分配制度和排污權交易相聯系。例如當企業(yè)利用先進技術進行節(jié)能減排，排污削減量大大超過規(guī)定的削減量，那么多余的排污指標不但可以用于交易，政府在回購其排污權時要以市價收購，從而保證企業(yè)的治污積極性。而且政府也要對相應的減排設施建設費和運行費進行一定的補助，這樣才能有效刺激企業(yè)進行減排技術的研發(fā)和改進，最終達到總量控制的目的。此外，對于新建企業(yè)和老企業(yè)可以給予不同的財稅政策，對于新建項目來說也不能采用一刀切的政策。各市級政府要確實從本地區(qū)經濟可持續(xù)發(fā)展的需要出發(fā)，防止出現地區(qū)保護主義，對新建企業(yè)的環(huán)境影響做出準確的評價，之后，在排污權交易發(fā)生后的一年到兩年內，如果新建企業(yè)對削污總量貢獻較大，那么政府應該給予相應的獎勵性財政補貼。對治污減排效果明顯的企業(yè)在稅收、技術和資金等方面予以扶植，在其擴大規(guī)模重新增加排污許可指標時，政府要優(yōu)先考慮并給予政策上的優(yōu)惠。

②制定企業(yè)減免稅費的審批程序。首先依據交易量和減排量，確定企業(yè)的稅收減免額度和比例，對于備案類減免稅要提供相應備案，對于報批類減免稅要確定審批程序。審批程序可明確劃分為申請、申報、審核、確定分配額、年終結算等幾個環(huán)節(jié)。辦理審批程序的機構為當地的環(huán)保局，環(huán)保局向稅務機關提交環(huán)境核查報告，將核查情況記錄準確后，由稅務機關和財政部門的財稅系統(tǒng)對企業(yè)進行減免。在實施過程中關鍵的一環(huán)是加強監(jiān)督，稅務部門和環(huán)保部門應加大溝通，通過信息平臺的跟蹤與實時監(jiān)測，對環(huán)境周報、月報進行逐個審核，使企業(yè)按照相關法律法規(guī)進行合理申報，并嚴格予以核查和審批。

（2）針對環(huán)保局和鄉(xiāng)級政府的財政政策。市環(huán)保局是排污權交易制度的主要執(zhí)行者，從排放量的監(jiān)控到對排污者的跟蹤監(jiān)督，以及排污許可證的發(fā)放等具體工作都是由市環(huán)保局完成的，因此省環(huán)保廳要對各級市環(huán)保局進行補貼，主要用于彌補管理費用。按照排污權?？顚Ｓ玫脑瓌t，各級市環(huán)保局要將排污權交易資金主要用于區(qū)域環(huán)境綜合整治、減排企業(yè)的補助、排污權的回購、污染源在線監(jiān)測系統(tǒng)建設以及排污權交易平臺建設及運行維護等方面。當市環(huán)保局的排污權非稅賬戶出現較大虧損時省級單位要給予一定的補貼，對于環(huán)評較好的地區(qū)要結合其排污權實施狀況對其進行獎勵性補貼。對鄉(xiāng)級政府的補貼主要用于鄉(xiāng)級政府為組織農戶進行排污削減過程發(fā)生的費用。在排污權的初期，為鼓勵鄉(xiāng)級政府的參與積極性，在排污權定價的行業(yè)系數中予以照顧，將排污權以較低的價格出售給各級鄉(xiāng)政府。

（3）對流域排污權交易中心和環(huán)保行政機構的財政投入。對于流域內的氨氮和COD交易，為協(xié)調不同行政區(qū)，在省環(huán)保廳的統(tǒng)一領導下，可分別成立流域排污權交易中心和環(huán)保行政機構，其隸屬于省環(huán)保廳，但可以分駐于各自流域內的某個行政區(qū)，這些交易中心或環(huán)保行政機構為排污權交易所發(fā)生的各項費用應該由省環(huán)保廳給予財政支持。

二、 排污權交易的法律法規(guī)

