摘要：城鎮(zhèn)化是中國現(xiàn)代化的必由之路。盡管學界、政界已形成共識：新型城鎮(zhèn)化是人的城鎮(zhèn)化，但政府推進的城鎮(zhèn)化往往會因為地方政府的自利性而導致土地的城鎮(zhèn)化和“造城”的城鎮(zhèn)化。要減少和避免如此問題，作為公共利益的維護者與公共秩序的保障者，政府應該擔負起公正制度設計、公共政策制定、公共服務提供、公平市場監(jiān)管、開放社會培育的責任，尊重經(jīng)濟規(guī)律，在“市場拉動”的機制下，因勢利導，順勢而為，通過深化城鎮(zhèn)化配套改革主動解決市場失靈，推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；政府責任；戶籍制度；農(nóng)民市民化

中文分類號：F299.2 文獻標識碼：A 文獻編號：

不論從近代以來國際發(fā)展的經(jīng)驗還是從30 多年中國改革開放的實踐來看，城鎮(zhèn)化是中國現(xiàn)代化的必由之路，亦是中國經(jīng)濟發(fā)展的基本動力。特別是近年，由美國次貸危機引發(fā)的全球性金融危機尚未消退，蔓延歐洲的債務危機亦未得到根本扭轉(zhuǎn)。當下，世界經(jīng)濟復蘇的前景仍不容樂觀，中國的出口貿(mào)易受到較大影響，經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生性動力趨于下降。在此大背景下，為了尋找新的經(jīng)濟增長空間，城鎮(zhèn)化建設被寄予厚望。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)測算，我國城鎮(zhèn)化率每年提高1個百分點，可以吸納1300多萬農(nóng)村人口進城。這對日用消費品、住房、汽車、城鎮(zhèn)公共服務和基礎設施，都會形成巨大需求。因此，新一屆政府強調(diào)，擴大內(nèi)需的最大潛力在城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化既可增加投資，又能拉動消費，是中國經(jīng)濟發(fā)展的重要引擎。[1]城鎮(zhèn)化是農(nóng)民增收、農(nóng)村進步和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必要條件，也是經(jīng)濟增長、社會穩(wěn)定、政治民主的必要基礎。因此，城鎮(zhèn)化是中國現(xiàn)代化進程中一個基本問題，“一個大戰(zhàn)略、大問題”。[2]

一、城鎮(zhèn)化中的難題

隨著改革開放和市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，中國城鎮(zhèn)人口占全國人口的比例迅速增加，已經(jīng)從1978年的18%上升到2012年的52.57%，達到世界平均水平。但這只是表象。實事求是地講，城鎮(zhèn)七億人里有近四億不是完全的市民，中國真正意義上的城鎮(zhèn)化率只有30%，遠低于發(fā)達國家，也大幅落后于我國工業(yè)化率。[3] 世界經(jīng)驗證明，城鎮(zhèn)化不僅僅是一個農(nóng)民人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的過程，在本質(zhì)上，城鎮(zhèn)化是一個經(jīng)濟過程，也是工業(yè)化的必然結(jié)果。過去三十多年，由于中國推進城鎮(zhèn)化的傳統(tǒng)模式?jīng)]有與工業(yè)化協(xié)同發(fā)展，一味追求速度與政績的地方政府更是將城鎮(zhèn)化演變成為土地面積和建筑物的城鎮(zhèn)化，農(nóng)民工享受不到公共服務和社會保障等方面的市民待遇，致使農(nóng)民工難以真正融入城市。

