摘 要美國聯(lián)邦政府在鐵路發(fā)展的不同階段，針對特定社會經(jīng)濟(jì)背景，以不同方式對鐵路產(chǎn)業(yè)施以援手，在一定程度上促進(jìn)了美國鐵路產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，為美國經(jīng)濟(jì)繁榮提供了堅(jiān)強(qiáng)的運(yùn)輸保障。文章梳理了聯(lián)邦政府早期鐵路援助方式，重點(diǎn)對21世紀(jì)以來聯(lián)邦政府對鐵路產(chǎn)業(yè)援助的最新進(jìn)展進(jìn)行總結(jié)分析，在此基礎(chǔ)上概括聯(lián)邦政府對美國鐵路產(chǎn)業(yè)資助方式的基本特征。

關(guān)鍵詞聯(lián)邦政府；鐵路公司；援助模式

中圖分類號F062.9 文獻(xiàn)標(biāo)識碼A 文章編號1673-0461（2013）10-0068-04

鐵路運(yùn)輸是國民經(jīng)濟(jì)的先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，在國民經(jīng)濟(jì)中居于基礎(chǔ)地位，其運(yùn)輸能力、運(yùn)輸效率直接影響其它相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并最終制約一個國家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平。同時(shí)，鐵路投資建設(shè)成本巨大，投資回收期長，資產(chǎn)專用性強(qiáng)，具有較高的投資沉淀成本，因而導(dǎo)致鐵路投資建設(shè)具有較大的風(fēng)險(xiǎn)，使得投資鐵路的預(yù)期收益值偏低，影響私人投資鐵路建設(shè)的積極性。鑒于鐵路運(yùn)輸?shù)闹匾裕约八饺藢﹁F路投資建設(shè)的擔(dān)憂，通過政府援助的方式間接扶持鐵路產(chǎn)業(yè)，成為世界各國普遍的做法。美國亦不例外。

一、聯(lián)邦政府對鐵路公司早期援助回顧

在美國鐵路產(chǎn)業(yè)發(fā)展早期，土地贈與是聯(lián)邦政府資助鐵路發(fā)展的主要方式。為了鼓勵鐵路建設(shè)、減輕鐵路建設(shè)財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，美國國會通過了1850年土地贈予法案（the Land Grant Act）。該法案的目的在于促進(jìn)鐵路公司開發(fā)北美洲五大湖至墨西哥灣之間的鐵路，伊利諾斯州、阿拉巴馬州以及密西西比州首先獲得聯(lián)邦政府贈予的土地，由此拉開了聯(lián)邦政府對鐵路建設(shè)的土地贈予援助計(jì)劃。從1850年到1871年，大約18 700英里的鐵路線是依靠聯(lián)邦政府贈予土地而建成的，鐵路公司獲得的聯(lián)邦政府土地贈與達(dá)1.31億英畝（阿塔克、帕塞爾，2000）。自1871年橫貫大陸的鐵路線建成通車以來，聯(lián)邦政府在一片爭議聲中停止了對鐵路行業(yè)的土地贈予。除了土地贈予援助，在美國鐵路產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，政府還給予了關(guān)稅減免、貸款援助、統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等形式不同的扶持政策。在關(guān)稅減免方面，美國國會于1830年至1834年降低了用于修建鐵路的進(jìn)口鋼材的關(guān)稅稅率；在貸款援助方面，1862年國會給予“聯(lián)邦太平洋鐵路” 和“中央太平洋鐵路”兩條鐵路的聯(lián)邦津貼為：平原地區(qū)每英里1.6萬美元，在山區(qū)每英里4.8萬美元，在群山間谷地每英里3.2萬美元（姜德琪，2004）；在統(tǒng)一技術(shù)方面，1863年國會統(tǒng)一了鐵軌間距，將太平洋鐵路的規(guī)矩設(shè)定為4英尺8.5英寸，并以此標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)密蘇里以西的鐵路（丁平，2000）。

