王 翔

黨和政府歷來重視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與城鄉(xiāng)一體化問題，黨的十八大報(bào)告明確指出“推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，應(yīng)堅(jiān)持把國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展重點(diǎn)放在農(nóng)村，全面改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件”。這為我國以農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)助推城鄉(xiāng)一體化、全面建成小康社會(huì)指明了發(fā)展方向。

基礎(chǔ)設(shè)施是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，基礎(chǔ)設(shè)施一體化是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要內(nèi)容。蓋爾·約翰遜（2004）認(rèn)為，中國的城鄉(xiāng)收入差距主要原因在于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的供給上存在城鄉(xiāng)差異，要縮小差距，就應(yīng)完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施?；A(chǔ)設(shè)施不僅是鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，同時(shí)農(nóng)民福利水平的提高也有賴于基礎(chǔ)設(shè)施條件的改善。Reardon et al.（2001）在對(duì)拉美國家進(jìn)行分析后指出，完善的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施會(huì)為農(nóng)民創(chuàng)造出更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。Fan和Zhang（2004）、Gibson和Olivia（2009）在分析中國、印尼等國之后得出結(jié)論：鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展、加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的重要保證。Poletti et al（2007）指出，基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的滯后會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)及社保覆蓋范圍偏??；Ulubasoglu和Cardak（2007）認(rèn)為，城鄉(xiāng)教育發(fā)展的不平衡是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施過于落后造成的，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施條件的改變有利于提高其社會(huì)福利水平?？傊?，與農(nóng)民社會(huì)福利水平密切相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施完備與否，在很大程度上取決于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)性基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展水平。要全面建成小康社會(huì)，就應(yīng)改變農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后狀況，加快城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的一體化進(jìn)程。

一、我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入的問題及運(yùn)營障礙

基礎(chǔ)設(shè)施是我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的重點(diǎn)領(lǐng)域，多年來，國家對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)力度一直在不斷加大，但對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)投入?yún)s嚴(yán)重不足，存在運(yùn)營管理短板等問題，導(dǎo)致城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施條件差距不斷擴(kuò)大之勢(shì)。一是資金來源過于單一，農(nóng)村投資份額偏小。在我國，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的所需資金多數(shù)是由農(nóng)村集體及農(nóng)戶自主承擔(dān)，政府投入、外資及金融機(jī)構(gòu)貸款比例較小。從絕對(duì)總量上看，財(cái)政支農(nóng)資金雖在逐年增加，但增長速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于財(cái)政總支出的增長率，所占比例也趨于下降。二是設(shè)施供給不足，無法滿足農(nóng)村生產(chǎn)生活需求。在我國農(nóng)村地區(qū)，水利、道路、電力等生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施長期投入不足，且多數(shù)存在功能落后、更新緩慢等問題。與農(nóng)民生活密切相關(guān)的供水、通訊、醫(yī)療及文化娛樂等生活性基礎(chǔ)設(shè)施，也普遍存在供給不足問題，難以滿足居民的物質(zhì)文化生活需求。三是管理體制不完善，利用效率低下。在管理方面，普遍存在產(chǎn)權(quán)不清晰、權(quán)利分割嚴(yán)重等問題；財(cái)政、信貸與投資三者職能不分，基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)濟(jì)效益低下。投資管理上存在責(zé)、權(quán)、利不統(tǒng)一問題，營運(yùn)上存在責(zé)任制執(zhí)行力不足、壟斷定價(jià)等問題。

我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入產(chǎn)生上述問題的原因主要在于以下兩大方面：

從農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的特性上看，所需的投入量大，且投資于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施所產(chǎn)生的間接效益難以衡量。同時(shí)，其效益的發(fā)揮通常具有一定的延滯性，項(xiàng)目收益在短期內(nèi)很難見效，地方政府往往缺乏投入積極性，影響城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化的順利推進(jìn)。比如大型水利工程，只有當(dāng)災(zāi)害發(fā)生時(shí)，其作用才會(huì)顯現(xiàn)出來。同時(shí)，政府投資農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施還面臨著自然環(huán)境和市場(chǎng)不確定性的雙重風(fēng)險(xiǎn)，容易因決策主觀化而導(dǎo)致投資失誤。在當(dāng)前基本上仍處于“唯GDP”的政績考核體制下，為規(guī)避投資風(fēng)險(xiǎn)，地方政府進(jìn)行農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性不高。從地方財(cái)力方面來看，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)的迅猛發(fā)展，地方政府的財(cái)政支出量迅速增加，收支壓力持續(xù)增大。在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金主要來源于地方財(cái)政的背景下，財(cái)政收支壓力造成了地方政府無力滿足農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入需求。