為了克服傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式的弊端，促進中國經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，加快推進新型城鎮(zhèn)化建設自然就成為新一屆政府的主抓手。新型城鎮(zhèn)化是人的城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵是提高“人”的生活質(zhì)量，其目的是造福百姓、富裕農(nóng)民。新型城鎮(zhèn)化要做到產(chǎn)城融合，讓農(nóng)民工真正融入城鎮(zhèn)生活。但是，在現(xiàn)有的經(jīng)濟增長格局和當前的行政體制下，基于地方財政和GDP增長的政績觀，幾乎所有的地方政府都非?，F(xiàn)實地認為城鎮(zhèn)化依然是城市建設，是投資上項目。因此，即使在新型城鎮(zhèn)化理念的呼吁下，土地的城鎮(zhèn)化和“造城”的城鎮(zhèn)化仍樂此不疲。江西贛縣“框架擴城”、湖北十堰“上山要地”、陜西延安“削山造城”就是比較典型的例證。鄂爾多斯、營口等一些城市已經(jīng)出現(xiàn)了“底特律式”的問題。[4]城鎮(zhèn)化因為地方政府的自利性而出現(xiàn)嚴重的“異化”，導致中國當前的城鎮(zhèn)化出現(xiàn)了“兩個極不對稱”，即城市化占用耕地的增長和農(nóng)村就業(yè)轉(zhuǎn)移增長的比例極不對稱，城市規(guī)模擴張和城市吸納穩(wěn)定居民的比例極不對稱。[5]甚至有學者擔心：基礎設施投資和政績激勵相互結(jié)合，國內(nèi)的城鎮(zhèn)化有可能會變成大規(guī)模基礎建設乃至“削山填?！钡摹霸斐沁\動”的代名詞，造成要素資源極為嚴重的錯誤配置，最終演化為國民經(jīng)濟一場浩劫。[6]有學者對這種傳統(tǒng)型城鎮(zhèn)化所產(chǎn)生的嚴重惡果做了這樣客觀地評價：它“制造了城鎮(zhèn)化率的數(shù)字泡沫，放大了戶籍壁壘的制度缺陷，暗藏了土地財政的隱性風險，侵蝕了耕地資源的保護紅線，引發(fā)了攀比冒進的失控開發(fā)，催生了商業(yè)賄賂的高發(fā)多發(fā)，扭曲了干部考核的評價導向，漠視了城市自身的弱勢群體，割裂了文化遺產(chǎn)的歷史傳承，惡化了生存發(fā)展的環(huán)境空間。”[7]特別是近幾年城鎮(zhèn)化過程中因為征地、拆遷而引發(fā)的群體性事件時有發(fā)生，而由于開發(fā)和工業(yè)化而導致的生態(tài)破壞和環(huán)境污染事件更是層出不窮。如何阻止和避免此類“偽城鎮(zhèn)化”問題的蔓延和發(fā)生就成為主導城鎮(zhèn)化的政府必須直面和破解的難題。

二、城鎮(zhèn)化中的政府角色

筆者認為，要減少和避免政績的城鎮(zhèn)化、房地產(chǎn)的城鎮(zhèn)化，政府首先應對自身在城鎮(zhèn)化進程中的角色進行合理而準確的定位，這樣才能在城鎮(zhèn)化進程中更好地履行政府職能，發(fā)揮政府規(guī)制和治理的真正作用。

縱覽政治思想發(fā)展史，從消極的“守夜人”到積極的市場干預者，再到多元合作治理者，不管對政府的定位怎樣轉(zhuǎn)變，但歸結(jié)到一點：無論哪個流派，無論從哪個視角來看，無論什么樣的國家，政府最根本的角色都應該是公共利益的維護者與公共秩序的保障者。為了達到平衡利益和保持穩(wěn)定的目的，政府通過角色的調(diào)整和職能的轉(zhuǎn)變才有了大政府（積極政府）與小政府（消極政府）之分。從世界范圍來看，西方發(fā)達國家由于市場機制與社會自治的成熟，加上發(fā)展代價的經(jīng)驗教訓，建構(gòu)責任政府、有限政府已成為共識。但在后發(fā)展國家，由于市場與社會治理功能的缺失或及其有限，積極強勢的大政府成為它們現(xiàn)代化進程中共有的趨向與特征。

當然，作為后發(fā)展國家的政府肩負著日益巨大的追趕壓力。為了實現(xiàn)趕超任務，發(fā)展中國家不得不提高經(jīng)濟增長速度，擴大經(jīng)濟總量，幾乎以一種跳躍的方式“壓縮”現(xiàn)代化進程。在現(xiàn)代化提前進行的同時，現(xiàn)代化進程中的問題也提前出現(xiàn)了，而且許多問題會同時出現(xiàn)，陷入“問題累積式發(fā)展”的怪圈。[8]P19中國就是這樣一個“把市場化、工業(yè)化和社會主義制度的改革三重重大的社會轉(zhuǎn)型濃縮在了同一個歷史時代，在工業(yè)化與社會主義憲法制度雙重約束下推進市場化”[9]P5的后發(fā)展中國家。由于現(xiàn)代化過程被壓縮，從問題的發(fā)生到解決之間，沒有留下緩沖的余地，這就使得原本還不嚴重的問題全都表現(xiàn)為社會焦點，比如，腐敗、兩極分化、地區(qū)間差距拉大、失業(yè)增多、犯罪率上升問題等。這些問題的嚴重性在于它們無法單單通過市場解決，而是壓向政府。由于無法一下子全部解決，這些問題相互耦合，更加劇了社會沖突的程度。它們幾乎全都表現(xiàn)為政治問題，必須通過政治手段解決，這給政府帶來巨大壓力。[10]P16加之歷史上專制主義傳統(tǒng)和全能政府的盛行，導致今天的中國市場發(fā)育滯后、社會發(fā)展遲緩、公民意識淡薄，市場治理和公民自治能力嚴重不足，這就決定了中國現(xiàn)代化建設的艱難性與復雜性，同時也決定了政府在中國經(jīng)濟社會發(fā)展過程中不可替代的推動性作用。

