摘要：“兩法”修改實施后，解決了長期困擾檢察工作的突出問題，但《人民檢察院組織法》對此未及時吸收，形成了檢察系統(tǒng)內(nèi)部立法滯后于實踐并制約實踐發(fā)展的局面。從基層檢察院加強法律監(jiān)督能力建設(shè)，建立科學(xué)合理的大部制機構(gòu)體系，全面深化司法體制改革看，《人民檢察院組織法》的修訂都已迫在眉睫。

關(guān)鍵詞：組織法修改；基層檢察院改革；困境；對策

修改后《刑事訴訟法》和《民事訴訟法》，為檢察機關(guān)擴充了職能，增設(shè)了新的監(jiān)督措施和手段，解決了長期困擾檢察工作的突出問題。然而，1979年制定的《人民檢察院組織法》并未修訂吸納這些新內(nèi)容。從目前“兩法”實施的過程看，形成了檢察系統(tǒng)內(nèi)部立法滯后于實踐并制約實踐發(fā)展的局面。這與深化司法體制改革的要求不相適應(yīng)，影響著檢察機關(guān)整體效能和機構(gòu)活力的發(fā)揮。因此，探討《人民檢察院組織法》修訂與基層檢察院內(nèi)部機構(gòu)的設(shè)置，建立科學(xué)合理的內(nèi)部大部制機構(gòu)體系，對于促進各項檢察業(yè)務(wù)的深入開展，加強法律監(jiān)督能力建設(shè)，全面推進檢察事業(yè)，具有非常重要的作用。

一、大部制改革的背景及其實踐中的運行管理模式

《2009-2012年基層人民檢察院建設(shè)規(guī)劃》第27條指出，要科學(xué)設(shè)置基層檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)，規(guī)范基層檢察院各業(yè)務(wù)部門之間職能化分，優(yōu)化檢察職能配置，整合檢察資源，使基層檢察院的法律監(jiān)督能力得到進一步增強。這一目標(biāo)，為基層檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革作出了科學(xué)的定位和引導(dǎo)。黨的十七大報告提出，要加大機構(gòu)整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制。檢察機關(guān)是國家機關(guān)的重要組成部分，實行大部制改革，不僅是檢察機關(guān)自身發(fā)展的需要，也是適應(yīng)社會發(fā)展的需要。黨的十八大報告提出要“進一步深化司法體制改革，堅持和完善中國特色社會主義司法制度，確保審判機關(guān)、檢察機關(guān)依法獨立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)”。2013年3月1日，中共中央組織部、最高人民檢察院聯(lián)合出臺了《人民檢察院工作人員分類管理制度改革意見》。十八屆三中全會進一步明確了深化司法體制改革的具體要求。

按照中央部署，不少基層檢察院，從現(xiàn)有人財物等資源入手，根據(jù)檢察權(quán)運行特點規(guī)律和合理配置的要求，借鑒“大部制”管理機制，重新整合機構(gòu)。雖然沒有形成統(tǒng)一的整合模式，但進行了有益的探索。探索改革的實質(zhì)主要體現(xiàn)在四個方面：橫向大部制，以檢察業(yè)務(wù)為中心整合檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)；縱向扁平化，減少中間層級，促進檢力向執(zhí)法辦案一線傾斜；突出檢察官主體地位，逐步建立以檢察官為主體的運行管理模式；體現(xiàn)“兩個”適當(dāng)分離的合理內(nèi)核①，突出強化執(zhí)法辦案、訴訟監(jiān)督、執(zhí)法管理等職能。

目前，大部制運行管理，主要有以下幾個典型模式：

1、“大刑檢”、“大偵查”、“大綜合”的運行管理模式

該模式根據(jù)各科室工作職責(zé)、業(yè)務(wù)類別和特點，將內(nèi)設(shè)機構(gòu)劃分成三大塊，由偵查監(jiān)督科、公訴科、監(jiān)所科組成“大刑檢”；由反貪局、反瀆職侵權(quán)局、職務(wù)犯罪預(yù)防科組成“大偵查”；由政工科（監(jiān)察室）、辦公室（研究室）、法警隊組成“大綜合”。

