摘要：住房問(wèn)題是住宅市場(chǎng)失靈造成的，住房問(wèn)題的持續(xù)存在與惡化則和政府調(diào)控失靈有關(guān)。短期內(nèi)，住宅增值可以彌補(bǔ)消費(fèi)者支付能力的不足；長(zhǎng)期內(nèi)，政府履行住房保障職能終究要直接補(bǔ)貼消費(fèi)者。劣質(zhì)土地財(cái)政不僅惡化了住房商品化帶來(lái)的住房問(wèn)題，還使得中國(guó)歷次住宅市場(chǎng)宏觀調(diào)控以失敗而告終。劣質(zhì)土地財(cái)政是一種典型的政府調(diào)控失靈，是一種主觀性的制度安排不當(dāng)。國(guó)住房問(wèn)題的最終解決需依靠行政體制改革解決政府調(diào)控失靈問(wèn)題。單位住房保障不失為眼下政府住房保障的有效替代。

關(guān)鍵詞：市場(chǎng)失靈；住房保障；劣質(zhì)土地財(cái)政；政府失靈

中圖分類號(hào)：F293.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：

城鎮(zhèn)住房體制改革是中國(guó)建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要內(nèi)容，我國(guó)城鎮(zhèn)住宅市場(chǎng)化也因此取得了長(zhǎng)足的進(jìn)展。然而無(wú)論是就城鎮(zhèn)住宅市場(chǎng)的發(fā)展還是城鎮(zhèn)住宅市場(chǎng)的宏觀調(diào)控看，都存在著明顯的調(diào)控失靈，市場(chǎng)固有缺陷不僅沒(méi)有得到彌補(bǔ)，反而因?yàn)檎慕槿氡贿M(jìn)一步放大。發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與有效的政府管制是相輔相成的。為了促進(jìn)住宅市場(chǎng)的良性發(fā)展，更為了增強(qiáng)宏觀調(diào)控的有效性，本文擬以住宅市場(chǎng)為例，分析社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府調(diào)控失靈的一般原因，從而尋求因應(yīng)對(duì)策。

一、住宅市場(chǎng)運(yùn)行與政府調(diào)控的基本原理

住宅市場(chǎng)運(yùn)行是建立在住宅供求基礎(chǔ)之上的。不考慮政府介入因素，根據(jù)住宅供求的不同特點(diǎn)，住宅市場(chǎng)的運(yùn)行一般有兩種類型，均衡狀態(tài)與非均衡狀態(tài)。

均衡的住宅市場(chǎng)運(yùn)行，無(wú)論是住宅的數(shù)量還是住宅的價(jià)格都相對(duì)穩(wěn)定。住宅市場(chǎng)無(wú)非由優(yōu)質(zhì)住宅市場(chǎng)和普通住宅市場(chǎng)兩部分構(gòu)成。優(yōu)質(zhì)住宅主要依賴于優(yōu)質(zhì)住宅地基，而優(yōu)質(zhì)住宅地基的形成不僅存在資本和技術(shù)門(mén)檻，還存在時(shí)間門(mén)檻。因此，無(wú)論是長(zhǎng)期還是短期內(nèi)，優(yōu)質(zhì)住宅地基的供給都是相對(duì)穩(wěn)定的，這迫使優(yōu)質(zhì)住宅的供給不能不相對(duì)穩(wěn)定。供給相對(duì)穩(wěn)定的優(yōu)質(zhì)住宅市場(chǎng)價(jià)格要發(fā)生變化，只能依賴于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和收入分配制度決定的市場(chǎng)競(jìng)購(gòu)能力的變化。如果市場(chǎng)競(jìng)購(gòu)能力基本不變，優(yōu)質(zhì)住宅的市場(chǎng)價(jià)格也只能基本不變。普通住宅的供給與優(yōu)質(zhì)住宅一樣，也主要依賴于普通住宅地基的供給。盡管理論上普通住宅地基的形成，無(wú)論是資本門(mén)檻、技術(shù)門(mén)檻還是時(shí)間門(mén)檻都很低，普通住宅地基的供給可以變化很大，但在普通住宅需求沒(méi)有大的變化的前提下，普通住宅的供給數(shù)量也不會(huì)有多大變化，普通住宅的供給價(jià)格通常能夠穩(wěn)定在生產(chǎn)價(jià)格的水平上。