政府推進城鎮(zhèn)化是當代中國社會發(fā)展的必然邏輯。但是，政府在城鎮(zhèn)化中的推動作用并不意味著政府可以包打天下，完全按照自己的意愿規(guī)劃和設定城鎮(zhèn)化的目標與進程，選擇和創(chuàng)制城鎮(zhèn)化的模式與路徑。城鎮(zhèn)化是市場和工業(yè)發(fā)展的產(chǎn)物，市場化和工業(yè)化是促成城鎮(zhèn)化的直接動能。因此，推進城鎮(zhèn)化，首先要尊重市場和工業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律。真正的城鎮(zhèn)化應該是一個與市場機制和工業(yè)發(fā)展相協(xié)調(diào)的生成過程。發(fā)達國家的歷史經(jīng)驗已經(jīng)證明：如果忽視市場機制與產(chǎn)業(yè)發(fā)展而一味地對城市建設進行增量式擴張，最終就會導致嚴重的“城市病”或房地產(chǎn)泡沫兩種惡果。其次要尊重社會發(fā)展的規(guī)律。市場經(jīng)濟的發(fā)展和信息化時代的來臨加劇了社會的流動和社會分層，社會結(jié)構(gòu)和社會利益整合愈益變得多樣和復雜，社會問題叢生且矛盾與沖突頻發(fā)，傳統(tǒng)的社會管制手段與方式已經(jīng)捉襟見肘，各方參與的多元社會治理漸成趨勢。集思廣益，發(fā)動民間智庫參與制定城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，舉社會之力推進城鎮(zhèn)化發(fā)展進程當是不二的選擇。最后要尊重現(xiàn)代政府運行的規(guī)律。在推進城鎮(zhèn)化的過程中，主權(quán)在民的法治政府代表人民公開、公正地行使公共權(quán)力，在廉潔、廉價、高效的運行中服務社會。其目的是竭力保障和發(fā)展個體的合法權(quán)益，保證市場在有序、公平中依法競爭，實現(xiàn)社會公共利益的最大化。

三、破解城鎮(zhèn)化難題的政府責任

從更深層次的宏觀視角來看，城鎮(zhèn)化發(fā)展是一個非常復雜的大系統(tǒng)，涉及到產(chǎn)業(yè)布局結(jié)構(gòu)、公共產(chǎn)品布局結(jié)構(gòu)、大中小城鎮(zhèn)布局結(jié)構(gòu)和國家基礎設施布局結(jié)構(gòu)等的綜合統(tǒng)籌。因此，城鎮(zhèn)化就不單單是地方政府自己的事情，地方的城鎮(zhèn)化必須要納入到國家和區(qū)域發(fā)展的大局中來謀劃。在城鎮(zhèn)化進程中，政府必須擔當起公共利益維護與公共秩序保障的角色，履行好相應的基本責任，才能更好破解城鎮(zhèn)化中面臨的難題，保障人的城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展和順利推進。

1.公正制度供給

對于現(xiàn)代化和經(jīng)濟的繼續(xù)發(fā)展來說，有效國家的本質(zhì)意義在于能夠有效供給經(jīng)濟與社會轉(zhuǎn)型、發(fā)展所需要的制度資源。作為順應社會發(fā)展的正義的制度，它“能夠為轉(zhuǎn)型和發(fā)展提供明確的發(fā)展方向、有序的發(fā)展空間和規(guī)范的行為邏輯?！盵11]P149但由于制度最終是由政府供給，偏離公共利益追求的自利性或缺乏對社會發(fā)展規(guī)律與時俱進把握的政府都將導致社會變遷過程中的制度滯后和制度失效問題。如果一個社會制度滯后和制度失效問題得不到及時校正，政府長期不能解決公正制度的有效供給，勢必嚴重影響社會治理并終將釀成政治合法性危機。因此，在現(xiàn)代化的過程中，政府的首要責任是要通過公平正義制度的安排來協(xié)調(diào)社會的利益關(guān)系，平衡社會的利益分配，確保整個社會發(fā)展的持續(xù)穩(wěn)定與和諧。

