摘要：我國獨立學院是在高等教育發(fā)展與國家社會需要之間的供求矛盾的大背景下產(chǎn)生并發(fā)展起來的，對于節(jié)約資源、調(diào)整人員合理流動、促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有重要意義。通過從公共政策視角下分析我國獨立學院發(fā)展面臨的困境，以期引發(fā)外界對我國獨立學院發(fā)展給予更多關(guān)注和思考。

關(guān)鍵詞：獨立學院；民辦教育；發(fā)展困境；政策

獨立學院是中國高等教育特有的一種組織形式，自20世紀末廣泛興起以來，到2012年，全國具有普通高等學歷教育招生資格的獨立學院共有304所，承擔了18%的本科生培養(yǎng)任務(wù)，獨立學院已經(jīng)成為中國高等教育的重要組成部分。08年中央出臺了一項新的政策《獨立學院設(shè)置與管理辦法》，要求現(xiàn)有獨立學院五年之內(nèi)按新的規(guī)定進行重新設(shè)置，并提出不能或不愿繼續(xù)這種辦學形式的獨立學院可以申請“轉(zhuǎn)設(shè)”成為純民辦高?；颉安⑷搿逼渌麑W校。面對新的政策要求，有些獨立學院努力落實卻困難重重，有些則干脆消極觀望，整體呈現(xiàn)出一種對未來發(fā)展的不確定感。

一、獨立學院

獨立學院，是指實施本科以上學歷教育的普通高等學校與國家機構(gòu)以外的社會組織或者個人合作，利用非國家財政性經(jīng)費舉辦的實施本科學歷教育的高等學校。獨立學院是高等教育大眾化發(fā)展過程中將優(yōu)質(zhì)教育資源和社會資本有機結(jié)合的新型辦學模式。在近十年的發(fā)展過程中，實踐檢驗了獨立學院促進高教產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要意義。然而作為高等教育的新模式，獨立學院正處于生存發(fā)展的瓶頸期，以下就是從公共政策的角度來分析我國獨立學院所面臨的困境。

二、獨立學院發(fā)展困境的政策原因

按照獨立學院的辦學性質(zhì)，除了《民辦教育促進法》外，指導獨立學院運行的僅有教育部教印發(fā)的《關(guān)于規(guī)范并加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學院管理的若干意見》。而獨立學院既非公辦，但也絕非純粹民辦，是一種介于公辦和民辦之間的特殊辦學實體，在公共政策的適用上常處于尷尬的境地。

（一）政策目標的優(yōu)先順序不確定

不同的政策利益相關(guān)者的利益訴求與制度邏輯不同，對政策的需求也不同。公共政策所要實現(xiàn)的目標往往是多重的，從有關(guān)獨立學院的政策文件中可以發(fā)現(xiàn)，獨立學院政策目標為“獨”即促進教育公平、“民”即減輕國家財政負擔與增加母體高校收入、“優(yōu)”即滿足人民群眾接受優(yōu)質(zhì)教育的需求與提高辦學質(zhì)量?！蔼殹?、“民”、“優(yōu)”的政策目標是獨立學院辦學模式的核心，是保障獨立學院可持續(xù)發(fā)展的制度安排。但是，相關(guān)政策并沒有明確“獨”、“民”、“優(yōu)”政策目標之間的優(yōu)先順序，沒有清楚交代首要目標、次要目標與第三目標及目標間的層次關(guān)系。對于獨立學院的辦學模式而言，由于公共政策對獨立學院政策目標的優(yōu)先順序模糊不清，在政策執(zhí)行方面，政策共同體通過自由裁量權(quán)與策略性行為重新界定了政策目標的優(yōu)先序，導致獨立學院的“獨立”發(fā)展困境。

在存在多元政策目標情況下，限于資源的有限性，不同的政策目標之間可能存在沖突，對一種政策目標的實現(xiàn)意味著可能影響其他政策目標的實現(xiàn)。例如為了維護母體高校學生與民辦高校的權(quán)益，促進教育公平，國家政策強調(diào)堅持“六獨立”。但如果一旦真正獨立，母體高校擔心不能控制獨立學院辦學，導致母體高校的收益受損，間接加大地方政府的財政負擔。作為追求利益最大化的組織，母體高校都會想方設(shè)法在師資結(jié)構(gòu)、教學設(shè)備采購、日常運用經(jīng)費控制等方面控制獨立學院的財政，把原本很大一部分應(yīng)用于獨立學院教學科研和師資培訓的資金用于補貼母體高校辦學經(jīng)費的不足，導致獨立學院辦學質(zhì)量很難提高。因此在政策執(zhí)行上面，地方政府、母體高校與獨立學院等政策共同體會以水平溝通和協(xié)商的方式重新界定政策目標，不是在多重目標間尋求最優(yōu)平衡，而是有選擇地執(zhí)行某個有利的政策目標回避其他政策目標，進而影響?yīng)毩W院政策的執(zhí)行及其目標的實現(xiàn)程度，導致獨立學院的發(fā)展陷入困境。