19世紀(jì)70年代以來的大約100年的時(shí)間里，聯(lián)邦政府對鐵路公司的援助較少，取而代之的是嚴(yán)格的經(jīng)濟(jì)管制，其標(biāo)志性事件是1887年成立的州際商務(wù)委員會。到了20世紀(jì)70年代，州際商務(wù)委員會對鐵路行業(yè)的過度管制，以及公路、水運(yùn)及航空對鐵路運(yùn)輸?shù)奶娲愿偁?，鐵路公司全面虧損，財(cái)務(wù)狀況惡化，美國鐵路公司瀕臨絕境。在此背景下，美國國會及聯(lián)邦政府采取了一系列放松管制政策以挽救并復(fù)興美國鐵路產(chǎn)業(yè)，措施之一就是組建國有企業(yè)直接參與鐵路運(yùn)營，典型的事例就是國會立法批準(zhǔn)成立國家客運(yùn)鐵路公司（National Railroad Passenger Corporation，簡稱Amtrak）和聯(lián)合鐵路公司（Consolidated Rail Corporation，簡稱Conrail），分別經(jīng)營從貨運(yùn)公司剝離出來的城際客運(yùn)服務(wù)和重組倒閉的7家鐵路公司貨運(yùn)業(yè)務(wù)。Amtrak與Conrail采取公司化的企業(yè)運(yùn)作模式，與私有企業(yè)主要不同之處在于其運(yùn)營虧損由聯(lián)邦財(cái)政撥款支付。Amtrak自成立之日起，從未實(shí)現(xiàn)盈利，一直依靠聯(lián)邦政府撥款維持其運(yùn)營虧損，2013財(cái)政年度，國會批準(zhǔn)的撥款資金達(dá)13.65億美元， 2014財(cái)政年度預(yù)算請求撥款25.85億美元（Amtrak，2013）。Conrail自成立之日起前7年一直處在虧損狀態(tài)，累計(jì)凈經(jīng)營虧損超過20億美元，均由聯(lián)邦財(cái)政埋單。在Conrail扭虧為盈、經(jīng)營績效改善的情況下，里根總統(tǒng)于1986年簽署Conrail私有化法案，并于次年將聯(lián)邦政府持有的Conrail股票以16.5億美元的價(jià)格出售給私人投資者，徹底完成了Conrail私有化。因此，自20世紀(jì)70年代以來，聯(lián)邦政府采取了國有化的方式，組建國有企業(yè)直接經(jīng)營鐵路運(yùn)輸業(yè)務(wù)，成為這一時(shí)期聯(lián)邦政府援助鐵路產(chǎn)業(yè)的基本特征。

二、前聯(lián)邦政府對鐵路公司的財(cái)務(wù)援助

進(jìn)入新世紀(jì)以來，聯(lián)邦政府對鐵路產(chǎn)業(yè)的援助方式也在發(fā)生變化，主要體現(xiàn)為進(jìn)行直接或間接的財(cái)務(wù)援助計(jì)劃，建設(shè)覆蓋全美的高效、現(xiàn)代化鐵路網(wǎng)以服務(wù)于美國經(jīng)濟(jì)的長期發(fā)展。

1. 競爭性贈款

（1）高速城際客運(yùn)鐵路計(jì)劃。該計(jì)劃的目的是通過對有較高需求的客運(yùn)鐵路走廊項(xiàng)目進(jìn)行戰(zhàn)略性投資，以解決美國目前面臨的運(yùn)輸挑戰(zhàn)，緩解交通堵塞。2008年國會通過了客運(yùn)鐵路投資與改進(jìn)法（Passenger Rail Investment and Improvement Act of 2008，簡稱PRIIA），建立了高路鐵路走廊的初步框架。根據(jù)PRIIA高速鐵路發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，2009年國會通過了美國復(fù)蘇和再投資法（American Recovery and Reinvestment Act），批準(zhǔn)80億美元用于城際鐵路項(xiàng)目，優(yōu)先用于發(fā)展高速鐵路項(xiàng)目。高速城際客運(yùn)鐵路財(cái)務(wù)援助計(jì)劃由聯(lián)邦鐵路局（Federal Railroad Administration，簡稱FRA）負(fù)責(zé)實(shí)施，該項(xiàng)目獲得批準(zhǔn)后，F(xiàn)RA共收到來至于24個州、45份總計(jì)500億美元的申請。2010年1月28日FRA公布了首批聯(lián)邦贈與資金分配，獲益最大的將是加利福利亞洲（22.5億美元）、福羅里達(dá)州（12.5億美元）、伊利諾斯州（11億美元）和威斯康辛州（8.1億美元）（CRS，2012）。2010財(cái)政年度25億美元撥款資金通過國會批準(zhǔn)后，F(xiàn)RA收到了132份申請，申請總額達(dá)88億美元。在2010財(cái)政年度預(yù)算資金分配使用中，加利福利亞洲和福羅里達(dá)州是最大贏家，分別獲得9.01億美元和8億美元（CRS，2012）。