城鎮(zhèn)化本身就是一個社會變遷和利益協(xié)調(diào)的過程。政府作為城鎮(zhèn)化的有力推手，其根本性的責任就在于：為城鎮(zhèn)化的順利運行提供強有力的制度保障。既然城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，是要讓農(nóng)民工真正融入城鎮(zhèn)生活，那么，我們就要審視和改革現(xiàn)有的嚴重束縛農(nóng)民工入城的種種制度藩籬，為人的城鎮(zhèn)化提供公平的制度保證。眾所周知，現(xiàn)行的戶籍和土地制度是阻隔在城鄉(xiāng)之間的主要壁壘。由于城鄉(xiāng)二元的戶籍制度的存在，農(nóng)村人口不能享受城市居民同等待遇，被拒于城市大門之外。因此，戶籍制度改革作為事關(guān)公平正義的改革，不僅體現(xiàn)新一輪深化改革的合理性，更是城鎮(zhèn)化有效推進的必要前提。廢除不合理的戶籍和社會管理制度，建立與市場經(jīng)濟相適應的全國統(tǒng)一的勞動力市場，以便利、鼓勵勞動力跨區(qū)域流動，乃是政府不可推卸的責任。與戶籍制度改革需要聯(lián)動的是土地制度改革。在城鎮(zhèn)化過程中，一方面，隨著工業(yè)化的發(fā)展和城市的擴張，土地資源變得越來越緊張，因征地、拆遷引發(fā)的社會矛盾與沖突不斷；另一方面，隨著農(nóng)民工進城而出現(xiàn)的是農(nóng)村的空心化，大量宅基地空置，大片耕地被荒蕪，造成對土地資源的極大浪費。為了優(yōu)化配置資源，必須對相關(guān)土地制度進行重新安排，尤其是建設用地制度改革。應該加快農(nóng)民土地確權(quán)和農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度的完善，盡快破除政府壟斷征地，提高農(nóng)村征地補償，實行同地地權(quán)同利，讓農(nóng)村的集體建設用地能夠真正入市，逐步實現(xiàn)農(nóng)村集體土地同權(quán)同價參與城鎮(zhèn)開發(fā)。

2.公共政策執(zhí)行

政策的好壞與執(zhí)行的優(yōu)劣決定著社會發(fā)展的水平和程度。近代以來，隨著人民主權(quán)政治理念的深入人心，基于實現(xiàn)公共利益而得到公眾授權(quán)的政府合法性觀念得到廣泛確認。公共性成為政府的第一屬性。這樣，作為政府對社會價值和利益的權(quán)威性分配方案的政策理所應當就應該體現(xiàn)公意和公益。如果缺乏來自下層的呼聲和不同群體之間的利益博弈，好的公共政策不一定會制定出來。即使好的公共政策得以出臺，由于政府公職人員社會人格的復雜性和倫理素質(zhì)的差異性，加之政策執(zhí)行需要一定的靈活性，如果缺乏來自上層的監(jiān)管和下層的壓力，執(zhí)行者就有可能從保護自身利益出發(fā)過濾公共政策，最終導致政策的執(zhí)行偏離公共政策的意圖。更有甚者，一些政府部門在利益的驅(qū)動下失去不同利益協(xié)調(diào)者和公共利益維護者的角色，成為與社會爭利的利益主體。它們將公共權(quán)力部門化，部門權(quán)力利益化，嚴重擾亂了社會的公平機制，滋生了公共權(quán)力的腐化。因此，作為最高層級的中央政府尤其要完善對地方政府的考核指標體系和考核獎懲制度，加大監(jiān)督和監(jiān)管的力度，確保中央政令暢通和政策的落實執(zhí)行，嚴防國家公共政策在地方實施中的變通、走樣乃至失效。