農(nóng)村稅費(fèi)體制改革雖然減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，卻也收窄了基礎(chǔ)設(shè)施投入的籌資渠道。長期以來，我國在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上實(shí)行的是城鄉(xiāng)有別的財(cái)政投入體制，城市主要由政府財(cái)政預(yù)算安排，而農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施則主要由基層政府和農(nóng)戶負(fù)責(zé)，國家僅給予一定補(bǔ)助。這種二元投入體制的必然結(jié)果就是國家財(cái)政過于偏重城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而農(nóng)村地區(qū)投入則不足。此外，由于城鄉(xiāng)各行政主體間缺乏必要的協(xié)調(diào)機(jī)制，加上業(yè)已存在的城鄉(xiāng)二元體制，使得我國的城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)始終未能放在一體化的視野內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施時(shí)常不能形成有機(jī)銜接，往往是先城市，后城鎮(zhèn)，形成了城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施“貌合神離”的二元格局。

二、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入關(guān)系的相互協(xié)調(diào)

自2008年1月《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》正式實(shí)施以來，我國的空間規(guī)劃已由過去單純的城市中心擴(kuò)展到整個(gè)城鄉(xiāng)區(qū)域，這對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展提出了更高的要求。在對(duì)城鄉(xiāng)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)強(qiáng)調(diào)整體布局的協(xié)調(diào)性，處理好各投入主體的相互關(guān)系，實(shí)現(xiàn)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)間及區(qū)位等方面的城鄉(xiāng)無縫銜接?；谡?cái)政收支狀況及農(nóng)村現(xiàn)實(shí)發(fā)展需求，單靠地方政府或農(nóng)村自身力量，很難為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供所需的龐大投入規(guī)模。為建立起穩(wěn)定的資金來源渠道，應(yīng)充分調(diào)動(dòng)各方力量，構(gòu)建多元化投資體系，并協(xié)調(diào)好各投入主體相互關(guān)系。

1.政府與市場(chǎng)

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施多數(shù)屬純公共品或準(zhǔn)公共品，其建設(shè)投入決策的關(guān)鍵之處在于理順政府與市場(chǎng)關(guān)系，依據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的不同性質(zhì)，決定是由政府財(cái)政直接供給還是引入其他力量參與。純公共品性質(zhì)的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，由于市場(chǎng)提供是以購買為前提，所以該類設(shè)施只能由政府（中央或地方政府）提供，以稅收等形式實(shí)現(xiàn)彌補(bǔ)。準(zhǔn)公共品性質(zhì)的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施兼具公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品性質(zhì)，實(shí)踐證明，準(zhǔn)公共品性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施在引入多元化投入主體時(shí)，可有效緩解供給不足問題，減輕地方政府財(cái)政壓力。

無論是何種性質(zhì)的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，其投入都應(yīng)避免讓農(nóng)民成為主要承擔(dān)者。發(fā)達(dá)國家在工業(yè)化時(shí)期均不同程度的對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村加以特別保護(hù)。在日本，不僅道路、農(nóng)田水利等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施由政府全資建設(shè)，而且農(nóng)民在購買大型農(nóng)用機(jī)械時(shí)，也可獲得政府補(bǔ)貼。政府為確保糧食安全和農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行投入，是符合國際慣例的。當(dāng)前，我國農(nóng)業(yè)地位依舊脆弱，政府應(yīng)切實(shí)履行公共管理職能，擔(dān)負(fù)起農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主導(dǎo)角色。

2.中央政府與地方政府

為確保政府作用在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的正常發(fā)揮，需處理好中央政府與地方政府的投入關(guān)系。假設(shè)中央政府（C）和地方政府（L）共同投資建設(shè)某地的城市基礎(chǔ)設(shè)施（投資額U）、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施（投資額F）及工業(yè)項(xiàng)目（投資額I），中央政府和地方政府預(yù)算資金分別為BC和BL。中央和地方共同投入地方（包括城市和農(nóng)村）基礎(chǔ)設(shè)施及工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)后，對(duì)建設(shè)成果的滿意度（即效用）分別為RC、RL，效用函數(shù)取C-D形式，建立如下決策模型：