2、“調(diào)解”、“預(yù)防”、“偵查”、“督察”中心聯(lián)動模式

偵查中心負責(zé)協(xié)調(diào)自偵案件的偵查工作；通過調(diào)配，預(yù)防工作貫穿于所有檢察活動之中；調(diào)解中心負責(zé)符合調(diào)解條件的案件的調(diào)解及委托調(diào)解工作；檢務(wù)督察中心考核干警德能勤績廉，并對干警違法違紀(jì)情況進行調(diào)查。每個中心由院領(lǐng)導(dǎo)任主任，統(tǒng)一安排和調(diào)配檢察資源。

3、“五部制”小院整合模式

按照“兩個”適當(dāng)分離原則，將內(nèi)設(shè)機構(gòu)整合為批捕公訴、職務(wù)犯罪偵查、訴訟監(jiān)督、案件管理和綜合管理五個部。由副檢察長或其他班子成員任負責(zé)人，主訴主辦檢察官直接對部長負責(zé)，各項工作重新進行流程設(shè)計。

4、“三局兩部一辦”模式

“三局”，刑事檢察局（偵查監(jiān)督、公訴），職務(wù)犯罪偵查局（反貪、反瀆、預(yù)防），訴訟監(jiān)督局（民行、控申、舉報、監(jiān)所）；“二部”，政治部（政工、紀(jì)檢），事務(wù)部（辦公室、行裝、技術(shù)、研究室部分業(yè)務(wù)、法警）；“一辦”，檢察長辦公室（人民監(jiān)督員、檢委會辦公室、法律政策研究室）。

二、基層檢察院大部制改革的現(xiàn)實必要性

上述幾種模式，是全國基層檢察院，特別是湖北省基層檢察院內(nèi)部整合改革試點工作的成果。這些成果，使有限資源向檢察業(yè)務(wù)工作聚合，起到了減少層級，壓縮機構(gòu)，增強一線力量，人、財、物高效運轉(zhuǎn)，大幅提升案件規(guī)模、質(zhì)量、效率和效果的作用。消除了忙閑不均，緩解了人員緊張；業(yè)務(wù)工作運轉(zhuǎn)更加順暢，辦案效率明顯提高；訴訟職能履職水平明顯提高；訴訟監(jiān)督力度明顯加強；案件管理脈絡(luò)更加清晰；檢務(wù)保障工作明顯加強。解決了制約基層檢察工作發(fā)展的難題，為破解機構(gòu)林立、職能分割、部門掣肘、效能不高之癥，總結(jié)了實踐經(jīng)驗，與機構(gòu)臃腫、檢力不足、干警官本位思想嚴(yán)重的現(xiàn)行基層檢察院內(nèi)部機構(gòu)體系這一頑疾相比，顯示出了強大的生命力。因而，基層檢察院內(nèi)部整合改革是大勢所趨、現(xiàn)實需要、履職之要。其意義在于改革了現(xiàn)有辦案方式，建立了新的辦案組織形式，有利于建立一支專業(yè)化、職業(yè)化的檢察隊伍。

當(dāng)前，基層檢察院機構(gòu)設(shè)置存在的主要問題：

（一）內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)立缺乏自主權(quán)

根據(jù)《人民檢察院組織法》的規(guī)定，內(nèi)部機構(gòu)的設(shè)置應(yīng)當(dāng)由檢察機關(guān)根據(jù)工作需要進行確定，而現(xiàn)實卻是要設(shè)立某個業(yè)務(wù)機構(gòu)，基層檢察院不僅無權(quán)決定，上級檢察機關(guān)也難以左右，必須報同級政府機構(gòu)編制部門進行審查批準(zhǔn)。而編制部門往往以政府各部門之間是否平衡，作為是否批準(zhǔn)的依據(jù)。

（二）內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置雜亂不規(guī)范

基層檢察院內(nèi)部業(yè)務(wù)機構(gòu)，按法律監(jiān)督職能劃分，主要有偵查監(jiān)督科、監(jiān)所科；按刑事訴訟程序劃分，主要有公訴科、控申科等；按管轄案件的性質(zhì)劃分，主要有反貪局、反瀆局。同一機構(gòu)在領(lǐng)導(dǎo)職級、職數(shù)等方面也有差異。如反貪局，領(lǐng)導(dǎo)職級有高有低，職數(shù)有多有少。還有一些本應(yīng)統(tǒng)一行使的職能，被分散到多個部門，以致出現(xiàn)扯皮推諉的現(xiàn)象，影響檢察工作的正常開展。