城鎮(zhèn)化的目的是要讓農(nóng)民真正融入城鎮(zhèn)社會，實現(xiàn)向市民身份的轉(zhuǎn)變。但對于大量農(nóng)民而言，除了前述的制度因素外，生活成本的高昂、社會保障的短缺和穩(wěn)定就業(yè)的困難等諸多現(xiàn)實問題，事實上成為農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦淖畲笳系K。要實現(xiàn)和容納約四億農(nóng)民的市民化，就必須在城鎮(zhèn)化發(fā)展的整體架構(gòu)中，抓緊制定并有序?qū)嵤┐龠M農(nóng)民工融入城市的政策措施，推動城鎮(zhèn)社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、文化等基本公共服務覆蓋農(nóng)民工并逐步實現(xiàn)均等化，幫助他們逐步解決就業(yè)、住房、醫(yī)療和子女教育等方面實際問題，放寬中小城市落戶條件，降低城市生活成本門檻，把在城鎮(zhèn)已穩(wěn)定就業(yè)和居住的農(nóng)民工有序轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民。

3.公共服務提供

公共政策執(zhí)行與落實的過程其實也是公共服務提供的過程。公共服務是滿足公共需求的行為，是為公共利益提供一般性或普遍性服務，是政府公共性的外在體現(xiàn)。從價值層面講，公共服務是維護基本人權(quán)的活動。公共服務以合作為基礎，強調(diào)政府的服務性，強調(diào)公民的權(quán)利。從我國情況看，基本公共服務主要包括公共就業(yè)服務、基本養(yǎng)老、義務教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房、公共文化、基本環(huán)境質(zhì)量以及公共安全等服務類別，旨在保障全體公民特別是低收入群眾生存發(fā)展的基本需求，這是公共服務中最基礎、最重要的部分，公益性較強，政府擔負著義不容辭的主體責任。盡管在“十一五”時期，我國社會建設取得新進步，基本公共服務水平和均等化程度明顯提高。但是，“教育、就業(yè)、社會保障、醫(yī)療、住房、生態(tài)環(huán)境、食品藥品安全、安全生產(chǎn)、社會治安、執(zhí)法司法等關(guān)系群眾切身利益的問題較多”。[12]P5這就決定了政府推進的城鎮(zhèn)化應該是一種具有明確指向性的城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，即能夠充分容納和實現(xiàn)農(nóng)民市民化的城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，就是為農(nóng)民市民化進行社會保障和公共服務配套的城鎮(zhèn)化發(fā)展。[13]正是基于此，我國“十二五”規(guī)劃綱要明確了基本公共服務的范圍和重點，它們分別是公共教育、就業(yè)服務、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、人口計生、住房保障、公共文化、基礎設施和環(huán)境保護。十八大更是進一步提出，加快健全基本公共服務體系，以保障和改善民生為重點，解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，在學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居上持續(xù)取得新進展，努力讓人民過上更好生活。

特別值得注意的是，人口眾多、大城市日趨飽和超負的現(xiàn)狀及農(nóng)民市民化的成本等因素決定了中國城鎮(zhèn)化的重點是就地城鎮(zhèn)化，換言之，也就是小城鎮(zhèn)化。但是，制約小城鎮(zhèn)化的最大問題之一就是小城鎮(zhèn)的基礎設施建設嚴重滯后。據(jù)統(tǒng)計，目前我國還有20%的小城鎮(zhèn)無集中供水，86%的小城鎮(zhèn)無污水處理設施，小城鎮(zhèn)的人均市政公用設施投入僅為城市的20%。小城鎮(zhèn)的基本公共服務，無論是公共教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生還是公共文化設施，都遠遠無法同大中城市相比。這就不難理解，為什么近年來，小城鎮(zhèn)人口比重不升反降，到2010年下降到20.7%，回到20年前的水平。[14]在這樣的發(fā)展狀況下，要讓小城鎮(zhèn)能夠承擔起農(nóng)民市民化的歷史任務，就要把縣城和小城鎮(zhèn)作為治國理政的重點，特別要把地級以上城市的教育、醫(yī)療和文化等公共資源有序分散轉(zhuǎn)移，加強公共交通、污染防治、水電氣熱供應等城鎮(zhèn)基礎設施建設，從而保證縣城和小城鎮(zhèn)有就業(yè)支撐，有服務保障，有承載力量。

