2月25日—3月24日，農業(yè)部“百鄉(xiāng)萬戶調查”河北組在石家莊鹿泉市和衡水桃城區(qū)開展調研，共走訪了8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、16個村，召開了22次座談會，發(fā)放了219份調查問卷。圍繞今年中央一號文件主題，針對構建新型農業(yè)經營體系問題，詳細了解了普通農戶的種糧意向和生產情況，認真聽取了種糧大戶、專業(yè)合作社和農業(yè)企業(yè)負責人對國家政策的意見和建議，并和基層干部深入交換了看法，收獲很大。主要有以下幾點體會：

像河北這樣的小麥玉米主產區(qū)，大部分兼業(yè)農民仍然愿意種糧，只要社會化服務跟得上，糧食生產就有保障，推進規(guī)模經營應當尊重農民意愿，尊重城鎮(zhèn)化規(guī)律

河北是我國糧食主產省之一，今年全省小麥播種面積3627萬畝，比上年增加21萬畝。所調研的村，糧食播種面積都比較穩(wěn)定，農民雖然大多在本地務工，但普遍仍在種糧，小麥和玉米畝產都穩(wěn)定在1000斤左右。

種糧不賺錢，農民還選擇繼續(xù)種糧，主要有以下考慮：一是滿足口糧需要。“種糧食起碼自己吃飯不用愁了”。二是種糧心里踏實。糧食比鈔票更有安全感和滿足感，對于就業(yè)不穩(wěn)定和年老的人來說，種糧還能獲得成就感和尊嚴感。三是現在種糧省事省力。機械化程度高，“捎帶著就把地種了?！彼氖欠N經濟作物成本高、風險大。種菜種果投入高、需要專門知識，而且一遭災就血本無歸。五是給別人種不放心。如果流轉給企業(yè)，一旦企業(yè)虧損，就拿不到流轉費了；如果企業(yè)拿地來挖池塘或硬化，要復耕都很難。六是流轉不合算。農民自己種一畝地能賺1000元，希望流轉費也高于1000元，而種糧大戶只能給600元。總的來說，很多農民對土地仍有強烈的依戀心理，不愿輕易離開土地；中老年農民不能穩(wěn)定外出就業(yè)，務農收入還是重要收入來源，所以對土地看得比較重，不愿承擔土地流轉風險。這兩種因素決定了中老年農民不會完全放棄耕種土地，至少在他們還具備勞動能力的這段時期，家庭經營仍將是農業(yè)生產經營的重要方式。

適應這種情況，一方面，今后要加快發(fā)展社會化服務組織。對于小麥玉米主產區(qū)，只要社會化服務跟得上，農民兼業(yè)未必會影響糧食生產。在農民不愿流轉土地和不適宜推進規(guī)模經營的地方，應當加快培育農機作業(yè)、統(tǒng)防統(tǒng)治等社會化服務組織，并逐步發(fā)展耕種收全程托管服務。另一方面，推進規(guī)模經營要尊重農民意愿和城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律。如果強行推動土地流轉，或者會因流轉費過低損害農民利益，或者會因流轉費過高導致種糧無利可圖，引起土地“非糧化”。因此發(fā)展規(guī)模經營應遵循兩個原則：一是不能搞行政推動。要尊重農民的經營主體地位，堅持流轉自愿原則，不宜對規(guī)模經營定指標、下任務，不能讓農民“被規(guī)?！?。二是要順應城鎮(zhèn)化進程，不能超越發(fā)展階段。發(fā)展規(guī)模經營的前提是農民穩(wěn)定外出就業(yè)。隨著城鎮(zhèn)化向前推進，規(guī)模經營的空間會越來越大。

種糧大戶雖然能取得規(guī)模收益，但經營風險很大，并且受到工商資本的擠壓，必須加以扶持，否則也可能出現“非糧化”現象

種糧大戶依靠規(guī)模經營雖然能獲得較高收入，但實際上畝均收益并不高。如鹿泉市種糧大戶正常年份畝均收入約為1000元，扣除每畝600斤小麥的流轉費后，畝均純收入只有約300元，遠低于普通農戶。一旦遇到大的自然災害，種糧大戶更容易虧損。普通農戶受災后靠積蓄或親朋幫助就可實現再生產，種糧大戶受災規(guī)模大，更難籌措資金恢復生產。此外，工商資本為了租到集中連片的土地，會提高流轉費，如桃城區(qū)達每畝1200斤小麥，導致當地農民對流轉費的預期普遍提高，而種糧大戶能承擔的租金有限，很難租到土地。工商資本對種糧大戶的擠出效應十分明顯。