市場經濟的本質是法制經濟，只有在相應的法律保障下參與其市場運行的環(huán)境經濟政策才能具有合法性與權威性，環(huán)境經濟政策的關鍵就是法律保障。我國最早構建的排污權交易法律法規(guī)是2000年頒布的《大氣污染環(huán)境防治法》。該規(guī)定明確提出，各地在核發(fā)排污許可證時要以污染物排放總量控制為基礎，以改善環(huán)境的質量為最終目標。此后，我國及地方政府又出臺了大量的排污權交易相關政策和法規(guī)，在這些法規(guī)中我們可以總結和借鑒一些成熟的經驗。

（1）確定排污交易市場的法律基礎。完善的排污許可證制度涉及排污單位的申報登記、排污指標的核算與分配、排污許可證的交割、以及后期的合同監(jiān)督檢查等。從法律上確定排污權許可證的法律效力與法律約束，并受法律保護。排污許可證制度與污染物總量控制制度相結合，為排污權交易的實施奠定制度基礎。要進一步完善河南省排污權的環(huán)境體系，就要加強環(huán)境相關的法律體系，加強排污許可證等有關的政策制度并嚴格執(zhí)行。

（2）出臺排污權交易企業(yè)的懲罰措施。要想順利推行排污權交易制度，就必須細化具體的交易規(guī)則，明確各自的權利與義務，特別是，對交易主體而言，更重要的是公平合理。為此，首先要解決的問題就是明晰環(huán)境容量資源的使用權，確定排污權初始分配機制。這是因為，在市場經濟環(huán)境下，只有交易主體擁有法律認可的排污指標，他才有可能從事相關交易。其次，加大違規(guī)行為的處罰力度。對于故意騙取排污指標、違反交易規(guī)則而私自交易或操縱市場交易的違規(guī)行為一律予以嚴懲，涉嫌構成犯罪的，要依法追求其刑事責任。法律能夠起到給所有排污交易單位一個最低的底線作用，違法企業(yè)必須要受到相應的懲罰，這樣交易單位才有紀律性和積極性，法律制裁就成為排污權交易中最重要的保障，因此在立法過程中要對制裁手段做出合理的說明，這也是排污權交易制度中真正具有強制執(zhí)行力的一個有力防線。對企業(yè)違法行為我們要堅決給以行政處罰，例如當排污者濫用排污權，違法轉讓或者違規(guī)操作時我們要讓其停止排污，責令整改，繳納保證金，甚至停產停業(yè)吊銷執(zhí)照等；當排污企業(yè)非法簽訂交易合同，我們也要制定相應的處罰措施。對未繳納排污權保證金或者排污量超標的排污單位要對其進行違規(guī)處罰。環(huán)保局要在工作中緊密聯系工商局，對未繳納排污保證金的企業(yè)不允許進行生產。對排污量超標的企業(yè)要對其進行10倍的罰款，尤其是對于排污量超過交易后排放總量一半以上的企業(yè)不允許進行生產，直至其繳納罰款或整改污染處理設備能夠完成排污配額時方可允許生產。對拒不配合的排污單位，除了限制其生產外，政府部門還要追求其民事責任。收取的罰款存入排污權專用賬戶，作為排污權交易過程中的各項政策和措施的費用保障。

（3）制定政府工作人員的職責和處罰辦法。排污權交易的順利實施離不開相關工作人員的辛勤努力，但如果這些工作人員在排污權交易管理過程中徇私舞弊，以公謀私，那么將擾亂整個排污權交易市場，造成嚴重后果。因此必須對環(huán)保工作人員的行為進行法律層面的規(guī)定，列明其工作職責，并對違規(guī)行為做出明確的處罰規(guī)定，視其情節(jié)嚴重程度分別給予相應的行政處罰，構成犯罪的一律依法追究其刑事責任。

（4）加強對交易中介的管理和規(guī)范引導。對排污交易中介而言，他們可以利用市場的缺陷來謀取非法利益，而一些地方的中介機構更是在政府的袒護下出具不真實的檢測報告和環(huán)評報告，對排污監(jiān)督跟蹤系統(tǒng)是一個巨大的危害。如果這種現象發(fā)生，會對排污權交易制度造成很大的消極影響。在立法過程中要嚴管每個環(huán)節(jié)，對于中介機構同樣不能放松警惕，要明確規(guī)定其法律責任，這樣才能在我省建立起“管理有序、高效執(zhí)行”的排污權交易制度。