4.公平市場監(jiān)管

市場經(jīng)濟是以商品生產(chǎn)和交換為網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)的社會經(jīng)濟活動系統(tǒng)。它是人類社會經(jīng)濟活動形式在商品經(jīng)濟階段成熟起來以后，市場成為商品經(jīng)濟運行的樞紐，通過市場要素自發(fā)地有機運轉(zhuǎn)進行資源配置，以其自主性、平等性、競爭性、統(tǒng)一性、開放性和有序性，實現(xiàn)市場引導、利益刺激、優(yōu)勝劣汰的功能，因而成為商品經(jīng)濟社會發(fā)展生產(chǎn)力的最好經(jīng)濟體制。市場經(jīng)濟天然地要求法治的保護。如果沒有法律來明確市場多元主體責任與權(quán)利、賦予市場主體自由平等的契約精神、規(guī)范市場公開公平的競爭，市場經(jīng)濟根本就無法正常運行。因此，政府在市場經(jīng)濟活動中是不能缺位的。政府的職能之一就是首先通過法治化建設，為市場經(jīng)濟的運行創(chuàng)設良好的社會環(huán)境。而最為重要的，政府要加大市場監(jiān)管力度，依法運用經(jīng)濟手段和行政手段對宏觀經(jīng)濟進行必要限度的調(diào)控，以減小和彌補“市場失靈”。

由于中國的法治社會尚未建成，社會主義市場經(jīng)濟體制仍在完善之中，這就決定了中國政府在市場監(jiān)管方面必須肩負更大的責任。當前推進城鎮(zhèn)化過程中面臨的最突出難題是土地供需失衡、利用率低下以及地方政府過度依賴土地財政。近年來，我國各項建設用地擴展很快，但城鎮(zhèn)建設用地使用效率下降，而且土地使用粗放程度不斷惡化。據(jù)調(diào)查，全國城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)共有閑置、空閑和批而未供的土地近26.67萬公頃（400萬畝）。全國工業(yè)項目用地容積率僅為0.3-0.6，工業(yè)用地平均產(chǎn)出率遠低于發(fā)達國家水平。[15]農(nóng)村土地閑置狀況比較嚴重，估計目前閑置規(guī)模達到185—285萬公頃。農(nóng)地質(zhì)量下降。過去十年城市化占用質(zhì)優(yōu)耕地多達242萬公頃。目前，我國18.26億畝耕地中，70%的耕地由于農(nóng)田使用過量化肥、農(nóng)藥、工業(yè)污水排放等原因已受到污染，影響了我國糧食安全。地方政府過分依賴土地財政。大量的城市有一半到三分之二的城市建設資金都是來自于土地出讓收入。[16]這又在一定程度上推高了房價，嚴重阻礙了城鎮(zhèn)化的進一步推進。此外，部分城市還出現(xiàn)了過分依賴工業(yè)化用地拉動城鎮(zhèn)化進程的現(xiàn)象，造成了城鎮(zhèn)化建設盲目擴張、人口聚集不足，進而導致城鎮(zhèn)基礎設施閑置的問題。

針對上述問題，政府應該綜合運用多種手段，加大市場監(jiān)管力度，完善土地用途管制制度，加強土地利用總體規(guī)劃對城市用地規(guī)模的管控作用，嚴禁以城市發(fā)展為名擅自修改城市建設用地規(guī)模；改革供地方式，提高農(nóng)地和城市建設用地使用效率，尤其是強化土地供后監(jiān)管，加大閑置土地處置力度。從項目跟蹤、預警提醒、閑置土地查處等多方面對已供建設用地開發(fā)利用情況進行全程監(jiān)管；嚴格保護農(nóng)田耕地，保障失地農(nóng)民利益，加強環(huán)境保護，減少地方政府對土地收入的依賴，為城鎮(zhèn)化的良性持續(xù)發(fā)展提供保障。

5.開放社會培育

改革開放以來，市場經(jīng)濟的發(fā)展極大地促進了社會主體、社會結(jié)構(gòu)和公民利益的分化，導致自由流動資源的形成和自由活動空間的擴展，從而為一個更為活躍的多元社會的出現(xiàn)提供了可能。特別是對于中國這樣一個超大型的國家而言，隨著社會分化、分工細化和社會事務的急劇膨脹，使得政府在應對公共管理方面日益顯得力不從心，僅僅依靠政策和政府行為已遠遠不夠，民間自治力量的參與和社會自治能力的提升就顯得尤為必需。質(zhì)言之，政府與社會互動合作的善治模式將成為中國治理的大趨勢。

