憑借高速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并坐擁世界最高的外匯儲(chǔ)備，中國(guó)政府恐怕是最不會(huì)被人擔(dān)心財(cái)政可持續(xù)性的政府之一了。

不僅如此，中國(guó)政府目前的財(cái)政狀況似乎相當(dāng)好。在全球所有主要經(jīng)濟(jì)體中，中國(guó)政府的資產(chǎn)負(fù)債狀況屬于最健康的。其國(guó)有企業(yè)的總資產(chǎn)達(dá)53.3萬億元（其中，27.9萬億元屬于中央政府，另外25.5萬億元屬于地方政府），外匯儲(chǔ)備總量在2012年突破了3萬億美元大關(guān)。在靜態(tài)條件下，中國(guó)政府的資產(chǎn)能輕松償還其全部負(fù)債。

此外，中國(guó)各級(jí)政府的財(cái)政收入在過去十年增長(zhǎng)迅速，這使得大多數(shù)人都確信，即便中國(guó)政府真的出現(xiàn)財(cái)政困難，也將被經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所化解。鑒于高儲(chǔ)蓄率和高置業(yè)率，私營(yíng)部門資金比較充裕，很可能能夠承擔(dān)老齡化的代價(jià)。這可以為中國(guó)政府分憂，讓它集中精力處理自身的債務(wù)問題。最后，快速增長(zhǎng)的國(guó)內(nèi)資本市場(chǎng)有可能在未來幾年進(jìn)一步增強(qiáng)中央和地方政府的借債能力。

然而，隨著其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式轉(zhuǎn)換，我們勢(shì)必要重新審視中國(guó)政府未來的財(cái)政可持續(xù)性——情況是不是要發(fā)生變化了？

2012年：轉(zhuǎn)折點(diǎn)？

2012年，中國(guó)政府的財(cái)政收入同比增長(zhǎng)了12.8%，達(dá)11.72萬億元。與此同時(shí)，全年財(cái)政支出增加了15.1%，至12.57萬億元。

有兩種模式值得注意。首先，中國(guó)2012年財(cái)政收入和支出的增速均遠(yuǎn)低于2011年（分別為24.8%和21.2%）以及過去十年中的大多數(shù)年份。其次，財(cái)政支出的增長(zhǎng)大大超過了財(cái)政收入的增長(zhǎng)。財(cái)政收入增長(zhǎng)放緩、財(cái)政支出增長(zhǎng)加速的趨勢(shì)正逐步形成。

盡管人們?nèi)栽跔?zhēng)論，工業(yè)部門增長(zhǎng)放緩是否是財(cái)政收入增長(zhǎng)放緩的主要和結(jié)構(gòu)性原因，但有一點(diǎn)已經(jīng)很明顯，即經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩是財(cái)政收入增長(zhǎng)放緩的原因所在。2012年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)率為7.8%，是過去13年來最低的，這使得許多人擔(dān)心財(cái)政收入的增長(zhǎng)是否也會(huì)相應(yīng)放慢。

此外，人們還想知道，中國(guó)政府的財(cái)政收入經(jīng)歷了一段時(shí)間的超高速增長(zhǎng)后，2012年是否可能成為該增長(zhǎng)趨勢(shì)的轉(zhuǎn)折之年。

由于實(shí)行了遏制房地產(chǎn)的政策，2012年全國(guó)土地出讓金收入為2.69萬億元，比2011年的3.15萬億元減少了14.6%。隨著住房市場(chǎng)的走向更加撲朔迷離，目前尚不清楚地方政府的財(cái)政狀況在2013年是否將有所改善。按絕對(duì)值計(jì)算，中國(guó)的住房?jī)r(jià)格已經(jīng)高于許多發(fā)展中國(guó)家，而就租售比和房?jī)r(jià)收入比而言，中國(guó)的房?jī)r(jià)已經(jīng)處于全球第一梯隊(duì)，因此，地方政府不大可能以更高的價(jià)格拍賣更多土地，以大幅提高財(cái)政收入。

政府支出的速度未來很可能大幅加快。由于中國(guó)政府承諾改善社會(huì)福利，例如公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等，必要的政府開支必然會(huì)相應(yīng)增加。

減速綜合癥

財(cái)政收入增長(zhǎng)放緩將引發(fā)一系列問題，其影響將超出經(jīng)濟(jì)學(xué)范疇。

據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，中國(guó)家庭收入占GDP的比例在1985年約為56%，到2010年已降至約40%，遠(yuǎn)低于大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家50%-65%的水平（數(shù)據(jù)來源：世界銀行數(shù)據(jù)庫(kù)）。

