摘要：中國目前有50.32%的人口生活在農村，基層鄉(xiāng)村的政治發(fā)展是社會管理和國家管理的基礎，鄉(xiāng)村的自治是保持鄉(xiāng)村穩(wěn)定，維護社會和諧的重要的因素。但是隨著社會的不斷發(fā)展，鄉(xiāng)村自治的固有問題也逐漸顯現(xiàn)，因此本文主要探索西方的治理理論，尤其是善治理論對鄉(xiāng)村管理的借鑒和可行性分析。

關鍵詞：鄉(xiāng)村自治；治理；善治

一、引言

治理理論是21世紀國際社會科學前沿理論之一，作為一種重要理論方法被廣泛的應用于政治學、社會學和公共管理等研究領域。而“善治”是指有效的治理，以實現(xiàn)公共目標，提高組織效率為宗旨，是一種理想的經濟和社會治理模式。概括來說，“善治”就是使公共利益最大化的管理過程，其本質特征就在于它是一種政府和公民對公共生活的合作管理，它強調政府與公民的良好合作以及公民的積極參與。善治理論打破了“國家-社會”二分法的傳統(tǒng)思維，追求工具理性與價值理性的有機結合，對農村的民主、政治、經濟、文化和社會的發(fā)展有著現(xiàn)實的指導意義。本文基于對中國鄉(xiāng)村自治現(xiàn)狀的研究，探討善治理論在中國鄉(xiāng)村政治發(fā)展的可行性。

二、中國鄉(xiāng)村治理模式的歷史發(fā)展

（一）中國古代鄉(xiāng)村“縣政鄉(xiāng)治”模式

中國古代從秦到清末“鄉(xiāng)”并不是封建官僚體制中的一部分，不能將其看成國家政權行政組織，而只能作為國家管理社會的一種類似于第三組織的社會自發(fā)組織，即所謂的“皇權止于縣政”，縣為最基礎的行政管理組織，縣以下實行自治。在中國古代鄉(xiāng)村中傳統(tǒng)的家族、鄉(xiāng)紳或地方名流在其社會秩序中占有重要的地位，正如秦暉所說“國權不下縣，縣下唯宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉(xiāng)紳”。鄉(xiāng)村自有一套相對獨立于“皇權”的“族權”，其中“皇權”的只是一個表現(xiàn)統(tǒng)治的象征，擁有實際管轄權的是地方的“族權”。

（二）民國時期的“鄉(xiāng)政自治”模式

清末民國時期，隨著王朝的統(tǒng)治的摧毀，封建土地所有制瓦解，國家政權下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。民國政府試圖從法律上界定鄉(xiāng)村社會與政府之間的隸屬關系，對鄉(xiāng)村進行新的分區(qū)編鄉(xiāng)，打破封閉自治的村落社會。民國政府的鄉(xiāng)村治理以行政化為特征，表現(xiàn)為“鄉(xiāng)政自治”，但自治團體并無權力，所以，鄉(xiāng)村社會在強權和暴力的統(tǒng)治下夭折。

（三）建國初期的“政社合一”模式

1958 年 12 月，中共中央八屆六中全會通過的《關于人民公社若干問題的決議》指出： “人民公社應當實行統(tǒng)一領導、分級管理的制度。公社的管理機構，一般可以分為公社管理委員會、管理區(qū)（或生產大隊） ，一般是分片管理工農商學兵、進行經濟核算的單位，盈虧由公社統(tǒng)一負責。生產隊是組織勞動的基本單位”從而確立了以人民公社為主體的集體經濟模式，將黨務滲透到具體的組織工作環(huán)節(jié)中，形成“政社合一”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式。

（四）改革開放后至今的鄉(xiāng)政村治的模式

1978年，十八位農民以“托孤”的方式，冒著極大的風險，立下生死狀，在土地承包責任書上按下了紅手印，創(chuàng)造了“小崗精神”，拉開了中國改革開放的序幕。隨著十一屆三中全會的召開，家庭聯(lián)產承包責任制為主要特征的農村基本經濟制度確立，與此同時中國現(xiàn)行的鄉(xiāng)村治理模式也進行了配套的改革。一方面建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權，延伸國家的行政基礎；另一方面設立的村民委員會確立了村民自治的模式，這不僅培育了基層民主，還充分調動了農民的積極性與農村管理的自主性，逐步形成了“鄉(xiāng)政村治”的二元管理體制。但是鄉(xiāng)政村治的也如同其他的機構一樣在長久的運轉之后開始出現(xiàn)了諸多的問題，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構臃腫，政府權力缺乏規(guī)范，導致腐敗的產生；鎮(zhèn)組織機構設置不合理，職能定位不清晰，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理制度不科學，干部素質下降，導致干群關系日益緊張。