非均衡的住宅市場(chǎng)運(yùn)行主要與包括住宅市場(chǎng)在內(nèi)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)處于迅速發(fā)展進(jìn)程有關(guān)。當(dāng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展時(shí)，往往伴隨著人口的增加和人均國(guó)民收入水平的提高，從而拉動(dòng)住宅市場(chǎng)需求與供給規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)張。新的普通住宅不斷加入進(jìn)來(lái)，原有的普通住宅因?yàn)橹苓呑匀画h(huán)境和社會(huì)環(huán)境的不斷改善，品質(zhì)得到明顯提升，開(kāi)始演變?yōu)閮?yōu)質(zhì)住宅。于是優(yōu)質(zhì)住宅市場(chǎng)出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性變化，不僅規(guī)模擴(kuò)大了，層次也增加了，優(yōu)質(zhì)住宅市場(chǎng)體系得到進(jìn)一步的完善。此時(shí)，原有優(yōu)質(zhì)住宅的市場(chǎng)價(jià)格會(huì)隨著市場(chǎng)競(jìng)購(gòu)能力的提升而不斷提升，但供給數(shù)量不會(huì)出現(xiàn)什么變化；演變?yōu)閮?yōu)質(zhì)住宅的原普通住宅市場(chǎng)價(jià)格也不再穩(wěn)定在生產(chǎn)價(jià)格的水平上，開(kāi)始呈現(xiàn)優(yōu)質(zhì)住宅的市場(chǎng)特征；新的普通住宅則接替原有的普通住宅，繼續(xù)保持生產(chǎn)價(jià)格水平上的彈性供給。這一過(guò)程一直會(huì)持續(xù)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本穩(wěn)定、人口數(shù)量和市場(chǎng)競(jìng)購(gòu)能力不再有大的變化為止。

住宅市場(chǎng)運(yùn)行這兩種不同的類型決定了政府在干預(yù)住宅市場(chǎng)、實(shí)現(xiàn)住房保障目標(biāo)時(shí)應(yīng)該采取不同的政策措施。在住宅市場(chǎng)運(yùn)行處于均衡狀態(tài)時(shí)，政府如果要保持全部住宅的市場(chǎng)化供應(yīng)，只能足額彌補(bǔ)中低收入消費(fèi)者支付能力的不足，具體金額為普通住宅的生產(chǎn)價(jià)格與中低收入消費(fèi)者支付能力之間的差額，否則就會(huì)扭曲住宅市場(chǎng)，使住宅市場(chǎng)供求失衡，最終不能實(shí)現(xiàn)住房保障的社會(huì)目標(biāo)。如果住宅不保持完全的市場(chǎng)化供應(yīng)，政府可以直接將住宅的支付價(jià)格規(guī)定在中低收入消費(fèi)者能夠承受的價(jià)格水平上，從而解決中低收入消費(fèi)者的剛性居住需求。在住宅市場(chǎng)運(yùn)行處于非均衡狀態(tài)時(shí)，盡管相當(dāng)一部分中低收入消費(fèi)者支付能力低于普通住宅的生產(chǎn)價(jià)格，但只要他購(gòu)買普通住宅時(shí)間較早，在住宅市場(chǎng)均衡運(yùn)行到來(lái)之前能夠確保普通住宅升級(jí)為優(yōu)質(zhì)住宅并足夠增值，從而通過(guò)將舊的普通住宅（已升級(jí)為新的優(yōu)質(zhì)住宅）置換為新的普通住宅的方法，彌補(bǔ)過(guò)去市場(chǎng)支付能力的不足，也可以解決自己的基本居住問(wèn)題而不必借助于政府干預(yù)。不過(guò)，通過(guò)這種途徑解決中低收入消費(fèi)者的基本居住問(wèn)題，限定條件嚴(yán)格，因而社會(huì)覆蓋面積有限，只能針對(duì)中低收入消費(fèi)者的一部分存量，對(duì)中低收入消費(fèi)者的增量沒(méi)有任何價(jià)值。徹底解決中低收入消費(fèi)者的住房保障問(wèn)題，依然不同程度上需要住宅市場(chǎng)均衡運(yùn)行狀態(tài)下的政府干預(yù)。