如前所述，城鎮(zhèn)化一個經(jīng)濟過程，推進城鎮(zhèn)化需要與工業(yè)化發(fā)展相協(xié)調(diào)，更需要與市場化改革相配合。沒有工業(yè)化協(xié)同發(fā)展的城鎮(zhèn)化將會失去基礎性的支撐，缺少市場力量牽動的城鎮(zhèn)化往往會失去可持續(xù)發(fā)展的活力。像美國的底特律因為基礎性工業(yè)衰敗而引發(fā)的城市蕭條并不是個案，而前蘇聯(lián)時代眾多人為規(guī)劃所產(chǎn)生的工廠型城市因缺少市場推動而沒有后續(xù)的生存力，最終導致發(fā)展的枯竭。歷史經(jīng)驗表明，市場與政府是城鎮(zhèn)化進程中兩個基本影響因素，兩者協(xié)同配合是城鎮(zhèn)化健康發(fā)展基本要求。因為市場是社會不同個體的需求合力自發(fā)決策所形成的，市場的力量往往比政府的力量更有柔性且更人性化。成熟的市場會促進公民社會得以發(fā)育。公民社會的關(guān)鍵作用是形成公共輿論，并把它傳達到制度性決策層面。規(guī)范發(fā)展的公民社會能有效監(jiān)督和制約權(quán)力的運作，培養(yǎng)和提高社會組織的自主意識和自治能力，它不僅可以為個人的成功提供更多的機會，而且在政府作用相對薄弱的領(lǐng)域中產(chǎn)生很大的能量。[17]以人為本的城鎮(zhèn)化內(nèi)在地要求一個更加開放自由的社會與之相適應。

對尚處在現(xiàn)代化進程中的中國而言，宏大、系統(tǒng)的城鎮(zhèn)化工程更是一個漸進的歷史過程，需要更多更大的社會力量參與其中。首先，政府應當在深刻認識公民社會發(fā)展規(guī)律的基礎上進行體制性變革，加緊修訂和完善關(guān)于民間組織的法規(guī)和政策，在自由寬松的環(huán)境中既積極支持、熱情幫助，又正確引導、合理規(guī)范，為市民組織的發(fā)展壯大營造良好的制度環(huán)境。其次，要尊重廣大農(nóng)民的真實意愿和地方差異，充分發(fā)動民間智庫集思廣益，參與到城鎮(zhèn)化發(fā)展的規(guī)劃中來，從而制定出科學的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略與步驟。最后，政府應該放權(quán)、還權(quán)給社會，退出政府不適合做為的行業(yè)，開放社會有能力、有動力去做的領(lǐng)域。允許民營資本力量更積極地進入到城市建設中，以此優(yōu)化和提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量。

小結(jié)

在經(jīng)濟全球化時代與身處改革、轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段推進城鎮(zhèn)化，中國政府既要學習和借鑒世界城市化的經(jīng)驗教訓，亦需從國情出發(fā)探索創(chuàng)新城鎮(zhèn)化的模式。要走出擴地造城的誤區(qū)，破解城鎮(zhèn)化過程中的種種難題，政府作為公共利益的維護者與公共秩序的保障者，必須堅持其公共性，在尊重城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律的基礎上，因勢利導、順勢而為，充分發(fā)揮市場“無形之手”的拉動和公民社會的輔助治理作用，深化城鎮(zhèn)化配套改革，規(guī)范政府行政運作。通過改革戶籍、土地等不合理制度，保證從政策上解決就業(yè)、住房、醫(yī)療和教育等實際問題，加強城鎮(zhèn)基礎設施和公共服務的規(guī)劃與供給，加大宏觀調(diào)控與市場監(jiān)管的力度，真正著手培育開放合作的社會，減小和彌補“市場失靈”，以政府“有形之手”加快推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，最大限度地發(fā)揮政府在城鎮(zhèn)化中獨特的社會治理作用。

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作者簡介：鐵鍇（1970—），男，陜西鳳翔人，寶雞文理學院副教授，法學博士。研究方向為政治哲學與政治發(fā)展。

（責任編輯：陳合營）

基金項目：陜西省教育廳2013年科學研究計劃（人文社科專項）項目“城鎮(zhèn)化過程中的政府責任與地方治理研究”（2013JK0035）；國家社科基金項目“西部農(nóng)村群體性事件與基層政府治理研究”（10XZZ012）階段性成果。