（2）鐵路線搬遷及改善資本資助計(jì)劃。為了幫助州與地方政府緩和鐵路基礎(chǔ)設(shè)施給當(dāng)?shù)禺a(chǎn)生的不良影響，國會于2005年憑借安全、可靠、靈活、高效的交通平衡法案（the Safe， Accountable， Flexible， Efficient Transportation Act： A Legacy for Users，簡稱SAFETEA-LU法案）批準(zhǔn)了鐵路線搬遷及改善資本資助計(jì)劃，計(jì)劃自2008至2011財(cái)政年度以國會直接撥款和競爭性撥款的方式對該項(xiàng)目進(jìn)行資助，國會直接撥款約4 675萬美元，競爭性撥款4 335萬美元，總金額9 010萬美元。①資助項(xiàng)目主要涉及到：①改善鐵路軌道及建筑物的建設(shè)項(xiàng)目，②緩和那些對鐵路安全運(yùn)行、機(jī)動車運(yùn)輸流量、社區(qū)生活質(zhì)量以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展有不利影響的建設(shè)項(xiàng)目，③涉及到橫向或縱向的任何部分鐵路線搬遷。

（3）鐵路修復(fù)與維護(hù)。這一援助計(jì)劃用于二、三級鐵路公司②的基礎(chǔ)設(shè)施遭到自然災(zāi)害破壞時(shí)（如洪水、颶風(fēng)及其他自然災(zāi)害）維修費(fèi)用支出， 2009綜合安全、災(zāi)難援助及持續(xù)撥款法（The Consolidated Security， Disaster Assistance， and Continuing Appropriations Act， 2009）授權(quán)運(yùn)輸部長有權(quán)撥款2 000萬美元用于此類事件。當(dāng)然，撥款受到嚴(yán)格限制，能否得到撥款有兩個基本條件，一是看自然災(zāi)害破壞程度是否達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)， 1974年羅伯特T.斯塔福德救災(zāi)和緊急援助法（the Robert T. Stafford Disaster Relief and Emergency Assistance Act，簡稱羅伯特法案）第四章對此問題進(jìn)行了界定；二是總統(tǒng)認(rèn)定該區(qū)域遭受大災(zāi)難并宣布這一結(jié)果，只有具備這兩個條件撥款才能進(jìn)行。此外，撥款金額也有一定的限制，即聯(lián)邦撥款用于因自然災(zāi)害導(dǎo)致的維修成本不能超過總維修成本的80%，非聯(lián)邦政府資金至少占20%以上。2013年颶風(fēng)桑迪毀壞了美國東北走廊，運(yùn)輸部長拉胡德根據(jù)2013年救災(zāi)撥款法案向Amtrak提供3 000萬救災(zāi)資金修復(fù)受損線路。

（4）交通投資帶動經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇計(jì)劃。該資助計(jì)劃根據(jù)2009年恢復(fù)法案（Recovery Act of 2009）創(chuàng)立，援助對象是美國公路、鐵路、運(yùn)輸及港口工程項(xiàng)目，主要由運(yùn)輸部長辦公室負(fù)責(zé)管理，F(xiàn)RA負(fù)責(zé)部分與鐵路有關(guān)的具體撥款事宜。2009年至2012年運(yùn)輸部撥款總額約31.27億美元，其中FRA撥款金額約3.28億美元，約占運(yùn)輸部撥款總額的10.05%（表1）。

（5）鐵路公路路口危險(xiǎn)消除計(jì)劃。該計(jì)劃由FRA和聯(lián)邦公路管理局（Federal Highway Administration）共同管理，旨在為聯(lián)邦政府指定的高速鐵路走廊沿線的公私鐵路公路道口提供資助以增強(qiáng)其安全性，SAFETEA-LU法案第1 103條第f款批準(zhǔn)2009年計(jì)劃撥款總額1 500萬美元，國會將該項(xiàng)目資助計(jì)劃延長至2010和2011財(cái)政年度，每年各為1 500萬美元，并在2012財(cái)政年度的前6個月?lián)芸?10萬美元。

2. 專用撥款

（1）對AMTRAK的專用性撥款。AMTRAK自成立之日起一直處于虧損狀態(tài)下運(yùn)營，這一財(cái)務(wù)缺口是依靠財(cái)政撥款的方式來彌補(bǔ)的。2003財(cái)政年度之前，AMTRAK自由分配聯(lián)邦撥款資金，只有在特殊情況下國會才要求AMTRAK分配制定數(shù)量的資金用于具體的資本開支和運(yùn)營開支。AMTRAK在2001至2002連續(xù)兩個財(cái)政年度經(jīng)歷了一系列財(cái)務(wù)危機(jī)，這直接導(dǎo)致了國會和聯(lián)邦政府對撥款資金監(jiān)督方式的變化。在2003財(cái)政年度，國會制定新的監(jiān)督措施，要求AMTRAK在分配聯(lián)邦撥款使用用途時(shí)須征得運(yùn)輸部同意。在2004財(cái)政年度，聯(lián)邦政府給予AMTRAK的撥款被指定分為運(yùn)營支出賬戶和資本支出賬戶，并改過去由年度一次性撥付改為按季度撥付，并且撥款資金使用由FRA按月監(jiān)控。此外，AMTRAK必須向運(yùn)輸部長提交詳細(xì)的商業(yè)計(jì)劃并征得其同意。2010至2013財(cái)政年度，聯(lián)邦財(cái)政向Amtrak凈撥款分別為15.55億美元、14.75億美元、14.08億美元和13.65億美元，2014財(cái)政年度Amtrak請求撥款25.85億美元（Amtrak，2013）。

