賀書霞

自古到今，我國農(nóng)民的生、老、病、死都把土地作為重要依托。土地流轉(zhuǎn)后其對農(nóng)民所特有的保障功能將一去不返，社會保障的重要性就愈顯重要。不穩(wěn)定的非農(nóng)就業(yè)不能取代土地的保障功能。實現(xiàn)作為生產(chǎn)要素的土地資源產(chǎn)業(yè)化、集約化經(jīng)營，只有制度化的社會保障取代農(nóng)民傳統(tǒng)的土地保障，才能實現(xiàn)土地的有效流轉(zhuǎn)，以及農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益與農(nóng)民社會保障建設的相互促進。在我國農(nóng)村，土地除了作為最基本的生產(chǎn)要素發(fā)揮效用外，對于廣大的中西部及偏遠地區(qū)經(jīng)濟基礎薄弱的農(nóng)民來說生存保障功能不容忽視，同時對于兼業(yè)農(nóng)戶和相當比例的農(nóng)民工在就業(yè)方面具有最低風險保障作用，對于那些孤寡和體弱老人一定程度上還具有生活及養(yǎng)老等方面的保障作用。在土地的這些基本的保障功能沒有被轉(zhuǎn)移或其他產(chǎn)品替代的情況下，農(nóng)民對于土地的這種依賴作用會影響區(qū)域農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；?jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展進程。

一、土地的保障功能和經(jīng)濟功能的矛盾

1.土地發(fā)揮社會功能階段

土地的社會功能本質(zhì)上是維護依靠土地為生的農(nóng)民的生存保障、生計安全。按照馬斯洛的需求層次理論，每個人需求層次是不同的，然而，不同個人在不同境況下的需求程度和要求是不同的，人的最迫切的需要才是激勵人行動的主要原因和動力。低層次的需要基本得到滿足以后，它的激勵作用就會降低，其優(yōu)勢地位將不再保持下去，高層次的需要會取代它成為推動行為的主要原因。馬斯洛理論把需求分成生理需求、安全需求、社會需求、尊重需求和自我實現(xiàn)需求五類，依次由較低層次到較高層次。我國改革開放以前，農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)力水平有限，在人口壓力之下，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的增長被不斷增長的人口所吞噬，出現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的“內(nèi)卷化”現(xiàn)象，使中國農(nóng)業(yè)陷于一個“高水平均衡陷阱”，土地的功能局限于滿足人口的衣、食、住和最低限度的財產(chǎn)安全，居于生理需要和安全需要的低層次需要，依靠土地的收入是大多數(shù)農(nóng)民唯一的收入來源。因此，改革開放以前，中國是一個農(nóng)業(yè)社會，人與土地的關系是農(nóng)業(yè)社會基礎關系。土地資源總是有限的，產(chǎn)品總量難以增長。在人多地少的條件下，土地作為生活的重要保障和物質(zhì)來源也只能解決農(nóng)民的生存問題。農(nóng)民改善生活質(zhì)量的主要方式就是進行占有更多的可以生產(chǎn)的土地，所以土地兼并便不可避免，當土地兼并到一定程度，戰(zhàn)亂就成為了土地兼并的直接后果，用暴力的方式改變土地的占有情況使富人變窮。所以說傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)是一個以土地為基本生產(chǎn)資料，貧窮而平均的社會。

在人口增長和土地資源有限的約束之下，小農(nóng)經(jīng)濟的基本特征主要表現(xiàn)在：（1）小塊土地上不計勞動成本的大量投入。（2）農(nóng)戶家庭經(jīng)營中集生產(chǎn)與消費為一體，生產(chǎn)的目的是供本人家庭消費，而不是在市場中追求利潤為動機，在農(nóng)業(yè)社會中，保持著小農(nóng)經(jīng)濟的土地生產(chǎn)率高，勞動生產(chǎn)率低的特征，具有長期性。農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)力水平也有很大進步，但在不斷增長的人口壓力之下，勞動生產(chǎn)率一直徘徊不前，沒有第二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)機會，只能把不斷增長的勞動力投入到有限的土地資源中，造成了土地生產(chǎn)率提高，勞動生產(chǎn)率低的局面，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)中土地保持其社會功能為主導，如表1。