三、鄉(xiāng)村治理“善治模式”在中國鄉(xiāng)村的必要性

（一）鄉(xiāng)政村治模式隨著時間的發(fā)展已經顯現(xiàn)出他的機構臃腫、腐敗的必然性，從而導致了村民在政治參與過程中民主的喪失，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)長官將權力伸展到各個角落，從修路到農業(yè)發(fā)展無不控制，從中牟取利益，村民越來越敵對村委會，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府甚至更高一級的政府。

（二）善治模式是來自西方新公共管理運動的先進理論思想，其使公共利益最大化的管理目標符合了我國鄉(xiāng)村人民要求政治生活民主公開的需求，也是將來我國社會發(fā)展的必然趨勢，因此構建對善治模式的設想顯得很有必要。

四、如何將善治模式應用到鄉(xiāng)村治理中

俞可平教授認為善治包括合法性、法治性、透明性、責任性、參與性、穩(wěn)定性、廉潔性、回應性和有效性等九個方面的要素，基于上述善治理論的理解，結合中國現(xiàn)有鄉(xiāng)村治理中存在的一些問題，下面提出一些構建善治的設想：

（一）在鄉(xiāng)村治理模式構建中強調合法與法治

首先，要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村的角色定位，理清二者的職能權限。根據(jù)憲法和組織法確立的原則精神，各級人大制定鄉(xiāng)村治理的實體性法規(guī)，明確劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的利益邊界以及管理權限，使政府正確行使其公共權力。其次，應當完善并協(xié)調鄉(xiāng)村運行機制。鄉(xiāng)村的民主管理主要體現(xiàn)在以村民自治為核心的一系列民主制度中，其中最主要的有村民委員會制度、村民選舉制度、村民議事制度、村規(guī)民約制度等。

（二）完善農村公共服務體系建設，科學合理的發(fā)展農村經濟

城鄉(xiāng)二元結構導致城鄉(xiāng)發(fā)展失衡，城市新的社會保障制度的框架已經成型，社保覆蓋面正在逐步擴大，但是農村社會發(fā)展方面卻較為滯后，城鄉(xiāng)社會發(fā)展仍存在較大差距。建設社會主義新農村，應當要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加大政府在農村基礎設施建設、教育、文化、衛(wèi)生、社會救濟等公共事業(yè)方面的財政投資，鼓勵、支持農村社會經濟文化各項事業(yè)的發(fā)展。

（三）將“以人為本”的服務型基層政府的宗旨貫徹到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中

構建服務型政府不僅是政府改革與轉型的重要目標，也是政府實現(xiàn)基層治理的有效保證。根據(jù)“善治”理論的思想，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能定位應當集中在社會管理、公共服務、經濟發(fā)展、基層建設等方面，應當突出“指導”和“服務”這兩個核心要素，全心全意為農民服務?？梢越梃b的做法是：樹立“小政府，大服務”的觀念，大力發(fā)展第三部門各種組織以及樹立為農民服務的執(zhí)政理念等。

（四）將社會主義的學習氛圍開展到農村，提高農民的文化程度及各方面素質

在新農村建設中，農民才是真正的主力軍，重視新型農民的培育，增加農民的人力資本積累，培養(yǎng)和造就適應現(xiàn)代農業(yè)和農村發(fā)展要求的現(xiàn)代農民，是新農村建設取得成功的重要保證?？梢越梃b的一些做法是：依托專業(yè)培訓學校、科技企業(yè)與相關專業(yè)協(xié)會等開展多層次、多形式的農民科技知識與應用技術培訓，提升農民素質。

總的來說善治理論還是一個新的理論，這種新的理論在中國鄉(xiāng)村應用的可行性還是一個未知數(shù)，但是善治是解決現(xiàn)如今我們鄉(xiāng)村自治中存在的各種矛盾和弊病的最值得嘗試的理論，通過善治協(xié)調基層政府與村民之間的關系，改善政治環(huán)境，從而促進民主在基層地區(qū)的發(fā)展，達到穩(wěn)定社會，促進使社會和諧的目的。（作者單位：鄭州大學）

參考文獻：

[1]俞可平.治理與善治[M].社會科學文獻出版社，2009.

[2]黨國英.農村改革攻堅[M].中國水利水電出版社，2005.

[3]徐勇.鄉(xiāng)村治理與中國政治[M].中國社會科學出版社，2003.