在這種情況下，如果不盡快對種糧大戶進行扶持，一些大戶可能會退出農業(yè)生產領域，還有一些大戶可能會改種高效作物。鹿泉市山尹村鎮(zhèn)種糧大戶郝鳳儀就因去年小麥減產沒賺錢，今年把地全部退回去，不再種糧；天陽種植合作社則因種糧效益低而把部分耕地改種了蔬菜?！胺羌Z化”傾向是市場機制作用下的自然現象，不僅存在于工商資本，也存在于種糧大戶。只有用政府“看得見的手”提高種糧比較效益，才能根本遏制“非糧化”現象。

目前種糧大戶面臨的困難有：生產成本不斷上漲，侵蝕種糧收益；天氣變化難以把握，農業(yè)保險保障水平低；缺少晾曬儲存場所，糧食烘干機價格太高；流動資金匱乏，銀行不愿貸款。

為此建議出臺以下政策：一是給予專項補貼。對達到一定規(guī)模的大戶，按經營面積給予補貼，這是提高種糧效益最直接有效的辦法。鹿泉就對流轉100畝以上的大戶，按每畝100元的標準給予一次性補助，效果很好。二是推出保額更高的保險產品。由省級農業(yè)部門和保險公司協(xié)商，在現有糧食作物保險基礎上，推出保險金額更高、責任范圍更寬的產品，增加的保費由中央、省財政和大戶共同分擔。三是完善晾曬烘干扶持政策。對糧食晾曬儲存場所，適當放寬附屬設施用地規(guī)模限制，不再要求“占一補一”，不計入耕地減少考核。加大對農民購買烘干設備的補貼力度，鼓勵地方財政予以補貼。四是提供擔保和貼息貸款。建立政府支持的農業(yè)擔保機制，將種糧大戶作為優(yōu)先擔保對象。向種糧大戶提供貼息貸款。

農民專業(yè)合作社總體上還處于發(fā)展初期，一些合作社運行機制不完善，與農民利益聯(lián)結不緊密，需要加強規(guī)范化建設

從調研情況看，目前合作社發(fā)展總體上還處于初級階段。一些合作社由種養(yǎng)大戶或工商資本牽頭領辦，只是租種農民土地，并雇用農民進行農業(yè)生產。這些合作社雖然能讓農民務工增收，但沒有為農民提供統(tǒng)一的生產銷售服務，也沒有按交易量返還盈余，更沒有讓農民參與經營管理決策，與提高農民組織化程度、實現弱者聯(lián)合的初衷不相吻合。出現這種問題，一方面是因為很多農民和基層干部對“什么是合作社”沒有清晰概念，對聯(lián)合與合作的意義也缺乏明確認識，另一方面也不排除一些企業(yè)和個人想通過成立合作社來爭取政府扶持。如桃城區(qū)去年拿出50萬元對先進合作社和鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行獎勵，合作社快速發(fā)展到248家，同比增長150%。

合作社不在大小、不在數量，而在于真正起到聯(lián)合與合作的作用。建議在加大政策扶持的同時，重點加強規(guī)范化建設，提高合作社發(fā)展質量。一是加強示范社建設。嚴格依照合作社法的標準評選示范社。現有扶持政策重點向示范社傾斜，出臺新的扶持政策時，要求申請扶持的合作社必須按法律規(guī)定組建和運行，引導合作社完善運行機制、加強社員服務、強化民主管理。二是加強培訓和宣傳。加強對基層干部和合作社帶頭人的培訓，幫助他們了解合作社的意義、合作社法的有關規(guī)定，以及規(guī)范化運行機制。向農民群眾廣泛宣傳合作社知識，支持農民自主組建合作社。三是避免行政推動。要防止用行政手段人為推動合作社發(fā)展，避免以數量來評判工作成效。

工商資本對現代農業(yè)的推動作用十分明顯，但一些企業(yè)進入農業(yè)帶有盲目性，其經營風險可能危及農民利益，應當加強引導和監(jiān)管

桃城區(qū)近年來突出發(fā)展城郊型現代農業(yè)，鄧莊鎮(zhèn)引入14個工商企業(yè)投資1.8億元，發(fā)展了一批農業(yè)企業(yè)和產業(yè)園區(qū)。這些工商資本為農業(yè)注入了大量資金，強化了科技支撐，開辟了市場渠道，帶動了農民增收，在提高農業(yè)現代化水平和市場競爭力方面起到了其他新型經營主體難以替代的作用。但對于進入農業(yè)的工商資本，也應當加以區(qū)分。有些企業(yè)本身有經驗、有技術、有渠道，是看準以后才進來的，而有些企業(yè)原來是搞房地產、礦產開發(fā)，受宏觀調控影響，想另辟投資渠道，還有一些企業(yè)是看到國家支農力度大，想建個項目爭取扶持。后兩種情況都有一定的盲目性，導致他們對農業(yè)投資過于樂觀，對農業(yè)風險缺乏清醒認識，對盈利模式缺少系統(tǒng)規(guī)劃。衡水綺春農業(yè)科技有限公司由房地產開發(fā)商投資組建，2011年在鄧莊農業(yè)科技示范園區(qū)投資建設大棚溫室，租給農民種植蔬菜花卉，由農民自己生產銷售。由于農民沒有銷售渠道，都不愿租賃大棚，造成公司投資難以收回。一旦企業(yè)經營不善退出農業(yè)，不僅農民的流轉費無從支付，一些土地也難以復耕。加上不少企業(yè)租地是通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會，還可能引發(fā)農民和基層政府的矛盾。鹿泉李村鎮(zhèn)北湖莊村就曾有工商企業(yè)發(fā)展蔬菜基地，后來資金鏈斷裂，村里只能另尋企業(yè)接手，村民被欠的流轉費也由村委會承擔。