隨著家庭收入增長(zhǎng)放緩，私營(yíng)部門內(nèi)部的收入分配不均將更加凸顯，并引發(fā)對(duì)目前稅收和財(cái)政制度的不滿和失望。中國(guó)人力資源和社會(huì)保障部的官方報(bào)告顯示，中國(guó)10%最富裕家庭的年收入是10%最貧困家庭年收入的65倍；同國(guó)際趨勢(shì)類似，企業(yè)管理人員與企業(yè)普通員工10%間的收入差距在迅速擴(kuò)大，使得年輕一代日益不滿。

同時(shí)，政府自身也面臨挑戰(zhàn)。隨著資源減少，增加投資與提供社會(huì)福利之間的平衡難度將大大提高。雖然某些領(lǐng)域的公共支出在2012年實(shí)現(xiàn)了快速增長(zhǎng)——教育支出增長(zhǎng)了28.3%，達(dá)到4667億元（占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的4.08%），保障性住房支出增長(zhǎng)了16.4%，至4446億元——還有一些其他領(lǐng)域也需要類似的增長(zhǎng)。隨著財(cái)政收入增長(zhǎng)放緩，政府要么放緩財(cái)政支出增長(zhǎng)，要么承擔(dān)財(cái)政赤字。

中央政府已經(jīng)開始著手?jǐn)U大財(cái)政赤字，以彌補(bǔ)財(cái)政支出上升形成的缺口。2012年，中國(guó)的財(cái)政預(yù)算赤字維持在8000億元，約占同年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的1.5%，保持在歐盟提出的3%這個(gè)“安全范圍”內(nèi)。

另?yè)?jù)中國(guó)新聞通訊社稱，2013年的財(cái)政赤字預(yù)計(jì)將在2012年的基礎(chǔ)上增加約50%，達(dá)到1.2萬億元。雖然目前中國(guó)的財(cái)政赤字規(guī)模不大，但如此高速地增長(zhǎng)肯定會(huì)令人側(cè)目，令投資者憂心。

地方債務(wù)挑戰(zhàn)

雪上加霜的是，中央政府無法控制自身所有財(cái)政問題，因?yàn)槠渲性S多問題源自地方政府。盡管《預(yù)算法》禁止地方政府發(fā)債，許多地方政府還是大肆舉債，以提供基本的福利和基礎(chǔ)設(shè)施，或刺激地方經(jīng)濟(jì)。

在2009年-2010年的財(cái)政刺激和信貸擴(kuò)張期間，地方政府的舉債規(guī)模之大前所未有，其中大部分是通過表外融資平臺(tái)為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目提供資金。土地出讓金、稅收收入以及上級(jí)政府撥款是地方政府財(cái)政收入的主要來源。

對(duì)許多地方政府而言，土地出讓金占到財(cái)政收入的一半以上。

隨著對(duì)房地產(chǎn)業(yè)遏制政策的出臺(tái)，許多地方政府未能實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入增長(zhǎng)。同2011年29.1%的增速相比，地方政府財(cái)政收入在2012年僅增長(zhǎng)了16.2%。為了平衡收支，許多地方政府愈加依賴自身融資平臺(tái)。融資平臺(tái)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增大、違約率攀升，因而不得不提高融資利率。

據(jù)估算，地方政府債務(wù)總額在2012年約為12.77萬億元，相比之下，2011年的總額為10.7萬億元（年增長(zhǎng)率約19%）?？偣灿?萬億元的地方政府債務(wù)將在2013年到期，約占2013年地方政府預(yù)計(jì)財(cái)政收入的50%。在這種情況下，債務(wù)展期和再融資雖然成本高昂，但對(duì)許多地方政府而言卻是唯一可行的解決方案。

然而，許多地方政府似乎并不擔(dān)心。因?yàn)榈胤秸旧頉]有獨(dú)立的資產(chǎn)負(fù)債表，因此他們并不對(duì)自身融資行為負(fù)全責(zé)。事實(shí)上，中央政府在為地方政府進(jìn)行隱性信用背書。

社保缺口堪憂

較之上述問題，社會(huì)保障資金缺口，仍然是影響中國(guó)政府財(cái)政穩(wěn)健的最大的不確定因素。

社保體系的資金缺口將隨著中國(guó)人口的迅速老齡化快速擴(kuò)大。負(fù)債總額有朝一日可能會(huì)超過國(guó)有企業(yè)的資產(chǎn)總額，而后者正是中國(guó)政府的最重要資產(chǎn)。