（2）對阿拉斯加鐵路公司的專用性撥款。阿拉斯加鐵路公司由阿拉斯加州擁有并經(jīng)營，其鐵路線位于北美洲的最北端，同時(shí)提供客運(yùn)、貨運(yùn)服務(wù)。阿拉斯加鐵路公司并未得到聯(lián)邦政府的運(yùn)營補(bǔ)貼，但有權(quán)獲得來自聯(lián)邦政府給予具體鐵路改進(jìn)項(xiàng)目資本撥款援助。對于聯(lián)邦政府撥款，由FRA和聯(lián)邦運(yùn)輸管理局（Federal Transit Administration）共同負(fù)責(zé)行使管理職能。具體撥款援助項(xiàng)目主要包括調(diào)整經(jīng)由埃爾門多夫空軍基地與理查德森堡空軍基地鐵路線、修建80英里長的北極與德爾塔章克申之間的北部鐵路支線，以及調(diào)整溫賴特堡鐵路線以服務(wù)于陸軍裝卸碼頭，等等。

（3）對OLI（Operation Lifesaver，Inc）的專用性撥款。OLI為一家非盈利鐵路安全組織，接受撥款進(jìn)行公共安全教育以減少在鐵路與公路交叉道口火車與機(jī)動車碰撞的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)勸阻穿越鐵道的非法行為。

3. 貸款計(jì)劃

（1）鐵路復(fù)興與改進(jìn)資助計(jì)劃。由FRA負(fù)責(zé)實(shí)施，其法律根據(jù)來源于TEA-21法及其修正案。根據(jù)這一計(jì)劃FRA被授權(quán)提供總計(jì)高達(dá)350億美元的直接貸款和貸款擔(dān)保用于資助鐵路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及惠及二、三級貨運(yùn)鐵路公司70億美元的資金援助。直接貸款金額可達(dá)整個鐵路項(xiàng)目的100%，貸款償還期限35年，貸款利率等于同政府借款成本。借款對象包括鐵路公司、州和地方政府、政府資助的機(jī)構(gòu)和企業(yè)、合資企業(yè)（至少有一家鐵路公司）以及鐵路貨物托運(yùn)人等。貸款資金的使用范圍受到一定限制，主要應(yīng)用于以下3個領(lǐng)域：一是收購、改善聯(lián)運(yùn)及鐵路設(shè)施，包括軌道、軌道部件、橋梁、貨場、建筑物及商店；二是償還因上述活動產(chǎn)生的債務(wù)；三是建設(shè)新的聯(lián)運(yùn)或鐵路設(shè)施。FRA收到借款人申請書后的30天內(nèi)對其進(jìn)行初步審查，如對申請書有異議，借款人需按審查意見進(jìn)行修改，最終在申請書送遞之日起90天內(nèi)作出是否同意貸款的決定。FRA根據(jù)1976年鐵路復(fù)興與管制改革法（Railroad Revitalization and Regulatory Reform Act）第502條規(guī)定確定評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，在此標(biāo)準(zhǔn)上單獨(dú)評估并全盤考慮候選借款人情況，最終確定借款人。2003至2012財(cái)政年度，聯(lián)邦財(cái)政安排的貸款計(jì)劃援助資金超過16億美元（FRA，2013）。