表1 1949年以來人口與耕地變動情況以及土地生產(chǎn)率和勞動生產(chǎn)率變動情況

傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會中，土地的功能主要體現(xiàn)為社會功能。伴隨著新中國的成立，實現(xiàn)了生產(chǎn)關系的根本性變革，農(nóng)村的土地改革是中國共產(chǎn)黨的首要任務，實現(xiàn)億萬農(nóng)民“耕者有其田，翻身做主人”的革命理想，推翻了兩千多年的封建社會的土地的地主所有制，這種制度變遷是在國家意識形態(tài)主導下強制性的制度變遷。

隨著黨的十一屆三中全會確定了土地的家庭承包制以后，大批的農(nóng)村剩余勞動力從土地生產(chǎn)中解放并釋放出來，在農(nóng)民內(nèi)部，局部的、自發(fā)的、短期或無固定期限的土地流轉(zhuǎn)在外出農(nóng)民工和務農(nóng)農(nóng)民間發(fā)生。從土地生產(chǎn)中釋放的這些勞動力由于知識和技能等限制，在城鎮(zhèn)主要從事建筑、家政、小商販等勞動強度大而且不穩(wěn)定的零工或臨時工。工資拖欠、低工資水平、城鄉(xiāng)二元體制的社會保障機制等，使這些外出農(nóng)民工仍然把農(nóng)村的土地作為生活和就業(yè)方面可以依賴的基本保障和依托。而留守農(nóng)民為了改變生活，土地的經(jīng)營面積的擴大也成為了主要選擇，在目前國家的土地政策下村莊內(nèi)部或熟人之間的以口頭協(xié)議的方式進行的臨時的或無固定期限的土地流轉(zhuǎn)成為了主要方式。在這種情況下，從土地生產(chǎn)中分離出來的勞動力在經(jīng)濟形勢或就業(yè)情況較好的情況下成為了城鎮(zhèn)中的農(nóng)民工，在經(jīng)濟形勢不好或就業(yè)不理想的情況下又返回農(nóng)村，土地就成為了他們躲避市場風險的重要依靠。最明顯的例證就是在2008年亞洲金融危機影響，我國東南沿海那些勞動密集型中小企業(yè)中形成的農(nóng)民工返鄉(xiāng)潮現(xiàn)象。在我國工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的過程中農(nóng)民現(xiàn)在沒有穩(wěn)定就業(yè)機會保障的情況下，土地表現(xiàn)出了“穩(wěn)定器”的作用。所以目前農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)應在充分考慮農(nóng)民基本需求，通過提高國家工業(yè)化水平，使工業(yè)化與城市化同步，穩(wěn)定城市就業(yè)環(huán)境，在尊重農(nóng)民意愿的基礎上穩(wěn)步推進，不可操之過急。

2.土地經(jīng)濟功能和社會功能矛盾沖突階段

土地作為一種自然資源，在不同的社會發(fā)展階段，其財產(chǎn)屬性和資源屬性相互矛盾但表現(xiàn)不同；在不同的經(jīng)濟發(fā)展階段，社會對土地需求也不同。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，特別是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化背景下人們對土地的過度需求及土地作為一種不可再生的稀缺生產(chǎn)資料被人們重視，土地的財產(chǎn)屬性和資源屬性矛盾逐漸凸顯。土地作為恒定的自然資源，其財產(chǎn)屬性卻是動態(tài)的，土地是自然所賦予全人類的財產(chǎn)，并非某個人所創(chuàng)造，其財產(chǎn)屬性在不停的發(fā)生著歷史或代際轉(zhuǎn)移。正確認識土地的資源屬性和財產(chǎn)屬性對于土地的可持續(xù)發(fā)展和人類公平具有重要意義。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展社會分工日益精細，所有權也在不斷分化為占有權、使用權、收益權、發(fā)展權等，而對于土地這種農(nóng)村稀有的生產(chǎn)資料如何充分發(fā)揮其功能則需要通過制度創(chuàng)新來實現(xiàn)。

對于以土地為生的農(nóng)民來講，土地就是他們安身立命的根本，在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會，除了少數(shù)高官顯貴，土地收入是大部分社會群體主要的收入來源。城市化和工業(yè)化的快速發(fā)展打破了傳統(tǒng)的以土地為主要收入來源的收入結構，東部沿海工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)達的地區(qū)，農(nóng)業(yè)的收入在家庭收入中的比重微不足道，即使是在工業(yè)化不發(fā)達的中西部地區(qū)，“種地解決溫飽，打工解決消費”是大部分農(nóng)民經(jīng)濟生活的真實反映，土地難以形成致富途徑，但沒有土地則容易出現(xiàn)生存問題。同時，以土地為基本保障使農(nóng)民在社會保障缺失或不健全情況下農(nóng)民被動自我保障的理性體現(xiàn)。土地對于農(nóng)民的作用及對生活可能產(chǎn)生的影響會直接影響農(nóng)民進行土地流轉(zhuǎn)的意愿。開展土地流轉(zhuǎn)必須分析農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的意愿，并尋求解決土地在農(nóng)民生活保障功能的替代方式等實際情況。