由于現(xiàn)行的獨(dú)生子女政策導(dǎo)致人口老齡化加劇，以及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)進(jìn)一步放緩，目前的社會(huì)保障體系可能會(huì)危及中國(guó)政府的財(cái)政可持續(xù)性。據(jù)社?；甬?dāng)局稱，由于社保體系存在資金不足這一潛在問題，中國(guó)可能很快不得不考慮推遲退休年齡，即退休人員能開始領(lǐng)取社會(huì)保障金的年齡。

即便按照官方數(shù)據(jù)，很多省級(jí)社會(huì)保障基金也都存在資金不足。有些專家估計(jì)，即便中央政府社會(huì)保障資金也未能很好地顧及到人口統(tǒng)計(jì)學(xué)特征以及經(jīng)濟(jì)狀況的不確定性。社保體系資金不足不光可能帶來經(jīng)濟(jì)不確定性，還可能對(duì)中國(guó)造成深刻的政治不確定性。

國(guó)際投資銀行近期一些研究顯示，中國(guó)政府的總債務(wù)占自身GDP的50%-120%，遠(yuǎn)高于官方統(tǒng)計(jì)水平。如果這些研究屬實(shí)，上述因素將給中國(guó)政府的財(cái)政可持續(xù)性帶來極大的不確定性。

潛在解決方案

在經(jīng)濟(jì)仍保持穩(wěn)步增長(zhǎng)的情況下，中國(guó)政府仍然有足夠的時(shí)間來準(zhǔn)備，以應(yīng)對(duì)其財(cái)政穩(wěn)健性面臨的挑戰(zhàn)。

舉例來說，中國(guó)必須推動(dòng)其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式從投資驅(qū)動(dòng)型轉(zhuǎn)變?yōu)橄M(fèi)拉動(dòng)型。值得注意的是，固定資產(chǎn)總投資對(duì)GDP的貢獻(xiàn)率從2000年的33%左右急劇攀升至2011年的約65%。而與此同時(shí)，家庭消費(fèi)支出對(duì)GDP的貢獻(xiàn)率從2000年的約40%降至2011年的約34%，遠(yuǎn)低于60%的世界平均水平（數(shù)據(jù)來源：世界銀行“世界發(fā)展指數(shù)”）。

有一個(gè)因素可能在此轉(zhuǎn)型中發(fā)揮了格外重要的作用。多年來，房地產(chǎn)開發(fā)投資總額對(duì)GDP的貢獻(xiàn)率幾乎增加了2倍，從大約十年前的5%增至2012年的15%。隨著時(shí)間推移，中國(guó)必須不再依賴房地產(chǎn)行業(yè)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，不再一味靠賣地來帶動(dòng)財(cái)政收入增長(zhǎng)。

財(cái)稅體制的進(jìn)一步改革也很關(guān)鍵，這不僅關(guān)乎財(cái)政收入和支出平衡，還關(guān)乎政府承諾的保障社會(huì)福利和民生，以及緩解財(cái)富分配不均。2013年一季度，財(cái)政收入僅增長(zhǎng)了6.9%（數(shù)據(jù)來源：財(cái)政部），增速遠(yuǎn)低于去年。

金融部門的改革深化以及資本市場(chǎng)的發(fā)展，也將有助于提高政府舉債能力，并有助于積極監(jiān)督政府財(cái)政決策。隨著企業(yè)和市政債券市場(chǎng)的發(fā)展，地方政府及其融資平臺(tái)將有機(jī)會(huì)光明正大地從公開市場(chǎng)籌集資金。參與正規(guī)的資本市場(chǎng)不僅將為地方政府提供它們急需的融資機(jī)會(huì)，還將有力地激勵(lì)地方政府維持增長(zhǎng)和財(cái)政穩(wěn)健。

隨著財(cái)稅體制改革和資本市場(chǎng)發(fā)展，中央政府最終可能與地方政府“撇清關(guān)系”，至少在平衡預(yù)算和財(cái)政可持續(xù)性方面是如此。

最后，各級(jí)政府必須在工作中減少偷懶和浪費(fèi)，而國(guó)有企業(yè)必須提高自身的經(jīng)營(yíng)效率和投資回報(bào)。關(guān)于擺脫經(jīng)濟(jì)困境，中國(guó)古語有云：“開源仍需節(jié)流?！?/p>