中央政府：MaxRC=（FC+FL）α（UC+UL）β（IC+IL）γ，s.t.FC+UC+IC≤BC，F(xiàn)C、UC、IC≥0

地方政府：MaxRL=（FC+FL）θ（UC+UL）λ（IC+IL）γ，s.t.FL+UL+IL≤BL，F(xiàn)L、UL、IL≥0

a（UC+UL）=β（FC+FL）；a（IC+IL）=γ（FC+FL）

FC+IC+UL=βC；FL+IL+UL=βL

聯(lián)立上述四式，可得地方政府在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入上的反應(yīng)函數(shù)為：

該函數(shù)表明：當(dāng)中央政府在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施上增加投入時(shí)，地方政府卻會(huì)削減等額的資金投入量，存在著此消彼長的博弈結(jié)果。要克服該問題，中央政府需激勵(lì)地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施一體化事業(yè)中的積極性，即促使θ趨近于a，λ趨近于β。

為此，可從以下三方面著手：第一，明晰中央與地方政府的責(zé)任范疇。可根據(jù)所涉區(qū)域范圍，跨省區(qū)的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施屬國家級(jí)公共品，跨地區(qū)的屬省域公共品，跨縣的歸為地市級(jí)公共品，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域內(nèi)的則屬縣市級(jí)公共品。以此為據(jù)，中央及省級(jí)政府主要負(fù)責(zé)投入建設(shè)跨省及跨市的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，縣、市級(jí)地方政府則負(fù)責(zé)本區(qū)域內(nèi)項(xiàng)目的投資工作。

第二，依據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來確定投入主體。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的區(qū)域，其農(nóng)村地區(qū)的中小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)以地方投入為主，中央政府給予必要的配套補(bǔ)貼；而在經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的區(qū)域，其農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施投入主體則應(yīng)是中央政府。

第三，建立資金使用的監(jiān)督管理機(jī)制。由于工程項(xiàng)目資金使用信息的非對(duì)稱性，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金被截留、擠占、挪用或地方配套不足的情況時(shí)有發(fā)生。據(jù)初步估計(jì)，國家的涉農(nóng)財(cái)政投入中約有三成不能及時(shí)到位或不到位。因此，應(yīng)建立農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的使用監(jiān)督機(jī)制，確保涉農(nóng)資金發(fā)揮最大作用。

三、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施融資運(yùn)營模式的創(chuàng)新

目前，我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施中的部分項(xiàng)目主要由企業(yè)負(fù)責(zé)建設(shè)，如農(nóng)網(wǎng)改造項(xiàng)目的投資方是電網(wǎng)公司，村村通電話則是由電信運(yùn)營商負(fù)責(zé)投資建設(shè)，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)揮了重要作用，但其他多數(shù)設(shè)施項(xiàng)目存在籌資渠道單一、權(quán)利分割嚴(yán)重、經(jīng)濟(jì)效益低下等問題。為加快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化，還應(yīng)完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資運(yùn)營體制，選擇適合的運(yùn)營管理模式。

1.融資方式選擇

（1）基礎(chǔ)設(shè)施投融資的階段性。根據(jù)一國資本市場(chǎng)發(fā)育狀況和政府行政管理水平，可將基礎(chǔ)設(shè)施融資方式演變分為三個(gè)階段：第一階段為項(xiàng)目融資。BOT、TOT（特別是BOT）是多數(shù)國家在發(fā)展初期通常采用的融資方式，操作相對(duì)簡(jiǎn)便，對(duì)經(jīng)濟(jì)體系的沖擊風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小，是適用于資本市場(chǎng)發(fā)育和行政管理水平較低的融資方式。第二階段為專業(yè)機(jī)構(gòu)融資。此時(shí)，政府的行政管理水平較高，且國內(nèi)資本市場(chǎng)已發(fā)展到一定水平，以專業(yè)機(jī)構(gòu)運(yùn)作為主。第三階段為資本市場(chǎng)融資。以債券市場(chǎng)融資、資產(chǎn)證券化融資（ABS）及股票市場(chǎng)等融資方式為主，該方式接近于完全市場(chǎng)化，需要政府擁有更高的行政管理水平以確保市場(chǎng)化運(yùn)作的順利進(jìn)行。