二、農(nóng)民社會保障方式的演變：土地保障向社會保障的漸進

在中國的土地制度的變遷過程中，主要并長期扮演經(jīng)濟主體角色的“政府”有著市場的“進退”權利。新中國成立以來，我國農(nóng)村土地在土地集體所有制度的基礎上，生產(chǎn)經(jīng)營形式歷經(jīng)了諸多變化，如集體經(jīng)營、分散承包經(jīng)營等形式。從20世紀50年代初到70年代末的高度集中體制下，在生產(chǎn)力水平較低的情況下實行了“公田化”的農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟的集中經(jīng)營，在國家追求重工業(yè)快速發(fā)展的政策背景下，犧牲農(nóng)業(yè)的發(fā)展，形成了城鄉(xiāng)對立的二元結構。20世紀80年代從中國農(nóng)民自發(fā)的土地承包經(jīng)營開始，中國農(nóng)民家庭經(jīng)營的組織形式下，土地的“細碎化”現(xiàn)象成為了制約先進農(nóng)業(yè)技術推廣的瓶頸。同時，隨著農(nóng)村人口的增多，土地對農(nóng)民的生存保障和福利保障等功能日益增強。在現(xiàn)代以市場為取向的經(jīng)濟體制改革背景下，土地的保障功能有限。當前，農(nóng)村勞動力流動加強、計劃生育政策的實施、土地比較收益的降低、農(nóng)村老齡化程度的加劇，土地保障功能在弱化，表明了土地保障功能向農(nóng)民制度性社會保障的漸變的必要性。

1.土地保障與社會保障的異質(zhì)性

隨著經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)民對社會保障的強烈需求，理論界針對農(nóng)民“土地保障”和“社會保障”如何進行置換或者轉(zhuǎn)移進行了深入研究，但眾說紛紜，未能形成一致意見。主要是未能破解“土地”和“社會保障”之間的關系。土地和社會保障在資源屬性、權利口徑與責任主體的內(nèi)在實質(zhì)不同。

土地作為自然所賦予人類的經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎和保障，對于中國人口眾多、人均資源相對不足、環(huán)境承載能力較弱的情況下，是農(nóng)民生產(chǎn)活動不可或缺的生產(chǎn)資料。社會保障是兼有社會救助性質(zhì)和風險分擔性質(zhì)的準公共品，它是國家或社會組織適應經(jīng)濟的發(fā)展而進行的社會制度安排。中國土地實行的是集體所有制基礎上的農(nóng)戶承包經(jīng)營，農(nóng)戶的承包經(jīng)營權是土地在中國農(nóng)民財產(chǎn)歸屬的表現(xiàn)。社會保障作為人類應對風險、謀求發(fā)展的權力表征，同樣具有資源屬性。

社會保障作為經(jīng)濟發(fā)展對國民的福利、生活保障系統(tǒng)在不同的經(jīng)濟水平下具有經(jīng)濟、服務、精神不同的層次需求。社會保障作為公民對風險的應對權利，已上升到人權的范疇。公民作為社會的成員具有享受社會保障的權利屬性。公民作為社會成員的權利屬性，就像公民作為家庭成員要享受家庭保障一樣要享有社會基于一定經(jīng)濟關系建立起來的社會保障權。社會保障在不同的社會階段和經(jīng)濟水平下具有不同的表現(xiàn)形式和不同層次的保障對應的不同的責任主體。

首先，土地和社會保障的資源屬性存在差異，土地作為一種純粹的自然資源由于人類的開發(fā)使用才具有了社會屬性；而社會保障是基于一定經(jīng)濟基礎所產(chǎn)生的社會資源。具體表現(xiàn)在土地的自然資源屬性是社會保障所不具有的，土地的自然資源屬性與生產(chǎn)資料所有制關系、經(jīng)濟基礎沒有關系，具有天然的不完整性，土地是人類賴以生存的最基本的物質(zhì)基礎，所以說土地所衍生的保障功能也是最基本的。土地的所有權、使用權和收益會在代際之間發(fā)生轉(zhuǎn)移，所以在考慮“土地換社會保障”時，應注意代際公平問題。