二、劣質(zhì)土地財(cái)政的產(chǎn)生和堅(jiān)持是中國(guó)住宅市場(chǎng)調(diào)控失靈的主要表現(xiàn)形式

我國(guó)住宅市場(chǎng)的政府調(diào)控失靈首先體現(xiàn)在劣質(zhì)土地財(cái)政的產(chǎn)生上。市場(chǎng)機(jī)制是人類社會(huì)目前為止最有效配置經(jīng)濟(jì)資源的方式，為了提高住宅經(jīng)濟(jì)資源的配置效率，住宅市場(chǎng)的培育是必然的。然而，受制于勞動(dòng)力價(jià)值的決定因素，受制于住宅價(jià)值與使用價(jià)值的內(nèi)在矛盾，受制于勞動(dòng)力再生產(chǎn)與住宅使用價(jià)值的時(shí)間沖突，僅僅依靠工資生活的中低收入消費(fèi)者并沒(méi)有足夠的支付能力購(gòu)買商品化的普通住宅，滿足勞動(dòng)力順利再生產(chǎn)所需的剛性居住需求，也就是說(shuō)，住宅商品化必然派生出政府的住房保障職能[1]。又因?yàn)檎淖》勘Ｕ铣杀九c住房保障對(duì)象的規(guī)模大小直接相關(guān)，而住房保障對(duì)象的規(guī)模隨普通住宅市場(chǎng)價(jià)格的提升而加速擴(kuò)大，這意味著普通住宅市場(chǎng)價(jià)格只有保持在最低點(diǎn)——生產(chǎn)價(jià)格的水平上，政府提供住房保障的成本才是最低的[2]。因此，培育充分競(jìng)爭(zhēng)的普通住宅市場(chǎng)，應(yīng)該是我國(guó)政府的理性政策選擇。然而數(shù)據(jù)表明，中國(guó)的普通住宅市場(chǎng)并不是充分競(jìng)爭(zhēng)的，市場(chǎng)價(jià)格更不是穩(wěn)定在生產(chǎn)價(jià)格的水平上?！霸冢?997—2007）10年的時(shí)間內(nèi)，（中國(guó)）房屋造價(jià)漲幅41%，住宅售價(jià)漲幅104%”，而且“從中國(guó)住宅市場(chǎng)價(jià)格上漲的結(jié)構(gòu)看，商品房平均銷售價(jià)格上漲93%，經(jīng)濟(jì)適用房平均銷售價(jià)格上漲60%，別墅、高檔公寓平均銷售價(jià)格上漲39%”[3]P156，由此可見(jiàn)，中國(guó)1997—2007年的房?jī)r(jià)飆漲主要指的是普通商品房的房?jī)r(jià)飆漲，而且普通商品房的房?jī)r(jià)飆漲背后是政府從中獲得了大量的土地使用權(quán)出讓收入。將土地財(cái)政建立在普通住宅基礎(chǔ)上是中國(guó)土地財(cái)政的基本特征，違背了政府征稅的能力原則，是典型的劣質(zhì)土地財(cái)政。以普通住宅為基礎(chǔ)的劣質(zhì)土地財(cái)政的產(chǎn)生，顯然與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府的公共財(cái)政職能是不相容的：第一，劣質(zhì)土地財(cái)政在抬高普通住宅市場(chǎng)價(jià)格的同時(shí)也使得住房困難群體規(guī)模大大超出了最低水平；第二，劣質(zhì)土地財(cái)政扭曲了普通消費(fèi)者的正常消費(fèi)儲(chǔ)蓄行為；第三，劣質(zhì)土地財(cái)政誘發(fā)了普通住宅市場(chǎng)的嚴(yán)重價(jià)格泡沫；第四，劣質(zhì)土地財(cái)政將收入再分配的對(duì)象指向中低收入消費(fèi)者，而不是高收入消費(fèi)者，不利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平；第五，劣質(zhì)土地財(cái)政在妨礙住宅經(jīng)濟(jì)資源最優(yōu)配置的同時(shí)極有可能導(dǎo)致國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重失衡。