隨著深化司法體制改革的穩(wěn)步推進，基層院機構(gòu)設(shè)置如何打破部門界限，優(yōu)化資源配置；如何減少層級羈絆，提升檢察效能，激發(fā)檢察潛能，強化法律監(jiān)督，就必然成為了迫切需要解決的現(xiàn)實難題，而且必須進行脫胎換骨的改造。

三、基層檢察院大部制改革的現(xiàn)狀和困境

2002年以來，以法律監(jiān)督權(quán)能為中心，檢察機關(guān)進行了一系列改革。按照上下對應(yīng)原則，基層檢察院設(shè)立了反貪污賄賂局、反瀆職侵權(quán)局、偵查監(jiān)督科、公訴科、監(jiān)所檢察科、民事行政檢察科、控告申訴檢察科、辦公室、政工科、法警隊、監(jiān)察室、案件管理中心等內(nèi)設(shè)機構(gòu)。從功能上來說，上述機構(gòu)較好地履行了法律監(jiān)督職能，對促進社會和諧起到了重要作用，但隨著中央深化體制改革的穩(wěn)步推進，已不適應(yīng)于社會和檢察事業(yè)的發(fā)展。

（一）基層檢察院改革的現(xiàn)狀

1、內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一。檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的設(shè)置與檢察職權(quán)的內(nèi)部配置密切相連，內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置的是否科學(xué)、合理，直接反映了對檢察權(quán)的認(rèn)識。目前，全國甚至是同一地區(qū)的基層檢察院的內(nèi)設(shè)機構(gòu)均沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。同樣是基層院，有的設(shè)政工科，有的內(nèi)設(shè)在辦公室；有的設(shè)研究室，有的研究工作設(shè)在辦公室或設(shè)在政工科。較為特殊的是職務(wù)犯罪預(yù)防科，絕大多數(shù)基層檢察院單列設(shè)置，但也有把預(yù)防科內(nèi)設(shè)在反貪局的基層院。

2、內(nèi)設(shè)機構(gòu)名稱不統(tǒng)一。在基層檢察院現(xiàn)有的內(nèi)設(shè)機構(gòu)中，職能相同的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，名稱有著明顯的差異。同是自偵工作，有的把反貪局、反瀆局單列，有的則與職務(wù)犯罪預(yù)防部門合并，稱為職務(wù)犯罪偵查局。又如，研究工作，有的稱研究室，有的稱政研室，有的稱法律政策研究室，還有的稱宣傳調(diào)研科。

3、派出機構(gòu)不統(tǒng)一。派出檢察室的設(shè)置直接涉及到檢察職能延伸的空間問題，也涉及到對檢察權(quán)性質(zhì)功能的理解。有的派出機構(gòu)是副科級，有的甚至連副科級也算不上。有的叫派出檢察室、有的叫派駐檢察室、還有的叫鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，更有堪者叫駐企業(yè)或駐項目或駐村檢察聯(lián)絡(luò)站或點。

（二）基層檢察院大部制改革的的困境

1、法律依據(jù)不明確。1983年9月2日修改的《人民檢察院組織法》第二十條規(guī)定：“最高人民檢察院根據(jù)需要，設(shè)立若干檢察廳和其他業(yè)務(wù)機構(gòu)。地方各級人民檢察院可以分別設(shè)立相應(yīng)的檢察處、科和其他業(yè)務(wù)機構(gòu)?！?000 年高檢院內(nèi)設(shè)機構(gòu)雖然進行了綜合調(diào)整，省市縣三級檢察機關(guān)也相應(yīng)地進行了機構(gòu)改革，但這僅僅是檢察系統(tǒng)的內(nèi)部規(guī)定，由于頂層設(shè)計不明確，推動效力也就打了折扣，這也是基層檢察院對大部制改革極度觀望，不愿下功夫摸石頭過河的主要原因。