三、 排污權交易的監(jiān)督機制

1. 加強政府監(jiān)管。政府監(jiān)管應貫穿在排污權交易的整個過程，尤其是在排污權交易市場的初級階段，這種監(jiān)督更是十分必要。首先，完善排污指標的在線檢測系統(tǒng)，夯實政府環(huán)境監(jiān)管的數據基礎，這一方面需要有關部門加大監(jiān)控設備的安裝投入力度，同時也需要環(huán)保部門加強排污檢測系統(tǒng)的技術監(jiān)管，以保證對排污單位的污染數據和污染物排放情況做到實時監(jiān)控，隨時跟蹤污染源排放動態(tài)，為政府監(jiān)管提供權威的數據基礎。其次，加強過程監(jiān)管，確保規(guī)章制度落實到位。在排污權交易過程中，要格外加強政府的監(jiān)督執(zhí)法能力，政府應監(jiān)督企業(yè)在排污權交易中的一切行為，包括出賣、購買、減排、制定交易價格等。政府有責任將交易中相關信息最大化地提供給需要交易的企業(yè)。政府要作為排污權交易的監(jiān)督者和保護者，要盡快建立起完善的監(jiān)管體系，制定一套科學的排放檢測系統(tǒng)、配額跟蹤系統(tǒng)、達標判別系統(tǒng)。政府的監(jiān)管工作還要延伸至簽訂交易后的合同履行，政府要監(jiān)督交易雙方遵照合同約定，兌現承諾，并做好交易評估工作。

2. 加強公眾監(jiān)督。作為政府監(jiān)督的有益補充，公眾監(jiān)督對于促進排污權交易制度發(fā)展發(fā)揮著不可取代的作用。政府不但應該允許公眾參與監(jiān)督，而且還應該允許某些公眾和環(huán)保主義者作為排污權交易的主體，對排污指標進行購買、交易或儲存。這些措施不但可以有效監(jiān)督企業(yè)的行為，而且有利于區(qū)域的污染物排放總量控制。河南省政府要逐漸將公眾監(jiān)督制引入排污權交易制度，將排污權交易的相關信息通過適當渠道向公眾開放，接受公眾監(jiān)督。為此，首先就要加強公眾的環(huán)保意識，普及環(huán)境污染帶來的危害，使人們認識到環(huán)境治理的重要性，以及與自身的切實相關性。如果排污權是一種產權，公眾則是這種產權的最終擁有者，因為環(huán)境具有公有性，所以，必須加大宣傳力度，也可采用試點先行的辦法。其次，要增加一些便于公眾參與監(jiān)督的便捷途徑，例如通過排污權交易的網絡信息平臺，地方報刊雜志、電視及其他媒體等，對排污權交易的操作流程、交易價格、交易雙方的信息等內容進行公開，公眾有權對這些信息進行審核并提出質疑。再次，鼓勵公眾對非法取得或違規(guī)交易的排污指標進行舉報，鼓勵公眾積極參與交易過程的監(jiān)督。對于大宗的排污交易應召開聽證會，邀請當地公眾參與并積極聽取公眾意見。最后，要使公眾對自身的排污行為積極改善，鼓勵公眾節(jié)能減排，從自身的實際行動做起，為環(huán)境保護做更多的貢獻。

四、 結語

經過三十多年的改革發(fā)展，社會主義市場經濟體制逐步得到了健全和完善。企業(yè)已經成為市場競爭的主體，政府致力于公平競爭環(huán)境的制度建設，這些都為排污權交易的實施打下了堅實的基礎。河南省應盡快完善以財稅政策、法律法規(guī)、監(jiān)管機制為支撐的環(huán)境政策體系，為排污權交易提供科學的激勵機制、強大的法制保障、完備的市場信息、便捷的監(jiān)管途徑和良好的社會基礎，推動排污權交易的制度化發(fā)展。

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基金項目：國家社科基金青年項目（項目號：13CJY045）；河南省高等學校人文社會科學研究重點項目（項目號：2013- ZD-059）；河南理工大學青年骨干教師資助項目（項目號：649266）。

作者簡介：李創(chuàng)，河南理工大學經濟管理學院副教授、碩士生導師，上海交通大學管理學博士。

收稿日期：2013-10-05。