我國(guó)住宅市場(chǎng)的政府調(diào)控失靈還體現(xiàn)在劣質(zhì)土地財(cái)政的維護(hù)上。首先，中國(guó)房?jī)r(jià)不斷上漲的劣質(zhì)土地財(cái)政原因一再被掩蓋。普通住宅價(jià)格漲幅高于優(yōu)質(zhì)住宅價(jià)格漲幅，原因只能歸咎于劣質(zhì)土地財(cái)政。然而在過(guò)去十多年中，許多人先為高房?jī)r(jià)辯護(hù)，當(dāng)高房?jī)r(jià)成為眾矢之的時(shí)，不是將不斷上漲的房?jī)r(jià)歸咎于中國(guó)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商，就是歸咎于溫州炒房團(tuán)、山西煤老板，甚至是丈母娘。似乎中國(guó)房?jī)r(jià)上漲的責(zé)任純粹是市場(chǎng)運(yùn)行的結(jié)果。其次，中國(guó)住房保障問(wèn)題的嚴(yán)重性一再被淡化處理。各級(jí)政府一度公然宣傳“買不如租”和“買不起可以租”的觀點(diǎn)。事實(shí)上，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，市場(chǎng)租賃成本要高于市場(chǎng)購(gòu)買成本，因此“買不起更租不起”才是符合現(xiàn)實(shí)的[4]。再次，劣質(zhì)土地財(cái)政在屢屢推脫責(zé)任的同時(shí)將成績(jī)有意夸大。一些人不是借口國(guó)際慣例，就是歸咎于已經(jīng)實(shí)行多年的分稅制[5]。其實(shí)冷靜分析不難發(fā)現(xiàn)，分稅制固然造成地方政府財(cái)力的緊張，但這絲毫不能成為劣質(zhì)土地財(cái)政可以盤(pán)剝中低收入消費(fèi)者的借口。另外，許多人還將我國(guó)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)成就與劣質(zhì)土地財(cái)政掛鉤，事實(shí)上，撇開(kāi)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量與數(shù)量、腐敗尋租不論，單就劣質(zhì)土地財(cái)政引發(fā)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡和影響社會(huì)穩(wěn)定而言，這種劣質(zhì)土地財(cái)政恐怕要打一個(gè)大大的問(wèn)號(hào)。最后，中國(guó)住宅市場(chǎng)宏觀調(diào)控不是無(wú)關(guān)痛癢就是南轅北轍。由于劣質(zhì)土地財(cái)政引發(fā)的住房保障問(wèn)題得不到應(yīng)有的重視，劣質(zhì)土地財(cái)政的存在具有似是而非的合理性，則針對(duì)住房保障問(wèn)題進(jìn)行的住宅市場(chǎng)宏觀調(diào)控結(jié)果就可想而知了。多年來(lái)，明知住房?jī)r(jià)格是一個(gè)供求問(wèn)題，宏觀調(diào)控不是光涉及供給就是只涉及需求，不痛不癢；明知住房保障主要是政府問(wèn)題，卻希望用市場(chǎng)渠道解決保障性住房的來(lái)源問(wèn)題；明知群租是中低收入消費(fèi)者支付能力不足的結(jié)果，卻簡(jiǎn)單粗暴地打擊群租而不提供任何實(shí)物或貨幣補(bǔ)助[6]；明知地方政府缺乏必要財(cái)力投入住房保障，卻將優(yōu)質(zhì)住宅投資也列入政策禁止的市場(chǎng)行為，從而讓地方政府財(cái)力進(jìn)一步捉襟見(jiàn)肘[7]。

顯然在政府調(diào)控失靈沒(méi)有得到根本解決的情況下，依靠政府來(lái)提供住房保障在中國(guó)并不具有可行性和現(xiàn)實(shí)性。

三、行政體制改革是遏制政府調(diào)控失靈的重要手段

政府失靈的思潮興起于20世紀(jì)40年代末50年代初，背景主要有兩個(gè)：一是凱恩斯主義的國(guó)家干預(yù)效果并不理想；二是社會(huì)主義國(guó)家的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)弊端也非常突出。現(xiàn)代貨幣主義、理性預(yù)期學(xué)派、公共選擇學(xué)派、產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)派乃至新興的發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)派都是政府失靈的鼓吹者[8]。

