中國的改革已經(jīng)到了一個深水區(qū)。包括政府職能轉(zhuǎn)變等在內(nèi)的進一步改革，顯然是一項巨大的系統(tǒng)工程。

隨著中國改革開放以來30多年的高速經(jīng)濟增長，目前中國各級政府已經(jīng)實際掌握了十幾萬億元的財政收入，并在當(dāng)代中國社會內(nèi)部，乃至政府各部門之間形成了一種在分配政府財政資源上的利益格局。

中國當(dāng)前和未來任何一項重大的改革，不僅要牽動社會各階層的利益，而且必然要調(diào)整中央和地方，以及各政府部門之間的權(quán)力和利益關(guān)系。因而，任何一項改革，也都會有巨大的改革阻力和變遷張力。在此情況下，要整體上重啟改革、進行改革的頂層設(shè)計，非常困難。這種格局也決定了目前乃至未來中國的改革，只能“重在行動”，只能“扎扎實實、不停頓地向前推進”。

就此而論，最近頒發(fā)的《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》以及2013年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的部署，說明中國新一屆政府領(lǐng)導(dǎo)人正在扎實、穩(wěn)妥、漸進地推進改革。

國務(wù)院所部署的今年九項改革重點中，“清理、分批取消和下放投資項目審批、生產(chǎn)經(jīng)營活動和資質(zhì)資格許可等事項”，是在推進一些實質(zhì)性的行政改革。

在市場經(jīng)濟體制下，逐步取消和減少政府對投資審批和生產(chǎn)經(jīng)營活動資格許可的審批事項，一方面會減少政府對市場的行政管制，降低創(chuàng)業(yè)門檻，充分釋放各類市場主體的積極性和主動性，把經(jīng)濟增長的動力還回市場和民間；另一方面，也實際上呈現(xiàn)出某種在現(xiàn)行體制下政府主動約束權(quán)力的特征，因而在轉(zhuǎn)變政府職能——尤其是轉(zhuǎn)變發(fā)改委等要害部門的職能方面——是一項實質(zhì)性的改革。

下放審批權(quán)是主動取消“設(shè)租”

從現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)理論來看，目前中國政府正在推進的這些改革，也具有一定的進步意義。

按照世界銀行前首席經(jīng)濟學(xué)家克魯格（Ann O. Krueger）和美國著名經(jīng)濟學(xué)家塔洛克（Gordon Tullock）在20世紀(jì)60年代-70年代的研究，政府在市場經(jīng)濟運行中進行行政管制，如設(shè)置項目許可審批、審發(fā)生產(chǎn)經(jīng)營許可證制度，實際上都是一種政府“設(shè)租”和“創(chuàng)租”行為。

現(xiàn)代尋租經(jīng)濟學(xué)理論有個警句：“創(chuàng)生壟斷的活動是一個競爭性的行當(dāng)?！碑?dāng)市場參與者為了爭得某項生產(chǎn)項目許可尤其是為爭得某一項目投資而進行競爭時，會把許多資源用在為獲取這種行政審批許可的努力上，結(jié)果造成資源配置的扭曲和巨大浪費。

在政府投資仍然是全社會投資主要構(gòu)成部分的體制下，各地方政府或各市場參與者通過競爭而獲得一個投資項目，也同時意味著從政府那里獲得了一大筆財政資金投入和各項政策優(yōu)惠。

這無疑會激勵各地區(qū)和諸多市場參與者，不斷浪費巨大資源投入這種尋租競爭，這不但會給政府官員創(chuàng)造受賄腐敗的機會，而且導(dǎo)致整個社會投資效率越來越低下，并蔓延和發(fā)展下去，最后致使整個社會經(jīng)濟發(fā)展陷入停滯。