針對這種情況，一方面要支持工商企業(yè)到農村發(fā)展適合企業(yè)化經營的種養(yǎng)業(yè)，發(fā)揮資金技術管理的獨特優(yōu)勢，另一方面也要加強引導和監(jiān)管，保護好農民群眾的利益。一是合理引進工商資本。引導地方政府客觀認識工商資本租種耕地的潛在風險，認真篩選有意投資農業(yè)的企業(yè)。工商資本投資后，地方政府應加強政策扶持，幫助解決實際困難，支持企業(yè)做大做強，帶動農民增收致富。二是探索工商資本租種耕地的準入和監(jiān)管辦法。在目前地方熱衷招商引資的情況下，門檻怎么設、如何監(jiān)管企業(yè)經營風險和土地用途、誰來審批和監(jiān)管、如何避免束縛企業(yè)發(fā)展活力等，要考慮的問題很復雜，需要抓緊研究探索。

土地承包經營權和宅基地使用權抵押貸款存在難以執(zhí)行抵押物的問題，解決新型經營主體貸款難，建立政府支持的擔保機制是比較可行的辦法

調研中，種糧大戶、專業(yè)合作社和農業(yè)企業(yè)都反映，目前最大的困難是需要大量資金卻貸不到款。問題根源在于信用、抵押、擔保三種貸款應用于農業(yè)農村時都面臨一些困難。

小額信用貸款的問題在于數額小、風險大、成本高。桃城區(qū)小額信貸的額度只有2萬，對大戶來說杯水車薪。農民的信用意識也參差不齊，有的村時常出現逃債現象。如果對農民普遍進行信用評級，農信社又難以負擔成本。所以鹿泉農信社不發(fā)放小額信貸，桃城農信社也只發(fā)放了211筆。

土地承包經營權和宅基地使用權抵押貸款的問題在于抵押物難以執(zhí)行。農信社表示即使放開農村土地抵押的法律限制，實踐中也很難操作，主要是不能強制執(zhí)行抵押物。我們與農民座談時，問到如果還不上貸款，銀行收走土地怎么辦，一些人回答：“找村委會，國家肯定不會不管我們”，還有一些人回答：“我要不讓他住，他一天也住不了?！钡盅何锊荒軋?zhí)行，抵押就失去了意義。此外，普通農戶抵押的耕地不能集中連片，農信社雇人來種或流轉的成本很高，貸款沒有收益；專業(yè)大戶的土地雖然集中連片，卻是租來的，不擁有土地承包經營權，不能用于抵押。

擔保貸款的問題在于缺少政府出資的擔保公司。農信社比較認可的貸款模式是由擔保公司提供擔保，鹿泉聯(lián)民專業(yè)合作社就以此獲得了幾十萬貸款。但現在擔保公司都是私營機構，要求的反擔保條件和擔保費率較高。個別地方由政府出資設立了農業(yè)擔保公司，但數量不多、覆蓋面不大。

針對這些問題，建議從三方面著手發(fā)展農村金融：一是建立政府支持的擔保機制，主要滿足新型經營主體的金融需求。支持地方政府牽頭建立農業(yè)擔保公司，實行市場化運作、自負盈虧，擔保對象限定為農業(yè)生產經營主體；采取較低的反擔保條件和擔保費率，擴大擔保受益面；農業(yè)部門可向擔保公司推薦擔保對象，由擔保公司最終決定；給予擔保公司稅收優(yōu)惠和風險補償。二是發(fā)展小額信用貸款，主要滿足普通農戶的金融需求。加大對農村信用工程的財政投入力度，對農戶普遍開展信用評級，建立信用信息檔案作為放貸依據。發(fā)放小額信用貸款，對守信農民提高額度，對失信農民減少放貸，引導農民逐步建立信用意識。財政給予適當風險補償。三是探索農村土地抵押貸款。支持農村改革試驗區(qū)探索農村土地抵押貸款，在強化農民信用觀念、完善社會保障制度、加強土地流轉服務等方面出臺配套措施。

（作者單位：農業(yè)部產業(yè)政策與法規(guī)司 ）