理論上，政府干預(yù)與市場(chǎng)失靈有關(guān)，但并不完全基于市場(chǎng)失靈。在很久以前，威廉·配第將政府干預(yù)與國(guó)家職能聯(lián)系起來(lái)，認(rèn)為國(guó)家需要“軍事職能、司法行政、宗教和別種教育、救濟(jì)貧窮、殘廢和失業(yè)、維修公路、橋梁、運(yùn)河、溝渠、港口及其他有益于一般福利的項(xiàng)目”[9]P145。亞當(dāng)·斯密也認(rèn)為政府職責(zé)：“第一是保護(hù)社會(huì)不受另外社會(huì)的破壞和侵犯的職責(zé)；第二是盡可能地保護(hù)每個(gè)社會(huì)成員不受其他成員的侵害或壓迫的職責(zé)，或者說(shuō)是建立一種嚴(yán)格的司法行政的職責(zé)；第三是維修某些公共工程和公共設(shè)施的職責(zé)，這種工程和設(shè)施的利潤(rùn)，由大社會(huì)經(jīng)營(yíng)時(shí)，雖常足補(bǔ)償所費(fèi)而有余，但若由個(gè)人或少數(shù)人經(jīng)營(yíng)，就決不能補(bǔ)償所費(fèi)，所以它的建設(shè)和維持，就決不是個(gè)人或少數(shù)人的謀利行為所能辦到”[9]P146。到了當(dāng)代，安東尼·B·阿特金森將實(shí)施政府干預(yù)的理由歸納為7個(gè)方面：“（1）分配，（2）完全競(jìng)爭(zhēng)的失靈，（3）遠(yuǎn)期市場(chǎng)和保險(xiǎn)市場(chǎng)的缺乏，（4）不能達(dá)到充分均衡，（5）外部效應(yīng)，（6）公共物品，（7）有益需要”[10]P10。保羅·A·薩繆爾森和威廉·D·諾德豪斯認(rèn)為，“要靠政府法庭和警察的力量來(lái)確保誠(chéng)實(shí)、履行合同、非欺詐和非暴力行為、免于被盜和外部侵略以及保障財(cái)產(chǎn)權(quán)的立法”[11]P1172?？傊?，市場(chǎng)不能解決一切，政府干預(yù)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的客觀需要。

然而，客觀需要政府干預(yù)是一回事，政府能不能有效干預(yù)是另外一回事。同樣是保羅·A·薩繆爾森和威廉·D·諾德豪斯認(rèn)為，“當(dāng)政府政策或集體行動(dòng)所采取的手段不能改善經(jīng)濟(jì)效率或道德上可接受的收入分配時(shí)，政府失靈便產(chǎn)生了”[11]P189。關(guān)于政府失靈的原因，主流觀點(diǎn)如安妮·克魯格（Anne Krueger）歸因于政府公務(wù)人員對(duì)自身利益的追求，哈米德·豪斯塞尼則認(rèn)為“客觀環(huán)境的不確定性和感性認(rèn)知的欠缺”導(dǎo)致政府失靈[12]。不管原因如何，政府失靈確實(shí)是一個(gè)客觀存在。政府失靈的存在意味著，市場(chǎng)失靈客觀上需要政府干預(yù)，但政府干預(yù)并不一定取得比市場(chǎng)失靈存在時(shí)更好的結(jié)果，甚至比市場(chǎng)失靈時(shí)狀態(tài)更壞，因此在市場(chǎng)失靈時(shí)政府應(yīng)不應(yīng)該進(jìn)行干預(yù)，社會(huì)公眾需要進(jìn)行利害權(quán)衡。據(jù)此，安東尼·B·阿特金森也指出，“市場(chǎng)導(dǎo)致缺乏效率和不公平的情況，并不意味著可以推論政府干預(yù)必然導(dǎo)致情況有所改善”[10]P11。

中國(guó)關(guān)于政府失靈的研究幾乎與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建設(shè)同步。陳秀山[13]認(rèn)為，政府失靈有四種表現(xiàn)，一是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)達(dá)不到預(yù)期目標(biāo)，二是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)成本高昂，三是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)生負(fù)作用，四是政府無(wú)力解決某些問(wèn)題。政府失靈的原因主要是，政府行為目標(biāo)與社會(huì)公共利益存在差異；政府機(jī)構(gòu)效率低；不完全信息與經(jīng)濟(jì)政策有局限性；政府行為存在外部效應(yīng)。矯正政府失靈，必須首先認(rèn)識(shí)和把握市場(chǎng)與政府的關(guān)系，嚴(yán)格劃定政府活動(dòng)的范圍，采取合理、適度的政府干預(yù)方式；而矯正政府失靈的核心問(wèn)題則是提高政府機(jī)構(gòu)效率；此外，也要加強(qiáng)社會(huì)的監(jiān)督和約束。與陳秀山較多強(qiáng)調(diào)政府失靈的客觀原因不同，邸晶鑫[14]將政府失靈的表現(xiàn)歸納為四點(diǎn)：公共政策制定執(zhí)行不力和偏頗；政府自我擴(kuò)張嚴(yán)重；尋租和腐敗現(xiàn)象泛濫；政府低效率提供公共物品。邸晶鑫關(guān)于政府失靈表現(xiàn)的概括明顯傾向于主觀原因更多。對(duì)政府失靈原因的理解不同，必然帶來(lái)對(duì)政府失靈態(tài)度和治理方式與方法的不同。