（2）運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施資助與創(chuàng)新法案計(jì)劃。該法案以直接貸款、貸款擔(dān)保和備用信貸3種方式為國家和地方地面運(yùn)輸項(xiàng)目提供信貸援助，由DOT負(fù)責(zé)實(shí)施。該計(jì)劃通過發(fā)揮聯(lián)邦資金的杠桿作用，吸引大量私人資本及非政府資本彌補(bǔ)項(xiàng)目資金缺口以達(dá)到改進(jìn)國家地面運(yùn)輸系統(tǒng)的目的。許多大型地面運(yùn)輸項(xiàng)目如公路、鐵路、聯(lián)合貨運(yùn)及接入港口等都有資格獲得此項(xiàng)援助。州和地方政府、運(yùn)輸機(jī)構(gòu)、鐵路公司、以及私營實(shí)體等均有資格作為申請人獲得此項(xiàng)援助。評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)包括項(xiàng)目對環(huán)境的影響、對國家運(yùn)輸系統(tǒng)的意義、經(jīng)濟(jì)效益程度、利用私人資本多少、對技術(shù)創(chuàng)新的作用以及其他共計(jì)8條法定標(biāo)準(zhǔn)，由運(yùn)輸部長依據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評估并確定入選的援助項(xiàng)目。聯(lián)邦信貸援助總額不超過項(xiàng)目合理預(yù)測工程造價(jià)的33%，每筆貸款的具體期限需要由DOT與借款人根據(jù)項(xiàng)目的成本、收益及其他相關(guān)因素協(xié)商確定，利息率等于國債利率，通常低于私人商業(yè)貸款利率，貸款利率為固定利率。在撥款及合作協(xié)議存續(xù)期間，接受FRA資助的受讓人必須按要求向其提交季度進(jìn)展報(bào)告、季度聯(lián)邦財(cái)務(wù)報(bào)告以及最終報(bào)告，對于那些通過2009美國恢復(fù)與再投資法案獲得援助的受讓人必須滿足額外要求。

三、結(jié)束語

通過上述研究，可以得出以下3點(diǎn)結(jié)論。

一是聯(lián)邦政府以不同方式對美國鐵路產(chǎn)業(yè)進(jìn)行了積極的援助。美國是世界上市場經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的國家之一，私人企業(yè)是鐵路投資、建設(shè)、運(yùn)營的主體，但在不同階段，聯(lián)邦政府以不同方式對鐵路產(chǎn)業(yè)施以援手。從早期的土地贈與、20世紀(jì)70年代的直接經(jīng)營、新世紀(jì)以來的財(cái)務(wù)援助計(jì)劃，聯(lián)邦政府的資助貫穿于鐵路產(chǎn)業(yè)發(fā)展的全過程。

二是聯(lián)邦政府對鐵路產(chǎn)業(yè)的援助具有明確的目標(biāo)。在美國鐵路發(fā)展早期，聯(lián)邦政府通過土地贈與的方式，以降低私人投資鐵路風(fēng)險(xiǎn)、增加鐵路投資預(yù)期收益為手段，引導(dǎo)私人資本投資于美國鐵路，滿足工業(yè)化對鐵路貨運(yùn)的迫切需求。到了20世紀(jì)70年代，州際商務(wù)委員會嚴(yán)格管制下的鐵路公司財(cái)務(wù)狀況惡化、部分企業(yè)破產(chǎn)倒閉，聯(lián)邦政府直接介入鐵路產(chǎn)業(yè)運(yùn)營，通過建立國有企業(yè)負(fù)責(zé)經(jīng)營從貨運(yùn)鐵路公司剝離出來的虧損客運(yùn)業(yè)務(wù)和接管破產(chǎn)貨運(yùn)鐵路公司的貨運(yùn)業(yè)務(wù)，以改善美國貨運(yùn)鐵路公司經(jīng)營績效并提高鐵路產(chǎn)業(yè)運(yùn)輸效率。21世紀(jì)以來，聯(lián)邦政府通過實(shí)施間接的財(cái)務(wù)援助計(jì)劃以引導(dǎo)私有資本投資于美國鐵路，以建設(shè)高效、便捷、現(xiàn)代化的鐵路網(wǎng)，增強(qiáng)美國商品在國際市場上的競爭力，為美國經(jīng)濟(jì)的持久繁榮提供運(yùn)輸保障。

三是聯(lián)邦政府對鐵路產(chǎn)業(yè)的援助遵循國會立法、政府實(shí)施的模式。在這一模式下，國會通過立法的方式，確定資助方式、受援對象、遴選標(biāo)準(zhǔn)等具體內(nèi)容，聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)根據(jù)國會授權(quán)并按照法律規(guī)定，依法實(shí)施各種援助計(jì)劃。該模式能夠有效避免聯(lián)邦政府的短期行為，有效降低被俘獲的風(fēng)險(xiǎn)，體現(xiàn)出聯(lián)邦政府援助的權(quán)威性、透明性和公正性的特點(diǎn)，為鐵路公司、州及地方政府、消費(fèi)者等利益相關(guān)者形成合理預(yù)期提供法律支持，最大程度上促使聯(lián)邦政府的援助計(jì)劃達(dá)到法律設(shè)定的目標(biāo)。