目前中國社會上流行的“跑步錢進”現(xiàn)象，乃至800多家公司排隊等著IPO重新開閘，從理論上來說正是這種全社會“尋租”的外在表現(xiàn)。

最近暴露出來的原鐵道部部長劉志軍和發(fā)改委原副主任劉鐵男的“二劉事件”，都是這種政府高官利用現(xiàn)行“創(chuàng)租體制”進行“權(quán)力尋租”的典型實例?，F(xiàn)在看來，這些政府高官的貪腐大案，并不能完全歸結(jié)為他們個人的思想覺悟不高和道德品質(zhì)瑕疵，而是政府體制的一種必然產(chǎn)物。近些年來我國居民收入分配差距的不斷拉大，從根源上來說，也正是這種政府設(shè)租、創(chuàng)租和各地方政府和各種市場參與者進行“尋租競爭”的一個自然結(jié)果。

從這個角度來看，這次國務(wù)院所推動的分期分批取消和下放政府行政審批項目，應(yīng)該說是朝著減少政府進行創(chuàng)租和尋租、推進中國經(jīng)濟市場化的一些實質(zhì)性改革。盡管在目前看來還只是漸進的甚至是小步的改革，但至少在轉(zhuǎn)變政府職能、朝著法治政府和有權(quán)力制衡政府的現(xiàn)代政治體制建設(shè)方面，做了一些實質(zhì)性地推進。

下一步改革重在加強監(jiān)督

政府職能轉(zhuǎn)變不但關(guān)涉到主動下放權(quán)力，更重要的是政府行為接受監(jiān)督。

5月6日，李克強總理主持的國務(wù)院常務(wù)會議，研究部署2013年深化經(jīng)濟體制改革重點工作。這次會議除了取消和下放審批事項外，還特別強調(diào)要下力氣推動建立公開、透明、規(guī)范、完整的預(yù)算體制，形成深化預(yù)算制度改革總體方案。

中央主動下放一些審批權(quán)限給予省級地方部門，并將一些轉(zhuǎn)移支付項目直接交由地方處理，有利于中央和地方的分權(quán)更加清晰，也有利于擴大地方的自主性。這對提振地方經(jīng)濟發(fā)展、增進地方經(jīng)濟活力，都大有裨益。

但無論是中央還是地方財政支出，都需要面臨公開和透明的問題。更寬泛一點說，能否建立起一個符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟運行體系的政府財政預(yù)算制度，直接關(guān)系到如何在社會中進行更有效率的資源配置，事關(guān)中國經(jīng)濟長期增長和社會發(fā)展。

自1994年實行分稅制改革以來，政府尤其是中央政府的財政收入已經(jīng)連續(xù)十幾年高速增長了。到2012年，各級政府和國有部門所掌握的全口徑財政收入已經(jīng)接近20萬億元。

這既是中國過去20多年來經(jīng)濟高速增長的一個結(jié)果，也是過去在中國經(jīng)濟低速發(fā)展、市場化程度不高、各地和各城市基礎(chǔ)設(shè)施極度落后的經(jīng)濟發(fā)展階段上推動中國經(jīng)濟高速增長的一個有利因素。

1994年的分稅制改革，主要解決了政府的“收入”問題，卻并沒有解決支出的公開性透明性等問題。自1998年政府開始啟動預(yù)算體制改革時，才開始逐漸面對和解決“支出”問題。

在經(jīng)濟潛在增速下移、各行各業(yè)資本投資的邊際回報率下降的情況下，政府財政收入高速增長的情況可能再也不復(fù)返了。而分稅制的財政體制問題和弊端正在不斷顯現(xiàn)出來。改革現(xiàn)有的財政體制，到了迫在眉睫和刻不容緩的歷史時刻。

更為重要的是，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和人們權(quán)利意識的覺醒，民主預(yù)算和加強人大對政府預(yù)算的審查、監(jiān)督乃至制衡，讓人民代表“管好納稅人自己的錢袋子”，已經(jīng)成為不可回避的政治體制改革的重大問題。當(dāng)下的中國財政體制改革，絕非只是一個“中央和地方財權(quán)和事權(quán)不匹配”，因而要建構(gòu)一個中央和地方財權(quán)與事權(quán)相匹配的財政體制問題，而是如何構(gòu)建民主與法治國家的根本性的政治體制問題。

