摘要：本文就地方債務(wù)的風(fēng)險防范進(jìn)行了闡述，并提出了解決辦法。

關(guān)鍵詞：地方政府；債務(wù)風(fēng)險；防范

1978年的改革開放拉開了中國經(jīng)濟高速發(fā)展的序幕，地方建設(shè)性公共品融資需求的迅猛增長。然而，至今各級地方政府財政收支形勢卻未與經(jīng)濟發(fā)展的迅猛勢頭相匹配，地方政府支出壓力的不斷擴大，形成了巨大的地方政府債務(wù)。規(guī)模過大的地方政府債務(wù)給當(dāng)?shù)鼗鶎迂斦碇Ц讹L(fēng)險，危害市場經(jīng)濟信用，甚至影響金融市場的穩(wěn)定。因此，切實加強政府性債務(wù)管理，有效防范和化解潛在財政風(fēng)險已是確保經(jīng)濟社會可持續(xù)、穩(wěn)定而健康的發(fā)展的必要手段。

一、地方政府債務(wù)的分類

對政府債務(wù)進(jìn)行分類有不同的標(biāo)準(zhǔn)，大多數(shù)學(xué)者皆借鑒較權(quán)威的世界銀行高級經(jīng)濟學(xué)家Hana Polackova Brixi 博士開發(fā)的財政風(fēng)險矩陣分析模型，根據(jù)政府債務(wù)是否基于某一法律或者某一合同的明確規(guī)定及其發(fā)生是否確定，將其分為直接顯性債務(wù)、直接隱性債務(wù)、或有顯性債務(wù)、或有隱性債務(wù)四大類。直接顯性債務(wù)：①地方政府債券；②法定的拖欠款；③協(xié)議借款。直接隱性債務(wù)：①公共投資項目的未來的資本性和經(jīng)常性支出；②非法定的未來公共養(yǎng)老金；③非法定的其他社會保障計劃?；蛴酗@性債務(wù)：①政府擔(dān)保的外國政府貸款；②地方政府國內(nèi)融資擔(dān)保；③政府保險計劃?；蛴须[性債務(wù)：①地方金融機構(gòu)的債務(wù)；②地方國有企事業(yè)單位的虧損、拖欠、回購或掛賬損失；③自然災(zāi)害和環(huán)境危機債務(wù)；④下級政府的債務(wù)。

二、地方政府債務(wù)形成的主要原因分析

1.經(jīng)濟社會環(huán)境

經(jīng)濟高速發(fā)展導(dǎo)致對地方政府債務(wù)的客觀需求。由于同級政府間存在著經(jīng)濟指標(biāo)、政府形象方面的競爭，各級地方政府急于求成，追求自身利益最大化，行為目標(biāo)短期化，超越財政承受能力競相大肆舉債，搞重復(fù)的“政績工程”“形象工程”，造成某些公共產(chǎn)品的過度供應(yīng)，損害社會資源的合理配置，給地方政府造成還款壓力。與此同時，政府間為爭奪資金、人才和市場，各種各樣的地方優(yōu)惠政策相繼出臺。地方企業(yè)迫使地方政府采取各種融資、擔(dān)保、籌資等舉債行為，以暫時緩解資金供求矛盾，維持經(jīng)濟和社會事業(yè)的發(fā)展，進(jìn)而導(dǎo)致地方政府債務(wù)逐年增加。

2.財政政策體制

2002年以來，地方政府一直保持著大約45%有的財權(quán)，卻承擔(dān)著近70%的事權(quán)。中央政府通過分稅制的改革，把財力集中到中央，而地方政府卻繼續(xù)承擔(dān)著農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、醫(yī)療、衛(wèi)生和教育等開支所造成的歷史負(fù)債，加劇了地方政府財政支出的壓力。而政府間轉(zhuǎn)移支付缺乏明確、嚴(yán)格的事權(quán)依據(jù)，導(dǎo)致財政資金的低效率運作。同時，我國的轉(zhuǎn)移支付制度尚不健全，地方政府間可支配財力差異較大，中央財政調(diào)控沒有充分發(fā)揮均等化的功能，造成部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府債務(wù)負(fù)擔(dān)加重。

3.債務(wù)管理機制

現(xiàn)行的債務(wù)管理機制，大多是運用行政手段，對債務(wù)實行單純的總量控制的粗放型的計劃管理，而沒有引入運用法律手段和經(jīng)濟手段進(jìn)行靈活有效的質(zhì)量管理。目前國內(nèi)各級地方政府債務(wù)融資分散于眾多的職能部門及其所屬的企事業(yè)單位，并未被納入預(yù)決算管理，從而游離于監(jiān)督管理之外，致使政府只重借、不重還，風(fēng)險意識不強，不能提早安排償債資金，進(jìn)而被迫償債。