2、工作推進不平衡。小院大部制改革試點工作，2009年11月，首先從湖北省檢察機關(guān)13個規(guī)模較小的基層院開始，共合并內(nèi)設(shè)機構(gòu)105個，一線檢力由改革前的38.6%提高到87.2%，有效解決了一線辦案力量不足、工作效率不高、業(yè)務(wù)工作發(fā)展不平衡等問題。訴訟監(jiān)督工作明顯加強，13個試點院監(jiān)督立案數(shù)同比上升20%，糾正漏捕率、追訴率同比上升分別為19.4%。2012年8月，試點范圍擴大到30個，進度緩慢，究其原因主要受制于思想重視程度，以及與地方黨委政府的協(xié)調(diào)溝通能力?；鶎釉焊母餆o論采用何種方式，都應(yīng)該根據(jù)各地的實際，進行充分的科學(xué)論證，上級檢察機關(guān)也應(yīng)當(dāng)加強對基層院改革的指導(dǎo)。

3、職能定位不規(guī)范?；鶎釉捍蟛恐聘母锸谴髣菟?，是深化司法體制改革的必然要求，各部制的職能如何定位，缺乏全國性的統(tǒng)一的法律規(guī)范，這對推進司法機關(guān)的改革產(chǎn)生嚴(yán)重影響。

4、工作保障不充分。小院制改革在機構(gòu)編制、人員配置、財政保障等方面，根據(jù)現(xiàn)行體制，都要受制于地方黨委政府的支持力度。特別是機構(gòu)編制和財政保障方面，地方政府統(tǒng)籌考慮的問題很多，必須做好溝通協(xié)調(diào)，才能獲得足夠的支持。從人員配置方面，要建立以主辦檢察官為主體的執(zhí)法辦案模式，必須適當(dāng)提高主辦檢察官職級待遇。

四、破解小院制改革困境的對策

深化司法體制改革涉及司法權(quán)力調(diào)整和司法資源配置，事關(guān)重大，必須依法有序推進?；鶎訖z察院的改革，亦是如此，既要在實踐中積極探索，又要按照中央、高檢院的統(tǒng)一部署穩(wěn)步實施。

一是在立法層面要制定統(tǒng)一的法律規(guī)范。重大改革都要于法有據(jù)，需要修改法律的，在完善法律制度后再全面推開。有的重要改革舉措，需要得到法律授權(quán)的，要按法律程序進行，以確保法制的統(tǒng)一和權(quán)威。檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的改革，必須在《人民檢察院組織法》的框架內(nèi)進行，但由于組織法沒有頂層設(shè)計，各地檢察機關(guān)小院制改革工作，都存在思想認(rèn)識不到位的問題。內(nèi)部機構(gòu)的設(shè)置，應(yīng)當(dāng)遵循法治原則，提出新的方案，以法律形式固定下來。因此，破解困境，解決小院大部制改革的首要對策，應(yīng)當(dāng)是把小院大部制改革正式納入《人民檢察院組織法》，以使各地基層院的改革擁有明確的法律依據(jù)。

二是在機構(gòu)劃分層面要制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)和編制標(biāo)準(zhǔn)，既要符合憲法和法律的規(guī)定，又要符合各地經(jīng)濟發(fā)展水平和實際辦案情況。要賦予上級機關(guān)對下級機關(guān)，特別是對基層檢察院一定的機構(gòu)設(shè)置和編制調(diào)整的確定權(quán)。內(nèi)設(shè)機構(gòu)的職責(zé)名稱，要尊重訴訟規(guī)律，符合我國檢察監(jiān)督職能；內(nèi)設(shè)機構(gòu)負責(zé)人的職業(yè)地位也應(yīng)當(dāng)?shù)玫较嚓P(guān)制度的保障。

三是在機制設(shè)計層面要體現(xiàn)檢察一體化。檢察一體化是世界各國構(gòu)建檢察制度的一項基本原則，就是在行使檢察權(quán)的過程中形成的整體統(tǒng)籌、上下一體、內(nèi)部整合、橫向協(xié)作、統(tǒng)一行使檢察權(quán)的機制。只有建立一體化的領(lǐng)導(dǎo)體制，才能加強各地檢察機關(guān)之間的工作協(xié)作；才能充分發(fā)揮檢察機關(guān)各內(nèi)設(shè)機構(gòu)的職能作用；才能促進檢察機關(guān)結(jié)成運轉(zhuǎn)高效、關(guān)系協(xié)調(diào)、規(guī)范有序的統(tǒng)一整體。深化檢察工作一體化機制建設(shè)，在“上下統(tǒng)一”方面，應(yīng)重點加強執(zhí)行力建設(shè)；在“橫向協(xié)作”方面，應(yīng)重點加強檢察機關(guān)之間的橫向交流、信息溝通和支持配合；在“內(nèi)部整合”方面，應(yīng)重點加強內(nèi)部監(jiān)督制約與協(xié)調(diào)配合；在“總體統(tǒng)籌”方面，應(yīng)更加注重對各項工作的系統(tǒng)規(guī)劃和整體推進，以及對現(xiàn)有工作機制的配套完善。