（2）適合我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資方式。鑒于我國資本市場(chǎng)發(fā)育及行政管理水平，對(duì)于具有很強(qiáng)社會(huì)性的農(nóng)村基礎(chǔ)基礎(chǔ)設(shè)施，如交通、能源等項(xiàng)目，適合的融資方式應(yīng)為BOT模式。由地方政府或項(xiàng)目行政管理部門提供的特許協(xié)議作為融資基礎(chǔ)，企業(yè)作為投資方和經(jīng)營方安排融資、建設(shè)、經(jīng)營和維護(hù)。在特許期內(nèi)，企業(yè)向基礎(chǔ)設(shè)施的使用者收取一定費(fèi)用，回收投入并獲取合理回報(bào)。待特許期滿，無償移交給政府部門。相對(duì)于完全由政府財(cái)政投入而言，通過BOT方式，在政府財(cái)力有限的情況下，仍能建設(shè)一些項(xiàng)目，而風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)給了企業(yè)，政府則可以集中有限財(cái)力去建設(shè)其他更具戰(zhàn)略意義的發(fā)展項(xiàng)目。同時(shí)，BOT方式將企業(yè)運(yùn)營的高效率引入到公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，利于提高建設(shè)質(zhì)量和速度。

2.運(yùn)營監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變

在確定運(yùn)營模式時(shí)，應(yīng)先判定其性質(zhì)，對(duì)于規(guī)模經(jīng)濟(jì)要求較低、民營化效率更高的基礎(chǔ)設(shè)施部門，宜采用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)運(yùn)營管理模式；具有自然壟斷的水、電、氣等基礎(chǔ)設(shè)施，則采取變通的競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)營方式，如特許經(jīng)營合同等；大部分農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施既包括自然壟斷業(yè)務(wù)又包括競(jìng)爭(zhēng)業(yè)務(wù)部分，PPP（Public Private Partnership）為適合于此類設(shè)施的運(yùn)營模式，運(yùn)作過程如圖1。該類基礎(chǔ)設(shè)施可實(shí)行業(yè)務(wù)分離，即部分業(yè)務(wù)采用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)營，其余部分則采取變通競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)營，公共機(jī)構(gòu)與私人企業(yè)機(jī)構(gòu)通過簽署基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營合作協(xié)議，明確各自的權(quán)利及義務(wù)，共同出資經(jīng)營、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享。

圖1 基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營PPP模式

圖2 監(jiān)管架構(gòu)

為確保農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式的正常運(yùn)作，實(shí)施有效監(jiān)管是關(guān)鍵。如圖2所示，公共機(jī)構(gòu)應(yīng)制定相應(yīng)的法律規(guī)制框架，在項(xiàng)目決策方式、招投標(biāo)及評(píng)標(biāo)程序、特許權(quán)協(xié)議擬定、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與利益共享、服務(wù)質(zhì)量、合同執(zhí)行、爭(zhēng)議協(xié)商與解決等方面進(jìn)行必要的規(guī)范和監(jiān)督。私人企業(yè)機(jī)構(gòu)通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)參與項(xiàng)目，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的經(jīng)營管理，承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。

3.提高行政管理水平

在對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資、經(jīng)營監(jiān)管模式進(jìn)行改革的同時(shí)，政府應(yīng)提高在該領(lǐng)域的行政管理水平。第一，明確政府主體地位，通過立法樹立政府在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施決策中的權(quán)威性，強(qiáng)調(diào)其在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)制定、價(jià)格水平監(jiān)督及經(jīng)營特許權(quán)實(shí)施等領(lǐng)域的主體地位。第二，專設(shè)管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行規(guī)劃，籌措建設(shè)資金，監(jiān)督資金使用情況，并負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)政府機(jī)構(gòu)與私人部門在基礎(chǔ)設(shè)施投資經(jīng)營中的相互關(guān)系。第三，為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營制定詳細(xì)科學(xué)的前期規(guī)劃和長遠(yuǎn)規(guī)劃，并制定詳細(xì)的專項(xiàng)投資規(guī)劃。第四，完善決策機(jī)制，從規(guī)劃設(shè)計(jì)直至建成運(yùn)營的全過程，應(yīng)積極征詢相關(guān)利益主體的意見，建立健全廣泛參與、相互協(xié)調(diào)的決策機(jī)制。

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