摘要：修正后的民訴法第五十五條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”單一的條文規(guī)定過于簡約，該條規(guī)定只是原則上確認對某些領(lǐng)域中侵害公共利益的行為可以由非直接關(guān)系的主體提起訴訟，修正案通過之后，公益訴訟的司法運作仍然面對重重困境，擺在我們面前的最大任務(wù)，是由過去的立法論轉(zhuǎn)向司法論、解釋論，針對公益訴訟主體的范圍模糊這一問題，本文結(jié)合相關(guān)理論和法理探討民事公益訴訟起訴主體資格，提出完善我國公益訴訟主體的理論建議。

關(guān)鍵詞：民事公益訴訟；公共利益；原告資格

近年來，隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和變化，對市場利潤的不當追求，造成危害公共利益的重大事件頻發(fā)，環(huán)境污染、食品藥品安全等領(lǐng)域問題凸顯，嚴重影響了人民群眾的生命財產(chǎn)安全，引起社會廣泛關(guān)注。近十年的全國人民代表大會和全國政協(xié)會議，都有代表、委員提出增加規(guī)定公益訴訟的議案、提案、建議。我國理論界在十余年以前，學者們就開始了研討公益訴訟的制度建構(gòu)。最終，2012年民事訴訟法的修改對這一普遍社會訴求給予了一定的回應(yīng)，在《民事訴訟法》中確立了公益訴訟的原則框架。

一、公益訴訟的界定

1.公益與私益的區(qū)別

公益訴訟是一個與私益訴訟相對的一個概念，眾多“私益”相加的集合體不能等同于“公益”。私益有具體的受害人，具體受害人會為自己利益索賠，但公益維權(quán)索賠則往往缺位，公益判斷不能僅以人數(shù)多少來辨別，公益表現(xiàn)為不特定多數(shù)人的、國家的、社會的、公共的利益。

2.公益訴訟的概念

公益訴訟是相對于私益訴訟而言的，起源于羅馬法，成熟于日、美等發(fā)達資本主義國家，又被稱為罰金訴訟、民眾訴訟。目前，我國關(guān)于公益訴訟的定義未達成共識，大家在界定公益訴訟時，無不以兩個基本點為核心：即公共利益和行為的違法性。縱觀各種觀點，筆者認為公益訴訟是指有關(guān)國家機關(guān)、社會團體和公民個人都可根據(jù)法律的授權(quán)，對違反法律、侵犯國家利益、社會公共利益的行為，向法院起訴，由法院追究違法者法律責任的活動。

二、域外關(guān)于公益訴訟主體的訴訟模式

現(xiàn)代公益訴訟制度，英美法系國家最為發(fā)達，美國作為英美法系的代表，是最早對現(xiàn)代意義的公益訴訟實施立法的國家，大陸法系國家相對英美法系國家來說處于落后狀態(tài)，但也有獨具特色的公益訴訟制度。各國的政治、經(jīng)濟發(fā)展情況和歷史文化傳統(tǒng)不同，所采取的訴訟模式也不相同。關(guān)于公益訴訟主體的確定，主要存在以下幾種訴訟模式：

1.國家訴訟模式。即由代表國家或公眾的檢察機關(guān)對損害或即將損害公共利益的行為提起公益訴訟。檢察機關(guān)代表公益參與民事訴訟起源于法國，英國、德國、法國和日本等主要采用此模式。例如在英國，法律允許法務(wù)長官代表公眾提起訴訟以保護公眾權(quán)利，阻止不正當行為，私人沒有提起訴訟的權(quán)利。

2.團體訴訟模式。即賦予某些團體訴訟主體資格和團體訴權(quán)，使其可以代表團體成員提起、參加訴訟、獨立享有訴訟上的權(quán)利義務(wù)。德國和法國在確立了以國家訴訟模式為主的同時，還兼采團體訴訟模式，允許特定團體在特定案件和條件下享有提起公益訴訟的權(quán)利。

3.公民訴訟模式。指由非直接利害關(guān)系的公民提起的公益訴訟。美國、印度等國家采用此模式，二者又有所區(qū)別，美國在承認公民公益訴訟主體資格的同時，為防止公民濫訴，進行了相應(yīng)的限制，如原告必須是具體權(quán)利或利益受到行為人直接侵害的公民，而且該權(quán)利或利益可以被法院的有利判決所救濟。

三、我國民事公益訴訟的原告主體資格

筆者認為，對于公益訴訟的訴權(quán)主體既不可確定過寬，也不可失之過窄，而應(yīng)當從實際出發(fā)，按照實事求是、循序漸進的原則加以確定。修改后的民訴法第五十五條規(guī)定的起訴主體為“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”。法條規(guī)定的起訴主體概念模糊，對于哪些機關(guān)和組織有權(quán)提起公益訴訟，法律并未予以明確規(guī)定。