從現(xiàn)有的研究資料看，政府失靈無(wú)外乎主觀原因和客觀原因兩種，技術(shù)性的客觀原因只能等待技術(shù)進(jìn)步去克服，與努力程度相關(guān)的主觀原因顯然可以通過(guò)行政體制改革去克服。從中國(guó)住宅市場(chǎng)政府失靈的表現(xiàn)看，中國(guó)住宅市場(chǎng)的政府失靈很大程度上是主觀性原因?qū)е碌?，即社?huì)制度的不當(dāng)安排導(dǎo)致了這些政府失靈。只要通過(guò)有效的行政體制改革，改變這些社會(huì)安排的不合理成分，導(dǎo)致政府失靈的這些主觀原因就能夠消除，相應(yīng)地因政府失靈產(chǎn)生的住房保障缺陷也就能夠在相當(dāng)程度上得到克服。

四、單位提供住房保障是當(dāng)前政府提供住房保障的有效替代

由于行政體制改革需要一定的經(jīng)濟(jì)、政治條件和社會(huì)環(huán)境，行政體制改革的成功也具有很大的不確定性，在行政體制改革取得成功、政府失靈在很大程度上得到消除之前，中國(guó)的住房保障以單位住房保障的形式存在不失為一種權(quán)宜之計(jì)。

第一，以企業(yè)、企業(yè)集團(tuán)為代表的單位已經(jīng)獲得了中國(guó)最大量的廉價(jià)國(guó)有建設(shè)用地。以2011年為例，在全年國(guó)有建設(shè)用地實(shí)際供應(yīng)總量58.77萬(wàn)公頃中，工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地達(dá)到19.26萬(wàn)公頃，超過(guò)商服用地（4.21萬(wàn)公頃）和住宅用地（12.52萬(wàn)公頃）的總和。在供應(yīng)價(jià)格上，以企業(yè)、企業(yè)集團(tuán)為代表的單位用地更顯優(yōu)勢(shì)。2011年第四季度末，全國(guó)105個(gè)主要城市綜合地價(jià)為3049元/平方米，商業(yè)、住宅、工業(yè)用地分別為5654元/平方米、4518元/平方米和652元/平方米，工業(yè)用地地價(jià)僅為綜合地價(jià)的21.38%，住宅地價(jià)的14.43%和商業(yè)地價(jià)的11.53%①。單位用地的數(shù)量?jī)?yōu)勢(shì)和價(jià)格優(yōu)勢(shì)，不僅僅意味著單位獲得了必要的生產(chǎn)用地和生活用地，還意味著單位憑借政策優(yōu)惠獲得了現(xiàn)實(shí)的和潛在的巨額地租。

第二，單位利用自有土地建設(shè)保障性住房的成本最低。保障性住房的建設(shè)需要投入土地、勞動(dòng)力、建筑材料等生產(chǎn)要素，在所有投入性生產(chǎn)要素中，只有土地投入是不可競(jìng)爭(zhēng)的，這意味著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)最終會(huì)使得保障性住房建設(shè)成本的差異主要體現(xiàn)為土地投入成本的差異。中國(guó)以企業(yè)、企業(yè)集團(tuán)為代表的單位利用自有土地建設(shè)保障性住房，由于土地投入成本享有巨大的政策優(yōu)勢(shì)，意味著這些單位自建保障房也享有巨大的成本優(yōu)勢(shì)，幾乎只要有供給，就會(huì)有需求，單位內(nèi)部的有效需求即使不足，也會(huì)有單位外部的有效需求來(lái)彌補(bǔ)，很難想象會(huì)有保障性住房無(wú)效供給的情況發(fā)生。而且與政府提供保障性住房必須考慮中低收入消費(fèi)者的支付能力不同，單位自建保障性住房只需要考慮市場(chǎng)變化，根本不用考慮單位外部消費(fèi)者的市場(chǎng)支付能力和住房保障總體狀況，這也為單位自建保障性住房提供了很大的彈性空間。