自2012年7月6日全國人大官網(wǎng)掛出《預(yù)算法修正案》公開征求意見以來，社會各界對于新預(yù)算法修正案的討論已經(jīng)很多。最近以來，不時傳出財政部門又在推動《預(yù)算法修正案》在新一屆人大“上會”審議的消息。

在新的財政體制改革總體方案沒有形成和出臺之前，修改預(yù)算法，無論從原二審稿的實質(zhì)性條款所存在的問題上來看，還是從修改時機和可預(yù)想的效果來看，都是不合時宜和不恰當(dāng)?shù)摹?/p>

要建立公開、透明、規(guī)范、完整的預(yù)算體制，必須從國家根本憲政制度上建立起人大對政府部門財政收支的全口徑的預(yù)算、決算的審查、監(jiān)督、批準(zhǔn)和制衡的預(yù)算民主制度。這還必然要牽涉到財政部與央行在財政存款余額和國庫庫底資金結(jié)余運營運作上的權(quán)力與利益問題。

這些根本的制度性建設(shè)不到位，僅僅想只靠制定一些法律條文規(guī)定“三公經(jīng)費要公開”，預(yù)算要“公開、透明、規(guī)范、完整”，要建立一個“全口徑的預(yù)算體制”，是無濟于事的。這樣的《預(yù)算法》一旦上會通過，不但不會推進中國的財政體制和預(yù)算體制改革，而且會長期阻礙未來中國的法治民主建設(shè)進程，還有可能使得本次主動下放權(quán)力的改革打了水漂。

故此，在推進中央地方分權(quán)、下放審批權(quán)限的改革中，通過修訂《預(yù)算法》來加強對政府行為的監(jiān)督與限制，增強財政支出的公開性和透明性，應(yīng)屬此次政府職能改革下一步的題中應(yīng)有之義。

凝聚改革共識，減少改革阻力

當(dāng)代一位重要的奧地利學(xué)派思想家、1976年諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主之一弗里德里?！ゑT·哈耶克在20世紀(jì)40年代曾指出：“觀念的轉(zhuǎn)變和人類意志的力量，塑造了今天的世界?！苯裉炜磥?，這一見解仍然有深刻的道理。

只要我們隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和社會進步，逐漸認識清楚一個現(xiàn)代良序市場經(jīng)濟運行的基本原理和必要條件，在改革的大方向和最終改革目標(biāo)上、理念上搞對了，穩(wěn)妥、扎實和漸進性地不斷推進改革，一個良序法治民主的市場經(jīng)濟就是可期的。

目前問題的關(guān)鍵，正如李克強（時任副總理）于2012年11月21日所主持召開的“全國綜合配套改革試點工作座談會”上所言，由于“現(xiàn)階段推進改革，不僅要繼續(xù)解放思想，轉(zhuǎn)變觀念，在很大程度上要觸動利益”，因而目前需要全社會“更好地凝聚共識，減少改革的阻力”。

5月13日上午，李克強召開了全國電視電話會議，動員部署國務(wù)院機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變工作，強調(diào)要處理好政府與市場、政府與社會的關(guān)系，把該放的權(quán)力放掉，把該管的事務(wù)管好，激發(fā)市場主體創(chuàng)造活力，增強經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)生動力，把政府工作重點轉(zhuǎn)到創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義上來。

這一系列改革措施和會議，說明新一屆中國政府領(lǐng)導(dǎo)人正在扎實、穩(wěn)妥、漸進地推進中國的改革。但改革最重要的是落實，不僅要靠文件，還要靠方方面面力量的推動，尤其是一些要害部門的主動限權(quán)改革，下放權(quán)力才能變成真的社會活力；同時，尤需注重政府職能改革的綜合配套，讓政府行為成為全社會可見、可看、可監(jiān)督、可改進的，可以受人大實際監(jiān)督、審查和制衡的，慢慢做到這一點，一個“權(quán)力被關(guān)進籠子”且公平、正義、和諧的良序法治民主下的市場經(jīng)濟體系才是可期的。