十八屆三中全會中央決定深化司法體制改革，高檢院研究制定《進一步深化檢察改革的意見》，加強了對深化檢察改革的頂層設(shè)計，先后制定了《2014—2018年基層人民檢察院建設(shè)規(guī)劃》、《規(guī)范檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置的指導(dǎo)意見》，并研究部署完善了檢察官辦案責(zé)任制改革、探索建立了與檢察職業(yè)特點相適應(yīng)的職業(yè)保障等制度，按照“兩個適當(dāng)分離”原則，穩(wěn)步推進了大部制改革。

四是在隊伍建設(shè)層面要確保專業(yè)化職業(yè)化。政治路線確定之后，干部就是決定的因素②。加強檢察隊伍專業(yè)化建設(shè)，促使優(yōu)秀檢察人員脫穎而出，增強檢察隊伍的活力，一要暢通檢察人員的出入口，將一些優(yōu)秀拔尖專業(yè)人才選調(diào)到檢察隊伍中來；二要堅持換崗輪崗制度，優(yōu)化配置，努力增強檢察隊伍的活力，對不適合從事檢察工作和違法違紀(jì)影響檢察機關(guān)形象的人員，要及時清除檢察機關(guān)，確保檢察隊伍的質(zhì)量；三要對檢察人員實行分類管理，將檢察官與司法行政人員分開，切實賦予主訴（主辦）檢察官相應(yīng)權(quán)力，提高辦案效率。在行政職級、法律職務(wù)、檢察官等級和崗位津貼等相關(guān)待遇方面向主訴（主辦）檢察官實行傾斜，充分調(diào)動主訴（主辦）檢察官的積極性，讓能者上、平者讓、庸者下、功者獎、過者罰、劣者出，帶動檢察隊伍整體專業(yè)化水平不斷提高，造就一支政治堅定、業(yè)務(wù)精通、紀(jì)律嚴(yán)明、作風(fēng)優(yōu)良、品格高尚的檢察隊伍，促進檢察隊伍專業(yè)化職業(yè)化建設(shè)，確保“司法公正”的實現(xiàn)。

結(jié)語

總之，基層檢察院承載著社會矛盾化解，社會管理創(chuàng)新，公正廉潔執(zhí)法的重要職責(zé)，其內(nèi)設(shè)機構(gòu)的整合改革是大勢所趨、現(xiàn)實需要。只有把現(xiàn)實已通過理論論證與實踐檢驗的試點成果納入《人民檢察院組織法》，讓其發(fā)揮頂層設(shè)計的指導(dǎo)作用，基層檢察院大部制改革，則既可以為檢察權(quán)的運行提供保障，又可以監(jiān)督檢察權(quán)的正常運行。 （作者單位：甘肅省酒泉市金塔縣人民檢察院）

參考文獻：

[1]張群、何結(jié)樂；淺議基層檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置的現(xiàn)狀與改革?！斗ㄖ婆c社會》2011年30期。

[2]馮中華；我國檢察機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置改革研究[J]?！肚嗪煼洞髮W(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2005年03期 。

[3]張憲平；檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置的構(gòu)想與論證?！斗ㄖ平?jīng)緯》2010年第2期。

[4]郭大敬；深入學(xué)習(xí)貫徹科學(xué)發(fā)展觀推進檢察工作一體化機制創(chuàng)新。《人民檢察》 2008年22期。

[5]李迎春；基層檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革的思考。正義網(wǎng)，2011年12月6日，檢察理論業(yè)務(wù)探討欄目。

注解

①兩個適當(dāng)分離，即訴訟職能與訴訟監(jiān)督職能適當(dāng)分離，案件辦理職能與案件管理職能適當(dāng)分離。

陳衛(wèi)東：《訴訟規(guī)律和訴訟監(jiān)督規(guī)律與檢察職能的優(yōu)化配置》，湖北人民出版社2011年版；第336頁。

②《毛澤東選集》第二卷，人民出版社1991年版，第526頁。