第三，單位住房保障有利于中國(guó)的企業(yè)和企業(yè)集團(tuán)吸引人才、留住人才。中國(guó)當(dāng)前嚴(yán)重住房問(wèn)題的產(chǎn)生，雖然與政府失靈有很大的關(guān)系，但客觀上也為單位吸引、留住急需的人才提供了良好的條件和環(huán)境。住房需求是剛性需求；在政府不能及時(shí)、足額提供的情況下，單位提供變成最有競(jìng)爭(zhēng)力的選擇。單位可以以實(shí)際成本極低的住房保障為籌碼，增加工作變換的成本，從而達(dá)到吸引、留住優(yōu)秀人才的目的。事實(shí)上，劣質(zhì)土地財(cái)政利用住房需求的剛性特征將中低收入消費(fèi)者超強(qiáng)度剝奪，企業(yè)和企業(yè)集團(tuán)享有政策優(yōu)勢(shì)利用自建保障房吸引和留住優(yōu)秀人才不過(guò)是順勢(shì)而為，與趁火打劫有本質(zhì)的不同。與劣質(zhì)土地財(cái)政相比，企業(yè)和企業(yè)集團(tuán)更無(wú)須承擔(dān)什么道德責(zé)任和社會(huì)責(zé)任。

第四，單位住房保障有利于緩解政府住房保障不足誘發(fā)的社會(huì)矛盾。住房保障是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下公共財(cái)政的基本職能。中國(guó)嚴(yán)重的住房問(wèn)題無(wú)疑是中國(guó)的政府失靈造成的。消除或遏制政府失靈很大程度上依賴于中國(guó)的政治體制改革。在中國(guó)的政治體制改革取得成功以前，中國(guó)的住房問(wèn)題不可能從根本上得到解決，甚至在某些時(shí)候有可能激化。單位提供住房保障，在增強(qiáng)自身凝聚力的同時(shí)，也有利于緩解政府失靈帶來(lái)的社會(huì)住房問(wèn)題，因此應(yīng)該得到政府的支持和幫助，至少不應(yīng)該遭到政府的反對(duì)。需要注意的是，單位提供住房保障與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本要求是背道而馳的，因此它只能是特定時(shí)期對(duì)政府住房保障的有效替代，是一種權(quán)宜之計(jì)。社會(huì)住房問(wèn)題的徹底解決最終還是要落實(shí)到政府身上，單位住房保障不可能真正取代政府住房保障。

五、小結(jié)

住房問(wèn)題的產(chǎn)生是住房商品化的必然結(jié)果，它需要政府不是彌補(bǔ)中低收入消費(fèi)者支付能力的不足，就是將住房?jī)r(jià)格降低到中低收入消費(fèi)者能夠承受的水平，從而履行住房保障的職能。中國(guó)劣質(zhì)土地財(cái)政的產(chǎn)生與延續(xù)不但沒(méi)有緩解住房商品化帶來(lái)的住房問(wèn)題，反而使原本并不嚴(yán)重的住房問(wèn)題惡化了。長(zhǎng)遠(yuǎn)而言，中國(guó)住房問(wèn)題的解決依賴于中國(guó)政治體制改革的成功，有效遏制劣質(zhì)土地財(cái)政。短期而言，單位住房保障為主體的社會(huì)住房保障體系不失為政府住房保障供給不足的有效替代。政府應(yīng)該鼓勵(lì)而不是遏制單位為本部門(mén)的員工提供住房保障或住房福利。

注釋：

①數(shù)據(jù)參見(jiàn)中華人民共和國(guó)國(guó)土資源部《2011中國(guó)國(guó)土資源公報(bào)》。

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作者簡(jiǎn)介：顧書(shū)桂（1970—），男，江蘇姜堰人，上海社會(huì)科學(xué)院部門(mén)經(jīng)濟(jì)研究所副研究員，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士。主要研究方向?yàn)榻鹑趯W(xué)、城市經(jīng)濟(jì)學(xué)與政治經(jīng)濟(jì)學(xué)。

（責(zé)任編輯：陳合營(yíng)）