摘要：2009年9月1日，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，標(biāo)志著新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作在全國(guó)開始正式啟動(dòng)。但是，結(jié)合試點(diǎn)地區(qū)實(shí)施效果進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)該制度在促進(jìn)農(nóng)民參保的過程中仍然存在許多不足。在這樣特殊的背景下，對(duì)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的研究具有重要的意義。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)；制度；建設(shè)

一、我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展過程

我國(guó)政府從上世紀(jì)80年代中期開始，探索建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，到目前為止已有20多年的歷史。第一階段，1986-1992年，為探索試點(diǎn)階段。一些經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)成為首批試點(diǎn)地區(qū)；第二階段，1992-1998年，為平穩(wěn)發(fā)展階段。1992年《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》在全國(guó)范圍內(nèi)開始推廣；第三階段，1998-2002年，為衰退整頓階段。這一階段由于政府機(jī)構(gòu)改革、通貨膨脹等因素的影響，全國(guó)大部分地區(qū)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作出現(xiàn)了參保人數(shù)下降、基金運(yùn)行難度加大等困難。；第四階段是2003年至今開始進(jìn)入新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)探索試點(diǎn)階段。

二、我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的問題

（1）新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政府財(cái)政補(bǔ)貼低，補(bǔ)貼機(jī)制不完善。一是地方政府對(duì)參保人繳費(fèi)給予不低于每人每年30 元補(bǔ)貼，激勵(lì)性不強(qiáng)。二是政府補(bǔ)貼在新農(nóng)?；鹬械谋壤?。三是政府補(bǔ)貼機(jī)制有待完善。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民參保時(shí)，在進(jìn)行定補(bǔ)的情況下，很多人選擇少繳，參保的目的是為了能拿到政府補(bǔ)貼。四是基層地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)不統(tǒng)一，基層地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)較重。

（2）農(nóng)?；鸬墓芾聿粔蛞?guī)范與完善，1998 年以前民政部門集各地農(nóng)?；鸬恼骼U、管理和發(fā)放三權(quán)于一身，1998 年以后勞動(dòng)與社會(huì)保障部仍集三權(quán)于一身，缺乏有效的監(jiān)督和制約。而且由于我國(guó)的農(nóng)?；鹗强h級(jí)管理，這樣很容易受地方政府的干涉，地方官員很容易利用權(quán)力侵占、挪用農(nóng)?；稹?/p>

（3）農(nóng)?；鸨Ｖ翟鲋的芰Σ?，《基本方案》規(guī)定，“基金以縣為單位統(tǒng)一管理，主要以購買國(guó)家財(cái)政發(fā)行的高利率債券和存入銀行實(shí)現(xiàn)保值增值”。由于農(nóng)?；饘?shí)行縣級(jí)管理，運(yùn)營(yíng)主體過多、運(yùn)營(yíng)層次過低，資金過于分散，其保值增值受到人才、信息、投資能力的限制，難以形成規(guī)模效益。

（4）參保意識(shí)不強(qiáng)，部分農(nóng)民參保意識(shí)有待增強(qiáng)。一些中青年農(nóng)民認(rèn)為，養(yǎng)老問題離自己很遙遠(yuǎn)，對(duì)參保關(guān)心程度低，存在觀望。

（5）養(yǎng)老金有限，農(nóng)民積極性不夠，現(xiàn)行的新農(nóng)保保障水平偏低，與快速發(fā)展的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)以及消費(fèi)水平不太適應(yīng)，參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民，退休后他們每月拿到的養(yǎng)老金是有限的，這些養(yǎng)老金只能作為老年人養(yǎng)老的一小部分生活補(bǔ)貼而已，這也大大地打擊了農(nóng)民投保的積極性。

三、 國(guó)外農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

國(guó)外社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是養(yǎng)老保障體系中的重要內(nèi)容，由于各自國(guó)情、歷史文化、風(fēng)俗習(xí)慣和社會(huì)背景的不同，各國(guó)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也是存在很大差別，但是都根據(jù)自己實(shí)際情況建立了比較完善的包括農(nóng)民在內(nèi)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

（1）福利公平方面。一種觀點(diǎn)認(rèn)為農(nóng)村居民與城市職工應(yīng)當(dāng)享有同等的福利待遇，主張將農(nóng)村居民納入全民社會(huì)保障制度中。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為農(nóng)民建立了繳費(fèi)型的農(nóng)保制度，強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老的個(gè)人責(zé)任，政府在籌資上給予一定的補(bǔ)貼。

（2）籌資模式方面。養(yǎng)老保險(xiǎn)的籌資模式主要有兩種，即現(xiàn)收現(xiàn)付制和基金制。例如德國(guó)采用的是現(xiàn)收現(xiàn)付制模式，智利和新加坡采用的是個(gè)人賬戶基金積累制模式，而瑞典在改革后實(shí)行的是部分積累制。

（3）政府財(cái)政責(zé)任方面。第一種是社會(huì)保險(xiǎn)模式下的政府財(cái)政責(zé)任，以德國(guó)、美國(guó)等為代表。第二種是福利保險(xiǎn)模式下的政府財(cái)政責(zé)任，例如英國(guó)、瑞典等為代表。第三種是儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)模式下的政府財(cái)政責(zé)任，以新加坡和智利為代表。