其次，土地和社會保障的社會屬性的發(fā)展和約束關系不同。土地和社會保障因?qū)儆谏鐣哂辛松鐣傩?，但土地作為一種自然資源，其發(fā)展和制度設計直接受制于自然稟賦。社會保障作為一種社會資源隨經(jīng)濟發(fā)展水平、人們互助水平的提高及制度設計等使保障水平、保障質(zhì)量及保障對象的數(shù)量得到擴展。所以在考慮“土地換社會保障”時，應注意土地的不可再生，要考慮到人類的長遠發(fā)展。

再者，土地和社會保障在其上衍生的權利存在差異。第一，衍生權利口徑不同。土地和社會保障的衍生權利分別來源于土地和社會保障，農(nóng)民基于土地的衍生權是基于村集體所有的村民成員權，而社會保障除集體保障來源于局部集體成員以外，還有來自于國家成員的公民權，所以說權力口徑不同。第二，權利的責任主體存在差異。土地和社會保障所衍生的權利對象分別是農(nóng)民和公民，而農(nóng)民對土地權利的責任主體主要是村集體，而公民的社會保障權的責任主體為國家。所以農(nóng)民不僅應該享有集體土地所衍生的權利，同時作為公民應該享有國家作為責任主體的社會保障權利。

2.土地保障與社會保障的契合點

土地和社會保障作為重要的資源，存在異質(zhì)性，但對于農(nóng)民的生產(chǎn)和生活保障又具有共性。土地作為人類賴以生存的基礎的生產(chǎn)資料，對人類的生活保障具有不可替代的作用，社會保障對于人類的生存和生活質(zhì)量的提高對于相應的經(jīng)濟基礎也具有重要作用，基于此，二者對于人類的權利具有以下幾個方面的契合。第一，生存保障方面，土地保障是基于自然資源的基礎的、原始的生存保障形式；社會保障是基于一定經(jīng)濟基礎的社會成員之間的互助互濟形式，是人類保障發(fā)展的高級階段。第二，發(fā)展保障方面，土地作為生產(chǎn)資料和一種資源，土地不僅能滿足人們賴以生存的物質(zhì)資料，而且能給人們帶來一定的生產(chǎn)收益和作為資源在開發(fā)中所帶來的物質(zhì)利益；社會保障對于人的發(fā)展主要體現(xiàn)在基本生活保障基礎之上的生活質(zhì)量改善和財產(chǎn)的再分配，從而促進人們的自由發(fā)展。第三，成員的平等權，土地保障和社會保障都是給予成員的平等的權利，雖然土地保障是基于村集體的村民所有，社會保障是基于國民共有的權利，層次不同，基礎不同，但群體內(nèi)均存在公平。第四，自由權方面，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和國家政策的轉(zhuǎn)變，農(nóng)民對土地的權利可以自由轉(zhuǎn)移，社會保障也呈現(xiàn)全國統(tǒng)籌下的“異地漫游”。

總之，土地保障和社會保障存在著異質(zhì)點和契合點。為了解決農(nóng)民社會保障問題，考慮如何實現(xiàn)土地保障和社會保障的銜接，有必要立足于二者之間的差異和契合點，理清二者之間的關系，明晰二者的接續(xù)或置換中哪些可為，哪些不可為，以保障農(nóng)民社會保障建設的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