1.筆者認為這里的“有關(guān)機關(guān)”應(yīng)當用“人民檢察院”來取而代之。從憲法第三章規(guī)定的“國家機構(gòu)”看，國家機構(gòu)包括立法機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)，此外還有軍事機關(guān)。司法機關(guān)又包括人民法院和人民檢察院。立法機關(guān)、軍事機關(guān)、人民法院不能提起公益訴訟，其理自明，剩下的就只有行政機關(guān)和人民檢察院，從實質(zhì)內(nèi)容上看，我認為這里的“有關(guān)機關(guān)”應(yīng)當用“人民檢察院”來取而代之，換言之，行政機關(guān)不宜被賦公益訴權(quán)：（1）行政機關(guān)行使的是行政權(quán)，而提起訴訟不屬于具體行政行為，不具有行政權(quán)的屬性。如果行政機關(guān)該提起訴訟而不提起訴訟，是否還可被提起行政訴訟呢？其實，提起訴訟帶有司法屬性，而這與行政機關(guān)的憲法職能是相悖的；（2）行政機關(guān)提起公益訴訟會打破訴訟平衡。因為行政機關(guān)在進行訴訟時，它手握兩種權(quán)利，即訴權(quán)和行政權(quán)。這兩種權(quán)利混雜一起，對被告有一種不恰當?shù)耐{和壓迫；（3）行政機關(guān)提起公益訴訟會掩蓋行政失誤，不利于通過公益訴訟揭示行政違法。因為公益訴訟的造成，有時與行政違法或行政懈怠相關(guān)聯(lián)。

檢察機關(guān)應(yīng)當具有作為公益訴訟的原告資格。（1）檢察機關(guān)是憲法所確立的專門法律監(jiān)督機關(guān)，檢察機關(guān)作為國家利益和社會公共利益的代表者、維護者和實現(xiàn)者的職能角色；（2）檢察機關(guān)在收集證據(jù)、調(diào)查證據(jù)的權(quán)限、擔負訴訟成本的能力和進行訴訟所必需的法律專業(yè)素養(yǎng)等方面具有優(yōu)越于享有公益訴權(quán)的社會團體或民間組織；（3）檢察院具有提起公益訴訟的實踐經(jīng)驗。

2.民事訴訟法認可“有關(guān)組織”的公益訴訟原告資格，而未采納“有關(guān)社會團體”的用語，根據(jù)立法者的解釋，是因為各界對“社會團體”的范圍有不同的認識。但是，并非所有的“有關(guān)組織”都適宜作為原告提起公益訴訟。對此，立法機關(guān)負責人解釋說，合理框定適宜提起公益訴訟的組織的范圍，今后將依賴兩條路徑。其一，在未來制定相關(guān)法律時予以進一步明確。其二，在司法實踐中逐步探索。例如進一步細化社會組織的管理規(guī)范，對社會組織的規(guī)模、經(jīng)費等條件進行限定等。筆者認為“有關(guān)組織”作為公益訴訟原告應(yīng)具備以下條件：（1）依法設(shè)立或者依法登記或備案；（2）起訴必須符合組織或團體章程目的和業(yè)務(wù)范圍；（3）符合組織或團體活動的區(qū)域要求；（4）社團法人應(yīng)當有一定數(shù)量的會員；（5）應(yīng)當具有一定的經(jīng)費來源和經(jīng)費保障；（6）組織或團體設(shè)立時間的限制，必須是設(shè)立2年以上為宜。

3.公民個人也應(yīng)被賦予提起公益訴訟的權(quán)利。保護公共利益實質(zhì)上是公民個人作為社會整體的一分子參加社會管理的責任和義務(wù)，是人民主權(quán)憲法原則在民事訴訟領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。賦予公民以公益訴權(quán)可以有效地補充公共執(zhí)法所存在的不足，并且對公共執(zhí)法狀況進行監(jiān)督。隨著法治社會建設(shè)不斷深入，當國家利益和社會公共利益受到不法侵害，公民個人已不再是袖手旁觀，而是自覺地采取訴訟行動保護公共利益。對此，立法應(yīng)當給予支持、鼓勵和引導(dǎo)。

在上述提起公益訴訟的三主體中，應(yīng)當有一個先后順序。筆者認為，社會團體應(yīng)當作為第一順序的主體。如果沒有相應(yīng)的社會團體，則公民個人可以作為第二順序的主體提起公益訴訟。對于社會團體、公民個人提起公益訴訟，檢察機關(guān)認為有必要，可以采用支持起訴或者督促起訴的方法給予保障。如果社會團體、公民個人因種種原因而未提出公益訴訟，檢察機關(guān)應(yīng)作為提起公益訴訟的最后保障力量。（作者單位：西南民族大學）

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