目前國(guó)外學(xué)者關(guān)于新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的研究成果，使得我們對(duì)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有了進(jìn)一步的認(rèn)識(shí)，為我們進(jìn)行下一步的探索、研究夯實(shí)了基礎(chǔ)。

四、完善我國(guó)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建議

我國(guó)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度正在逐步建立，還存在不少急需解決的突出問題，具體而言，可以從以下幾個(gè)方面入手：

（1）在政府補(bǔ)貼方面，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政府財(cái)政參保人繳費(fèi)補(bǔ)貼和最低標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)貼都存在正負(fù)面效應(yīng)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同的地區(qū)，各級(jí)地方政府應(yīng)該采取不同的補(bǔ)貼分擔(dān)機(jī)制。參保人繳費(fèi)補(bǔ)貼能提高農(nóng)民繳費(fèi)意愿，激勵(lì)效果較好，能提高農(nóng)民參保人繳費(fèi)能力和保障水平 ，具有擴(kuò)大內(nèi)需，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用，但也增加了新農(nóng)?；鸨Ｖ翟鲋档膲毫?，加重了財(cái)政困難的地方政府負(fù)擔(dān)，多繳多補(bǔ)的鼓勵(lì)辦法有可能產(chǎn)生逆向選擇問題；最低標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)貼直接提高了參保人的養(yǎng)老保障水平，減緩了基金的保值增值的壓力，體現(xiàn)了新農(nóng) 保的公平性、普惠性，但沒有繳費(fèi)補(bǔ)貼的激勵(lì)效果大。目前中央政府只進(jìn)行最低標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)貼 ，在條件成熟時(shí)，中央政府也應(yīng)該兩頭補(bǔ)貼。目前我國(guó)政府對(duì)新農(nóng)保補(bǔ)貼與國(guó)外政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼相比，還缺少對(duì)基金保值增值及最低回報(bào)率保證的財(cái)政補(bǔ)貼以及養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶特別是個(gè)人賬戶存額發(fā)放養(yǎng)老待遇時(shí)全部支付完后政府財(cái)政兜底的承諾，國(guó)外在這方面基金不足時(shí)由政府財(cái)政兜底。

（2）在繳費(fèi)機(jī)制方面，目前新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)缺乏動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，應(yīng)該借鑒城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)內(nèi)含部分調(diào)整機(jī)制的相對(duì)標(biāo)準(zhǔn)確定方法從而使其更加合理。目前繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)按照絕對(duì)額度進(jìn)行設(shè)計(jì)和調(diào)整，這種調(diào)整機(jī)制簡(jiǎn)單，易于操作，但此種調(diào)整機(jī)制動(dòng)態(tài)調(diào)整性不強(qiáng)。應(yīng)該采取相對(duì)繳費(fèi)率的方式繳費(fèi)，借鑒城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)方式，以職工的工資水平作為繳費(fèi)基數(shù)，按照一定的繳費(fèi)率進(jìn)行繳費(fèi)，這種繳費(fèi)方式內(nèi)含了部分調(diào)整機(jī)制。城鎮(zhèn)職工的繳費(fèi)基數(shù)為職工月平均工資，農(nóng)村居民可以人均純收入為繳費(fèi)基數(shù)，并規(guī)定一個(gè)繳費(fèi)率的范圍供不同的經(jīng)濟(jì)水平的參保人選擇。待遇調(diào)整機(jī)制也應(yīng)該逐步與城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)一致。

（3）在基金保值方面，經(jīng)辦處及財(cái)政廳等有關(guān)政府單位負(fù)責(zé)基金管理的日常業(yè)務(wù)操作，基金的保值增值由選定的信譽(yù)較好及實(shí)力較強(qiáng)的基金或者金融投資公司負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)上，提出分別負(fù)責(zé)基金日常業(yè)務(wù)操作管理和基金保值增值風(fēng)險(xiǎn)控制的“兩條線”內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，有效管理我國(guó)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，保障養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的安全。

（4）在未來發(fā)展方向，建設(shè)“一號(hào)一網(wǎng)一卡”全國(guó)統(tǒng)一社會(huì)保障信息管理系統(tǒng)， 讓國(guó)民社會(huì)保障建設(shè)插上“信息化”翅膀。利用“一號(hào)（咨詢服務(wù)熱線）、一網(wǎng)（ 社 會(huì)保障系統(tǒng)網(wǎng)站）、一卡（社會(huì)保障卡）”三項(xiàng)信息化公共服務(wù)手段，逐步建立起覆 蓋城鄉(xiāng)的制度化、專業(yè)化、社會(huì)化和網(wǎng)絡(luò)化的公共服務(wù)體系。社會(huì)保障卡在現(xiàn)有醫(yī)?？ǖ幕A(chǔ)上增加養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保障業(yè)務(wù)，國(guó)民只需用一張卡，便能全面享受政府提供的各類社會(huì)保障及相關(guān)服務(wù)，切實(shí)維護(hù)群眾利益。

總之，建立并完善新農(nóng)保制度，使更多的農(nóng)村居民能夠納入到制度化的社會(huì)保障軌道，對(duì)于穩(wěn)定社會(huì)公眾的預(yù)期，減少對(duì)未來保障不確定性的壓力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展都具有積極的政策效益。所以，構(gòu)建新農(nóng)保制度，不僅有利于農(nóng)民的養(yǎng)老保障，更有利于和諧社會(huì)的構(gòu)建。（作者單位：武漢工程大學(xué)）

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