三、地方政府債務(wù)風(fēng)險的防范與化解

1.完善分稅制改革，規(guī)范財政收入與支出

（1）優(yōu)化財政體制改革， 完善事權(quán)財權(quán)界定和轉(zhuǎn)移支付制度

地方政府財政支出責(zé)任和財力的不匹配是導(dǎo)致地方政府舉債的一大原因，因此需在明確劃分地方各級政府財政收支基礎(chǔ)上，建立規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度。根據(jù)各級政府自身的財政收入水平明確劃分事權(quán)和財權(quán)，適當(dāng)上移教育、衛(wèi)生、社會保障等基金公共服務(wù)的實權(quán)和支出責(zé)任到省級政府或中央政府?？茖W(xué)劃分各級政府的稅種，使地方稅成為地方財政的主要來源。同時，積極設(shè)計增加能給地方政府帶來穩(wěn)定的稅收收入的稅種，確保地方政府在減輕支出責(zé)任的同時，擁有更穩(wěn)定的收入來源，平衡財政收支差距。

（2）強化預(yù)算約束，嚴(yán)格控制債務(wù)規(guī)模

當(dāng)前我國地方政府債務(wù)的構(gòu)成復(fù)雜、各類隱性債務(wù)與或有債務(wù)大量存在，政府債務(wù)信息的透明度較低。因此，需加強對地方政府舉債的中長期發(fā)展規(guī)劃研究，使之與還債能力和可用財力增量相適應(yīng)，科學(xué)控制債務(wù)總規(guī)模。將地方政府負(fù)債納入地方政府財政計劃和預(yù)算中，針對如何有效統(tǒng)一地反映地方政府債務(wù)大小制定統(tǒng)一的會計準(zhǔn)則。同時建立健全地方政府的財務(wù)報告制度，通過政府資產(chǎn)負(fù)債表披露政府的負(fù)債信息，以便在此基礎(chǔ)上摸清地方政府的債務(wù)總量和結(jié)構(gòu)，從而加強對地方政府債務(wù)規(guī)模的有效控制與管理，防止地方過度舉債行為。

2.建立健全規(guī)范的地方政府債務(wù)管理制度

（1）逐步建立和完善償債準(zhǔn)備金制度

政府各借款主體合理制定債務(wù)還本付息計劃，并進(jìn)行科學(xué)的統(tǒng)籌規(guī)劃，并在此基礎(chǔ)上按照政府債務(wù)余額的一定比例建立政府償債資金。對于資金籌集辦法，可以對財政直接負(fù)債，財政每年有計劃地從地方政府可支配財力中安排一定比例的資金用于建立償債準(zhǔn)備金，也可以考慮在相關(guān)部門的專項支出中，按一定的標(biāo)準(zhǔn)落實好償債準(zhǔn)備金。

（2）規(guī)范地方政府投融資平臺

地方各級政府要對融資平臺公司債務(wù)進(jìn)行一次全面清理，提高地方政府投融資平臺的透明度，調(diào)查投融資平臺公司的資產(chǎn)質(zhì)量、財務(wù)狀況和盈利能力。審計部門審查融資平臺公司是否存在以虛假或不合法的抵（質(zhì)）押物作為擔(dān)保，或高估抵押物價值獲得貸款，以及用同一抵押物重復(fù)抵押獲得超出抵押物價值的貸款等問題。對于已經(jīng)設(shè)立的融資平臺公司，要分類進(jìn)行清理規(guī)范。加強對融資平臺公司的融資管理和銀行業(yè)金融機構(gòu)等的信貸管理。

（3）完善地方政府績效評價和監(jiān)督體系的法律框架

進(jìn)一步強化規(guī)范地方舉債主體資格的限定、債務(wù)發(fā)布的程序、范圍、規(guī)模，債券收入的使用方向等，完善政府績效評價和監(jiān)督體系。淡化上級政府對下級政府的經(jīng)濟發(fā)展考核指標(biāo)，并增加政務(wù)公開力度，制定財政信息披露制度，建立地方問責(zé)制度，同時不斷修改和完善我國的法律規(guī)定，強化地方政府的舉債約束和債務(wù)管理，使其與我國經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀相適應(yīng)，并盡可能與國際接軌。