三、土地保障與農(nóng)民社會保障建設的協(xié)調(diào)：利用土地制度創(chuàng)新的農(nóng)民社會保障建設

對于以土地為依托的農(nóng)民社會保障來講，就是分離土地的所有權、使用權和經(jīng)營權，通過土地收益滿足農(nóng)民社會保障資金的穩(wěn)定來源。目前，農(nóng)村土地的91％的所有權主體是村民小組，然而，村民小組沒有法律意義上的權利與義務，給基層村干部侵犯農(nóng)民權益留下了法律空間，特別是城中村和城市郊區(qū)，造成土地的大量不合理征用，農(nóng)民的土地權益得不到保護。因此，所有權主體必須有明確的界定，規(guī)范權利義務關系，確定國家對土地的最終所有者地位，對于各級地方政府，明確對土地的管理和服務職責，不能把土地當作謀取地方利益的來源，明確界定各級集體經(jīng)濟組織（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村或村小組）享有對農(nóng)村部分土地的所有權，其主要角色是農(nóng)民土地權益的代理人而不是農(nóng)民權益的侵害者：明確農(nóng)民土地產(chǎn)權的范圍、國家公共利益的邊界，依照法律、法規(guī)讓農(nóng)戶享有農(nóng)村土地使用權、繼承權、收益權、流轉(zhuǎn)權，讓農(nóng)民真正實現(xiàn)獨立的產(chǎn)權主體地位。才可以有效維護農(nóng)民的土地收益權，在農(nóng)民是獨立的產(chǎn)權主體的前提下，農(nóng)民的土地可以向種田能手轉(zhuǎn)移，形成適度的規(guī)模經(jīng)營，提高土地經(jīng)營收益，農(nóng)民依靠土地的收益權，取得社會保障資金的來源，替代低效益農(nóng)戶家庭的分散經(jīng)營。

我國區(qū)域遼闊，同時東西地區(qū)之間、南北地區(qū)之間等經(jīng)濟發(fā)展水平差異較大，靈活應用土地所有權要因地而異。在城市郊區(qū)或東南經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村可以采用土地入股、集體財產(chǎn)分紅辦社保或土地換社保等方式進行土地流轉(zhuǎn)。在其他地區(qū)可以采用反租倒包使土地集中由農(nóng)民企業(yè)家或有經(jīng)驗的土地大戶集約經(jīng)營，土地資金可以作為社保基金為農(nóng)民社保提供支持，這樣不僅可以最大限度發(fā)揮土地的經(jīng)濟效益，同時農(nóng)民作為農(nóng)業(yè)工人收入也可以得到保障。當然不同的地方可以依據(jù)本地的實際情況，采取切實可行的方式推動土地流轉(zhuǎn)和集約化經(jīng)營。

土地制度的創(chuàng)新在于從資源公平（土地均分）到收入分配公平，在制度化的社會保障覆蓋全體農(nóng)村居民以前，必須有維護大部分居民社會公平的制度依靠，世世代代以土地為生的農(nóng)民當然不會輕易放棄土地權益，平度市農(nóng)村的改革以收入公平取代了過去的資源公平，使有限的稀缺資源（土地）被置換出來，為市場機制在農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展中發(fā)揮作用創(chuàng)造了前提條件，促使更為有效的利用資源打下了基礎，為其他地方的土地制度創(chuàng)新提供了寶貴的經(jīng)驗。

四、結語

農(nóng)村社會保障建設近年來取得了顯著的進展。新型農(nóng)村基本養(yǎng)老保險制度2012年提前實現(xiàn)了全覆蓋，全國60歲以上的農(nóng)村老人接近1.4億人，到2012都可以領取到農(nóng)村基本養(yǎng)老金，面向全體民眾的普惠型的社會基本養(yǎng)老保險實現(xiàn)了制度全覆蓋。自2003年開始推行的新型農(nóng)村合作醫(yī)療，隨著國家財力的增長，新型合作醫(yī)療的補助標準逐年提高，國務院明確規(guī)定，農(nóng)民自己交60元，政府補240元，達到300元的標準。按照300元的標準，加入“新農(nóng)合”的農(nóng)民住院的各項費用報銷比例可以達到75％。2007年開始在農(nóng)村建立最低生活保障制度，最低生活保障制度屬于救助性的保障措施，截至2011年年底，全國符合救助條件的有5300萬左右的農(nóng)民，可以按月領取最低生活保障補助，每人每月實際發(fā)放86元。農(nóng)村社會保障建設的這些成就，為農(nóng)村土地保障功能的剝離創(chuàng)造了良好的社會條件。但是，農(nóng)民社會保障體系的完善和保障水平的提高，是一個長期的過程，應逐步完善適合農(nóng)民工流動特點的社會保障制度，逐步解決農(nóng)民工的醫(yī)療、住房、孩子的教育問題，為農(nóng)村勞動力在城市的長期穩(wěn)定居住創(chuàng)造良好的制度、社會環(huán)境，緩解農(nóng)村土地的人口壓力，逐步實現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)所需要的土地適度規(guī)模集中，增加農(nóng)業(yè)收益，為農(nóng)村社會保障建設提供物質(zhì)支持，最終實現(xiàn)土地經(jīng)濟效率與農(nóng)民社會保障制度體系的良性互動。

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