（二）政策工具的選擇單一

政策工具是政府用以實現(xiàn)政策目標的一系列機制、手段、方法與技術(shù)，是政策目標與政策效能之間的紐帶和橋梁。恰當?shù)恼吖ぞ哌x擇對于公共政策執(zhí)行的成功有著重要作用，根據(jù)政府提供物品與服務(wù)的水平，政策工具可以劃分為自愿性政策工具、混合型政策工具與強制性政策工具三類。

1.強制性工具為主。強制性工具借助于國家或政府的權(quán)威及強制力，迫使目標群體及個人采取或不采取某種行為，以此來實施公共政策、解決社會公共問題。對于獨立學院政策而言，在強制性政策工具中，運用較多的是規(guī)則建立與調(diào)整、命令執(zhí)行、禁止。通過建立相關(guān)規(guī)則來規(guī)范獨立學院辦學實踐的方方面面和可持續(xù)發(fā)展，運用命令執(zhí)行工具促進相關(guān)政策的實施，使用“禁止”工具規(guī)定獨立學院的管理準則。權(quán)威工具在傳導政策目標上相對有效，但易忽略獨立學院利益相關(guān)者之間的利益沖突，一味地依靠政府的強制力推行，會受到目標群體的集體抵制，往往會損害獨立學院政策的有效性。

2.自愿性工具與混合型工具為輔。自愿性工具指通過市場、家庭或志愿組織發(fā)揮作用，很少或不受政府影響在自愿的基礎(chǔ)上解決公共任務(wù)的手段和方法。例如獨立學院為解決發(fā)展中碰到的政策問題，相互交流經(jīng)驗，于2004年成立了全國性的獨立學院峰會這一自愿性組織，鼓勵獨立學院面向市場，培養(yǎng)市場所需要的專業(yè)與人才。

3.混合型工具兼有自愿性工具和強制性工具的特征?；旌闲驼吖ぞ咴试S政府將最終決定權(quán)留給私人部門的同時，可以不同程度地介入非政府部門的決策形成過程。例如《若干意見》頒布之后，教育部召開關(guān)于獨立學院的網(wǎng)絡(luò)視頻會議，向全社會和獨立學院宣傳政策文件的精神與目標。

獨立學院政策執(zhí)行需要多種政策工具協(xié)同作用。然而獨立學院政策工具的選擇及組合具有明顯的“碎片化”與“單向性”特征，規(guī)制為主的強制性工具運用較多，自愿性工具和混合型工具運用較少，易使獨立學院遭遇發(fā)展瓶頸。

（三）政策內(nèi)容的模糊化

由于管理涉及的問題復雜，政策所調(diào)整的各種社會關(guān)系千頭萬緒，而且社會分工越來越細，立法機關(guān)和上級政策部門制定的政策規(guī)范不可能把復雜多變且日益精細的行政管理事項包攬無遺，做出詳細而具體的規(guī)定。因此，政策制定者為了在最大范圍內(nèi)取得政策“共識”，不惜在一定程度上犧牲政策的清晰與理性，使改革時期的政策內(nèi)容呈現(xiàn)出模糊化特征。

政策內(nèi)容的模糊性不僅影響著政策在執(zhí)行過程中的可操作性，而且由模糊性給政策執(zhí)行者和政策對象留下了采取策略行為的余地，這將帶來難以預(yù)期的政策結(jié)果。當這種模糊化的政策傳遞到地方時，給政策執(zhí)行部門留了極具彈性的策略性解讀空間，執(zhí)行部門可能對政策進行過濾與重新解讀，一方面表現(xiàn)出對政策目標的形式遵守，但同時又采取實質(zhì)上偏離政策規(guī)定的策略行為，最終導致獨立學院處于困境。

隨著獨立學院力量的壯大和影響的提高，我們應(yīng)當認真總結(jié)獨立學院的辦學經(jīng)驗，客觀分析其前進道路上所面臨的困境，及時解決其發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題，才能保證這一新生事物沿著正確的道路健康發(fā)展。（作者單位：南京航空航天大學）

（南京航空航天大學研究生創(chuàng)新基地（實驗室）開放基金kfjj20130227《公共政策視角下獨立學院的發(fā)展路徑探析》支持）

參考文獻

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