每五年進(jìn)行一次以機(jī)構(gòu)改革為重點(diǎn)的政府改革，似乎已經(jīng)成為一種中國(guó)政治慣例。

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)政府先后進(jìn)行了七次（1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年）大規(guī)模的政府機(jī)構(gòu)改革。歷次改革重點(diǎn)、取向、效果各不相同，但其脈絡(luò)仍舊有跡可尋。

“將以往計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的政府職能，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)檫m應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的政府職能?！遍L(zhǎng)期跟蹤研究中國(guó)政府改革的中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)副秘書(shū)沈榮華認(rèn)為，歷次政府機(jī)構(gòu)和職能改革雖然側(cè)重點(diǎn)不一，但這條主線(xiàn)始終清晰。

機(jī)構(gòu)撤并邏輯

改革開(kāi)放以來(lái)的歷次政府機(jī)構(gòu)改革中，1982年的改革以“消腫”（消除臃腫的政府機(jī)構(gòu)和人員）為主要目的，當(dāng)時(shí)的改革力度不可謂不大。

當(dāng)年，大量的專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)部門(mén)被撤并，國(guó)務(wù)院工作部門(mén)由100個(gè)縮減到61個(gè)；人員編制大幅削減，其中國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)工作人員縮減了2萬(wàn)人，省、自治區(qū)、直轄市黨政機(jī)關(guān)減少了6萬(wàn)人，縣級(jí)黨政機(jī)關(guān)減少了33萬(wàn)人左右。

此次改革歷時(shí)三年，解決了當(dāng)時(shí)讓中央頗為頭疼的機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下問(wèn)題。同時(shí)，開(kāi)始廢除領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制。雖然這次改革沒(méi)有觸及政府職能問(wèn)題，但對(duì)于當(dāng)時(shí)的政府機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，這卻是最需要的改革。

1988年的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，在理念上有所突破。這一次改革，提出要“推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變”，政府的經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)，要從直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理為主，強(qiáng)化宏觀(guān)、淡化微觀(guān)管理職能。

1988年的一大創(chuàng)舉，是在國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)（下稱(chēng)國(guó)家計(jì)委）之下，成立了能源、交通、原材料、機(jī)電輕紡、農(nóng)業(yè)、林業(yè)六大專(zhuān)業(yè)投資公司，負(fù)責(zé)管理和經(jīng)營(yíng)本行業(yè)中央投資的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的固定資產(chǎn)投資。

由于各行業(yè)主管部委的投資權(quán)被剝奪，六大專(zhuān)業(yè)投資公司自一成立便遭到機(jī)械工業(yè)部、能源部等行業(yè)主管部門(mén)的反對(duì)。運(yùn)行不到五年，六大投資公司果然遭遇撤銷(xiāo)，各部委重掌投資權(quán)。這為后來(lái)政府部門(mén)微觀(guān)干預(yù)企業(yè)投資埋下了伏筆。

當(dāng)時(shí)最有權(quán)力的兩大部門(mén)——國(guó)家計(jì)委和國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)（下稱(chēng)國(guó)家經(jīng)委），則經(jīng)歷了一場(chǎng)生死較量。

“1988年以前國(guó)家經(jīng)委權(quán)力很大，是對(duì)國(guó)家計(jì)委的制約。當(dāng)時(shí)經(jīng)委管生產(chǎn)，計(jì)委管建設(shè)?！敝袊?guó)投資協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)張漢亞回憶說(shuō)。

1988年政府機(jī)構(gòu)改革時(shí)，曾有傳言說(shuō)要縮小計(jì)委，擴(kuò)大經(jīng)委。但是全國(guó)人大會(huì)議討論正好反過(guò)來(lái)了，國(guó)家經(jīng)委并入國(guó)家計(jì)委。計(jì)委擴(kuò)權(quán)，使其行政干預(yù)范圍更大，原本在建設(shè)領(lǐng)域擁有的國(guó)家投資和企業(yè)投資審批權(quán)，擴(kuò)大至生產(chǎn)領(lǐng)域。

1993年3月，改革開(kāi)放后的第三次政府機(jī)構(gòu)改革開(kāi)始。和以往不同的是，這次改革是在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)下進(jìn)行的，改革側(cè)重于政企分開(kāi)，減少專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)部門(mén)。

一位參與這輪改革的人士介紹說(shuō)，當(dāng)時(shí)國(guó)務(wù)院副總理朱基提出改革思路，將商務(wù)部、冶金部、化工部縮為局，并入國(guó)家經(jīng)貿(mào)委。昔日制約國(guó)家計(jì)委的超級(jí)大部再次出現(xiàn)。

1993年到1998年，投資增長(zhǎng)過(guò)快，經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)過(guò)熱，國(guó)務(wù)院開(kāi)始實(shí)施宏觀(guān)調(diào)控，力壓投資增長(zhǎng)。

“干了五年，最后發(fā)現(xiàn)還得靠計(jì)委干部?！鄙鲜鋈耸靠偨Y(jié)道。這是因?yàn)橛?jì)委一直沒(méi)有解散，工作能力和對(duì)中央意圖領(lǐng)會(huì)、輔佐意識(shí)比較強(qiáng)。

成立于1958年的國(guó)家計(jì)委歷經(jīng)多輪政府機(jī)構(gòu)改革一直屹立不倒，反映出有濃厚計(jì)劃成分的政府職能，難以一時(shí)轉(zhuǎn)變。

沈榮華認(rèn)為，1998年之前的改革在轉(zhuǎn)變職能、政企分開(kāi)、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)等方面取得了一定進(jìn)展，但由于宏觀(guān)環(huán)境制約，很多問(wèn)題未得到根本性解決，機(jī)構(gòu)設(shè)置與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾，也日益突出。

走出改革“怪圈”

雖然政府機(jī)構(gòu)和職能改革經(jīng)歷多輪，但是改革始終沒(méi)有走出“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的怪圈。

從1993年到1998年五年時(shí)間內(nèi)，國(guó)務(wù)院工作部門(mén)由上一輪改革后的59個(gè)增加到72個(gè)，政府官員數(shù)量比改革前還要多。當(dāng)時(shí)有順口溜嘲弄部委人員膨脹：“廳級(jí)干部一走廊，處級(jí)干部一禮堂，科級(jí)干部一操場(chǎng)?！?/p>

1998年3月，朱基出任國(guó)務(wù)院總理，開(kāi)始了改革開(kāi)放以來(lái)力度最大的一次政府機(jī)構(gòu)改革。

15個(gè)部委在這次改革中被撤下，國(guó)務(wù)院工作部門(mén)由72個(gè)減為53個(gè)。國(guó)務(wù)院各部門(mén)轉(zhuǎn)交給企業(yè)、社會(huì)中介組織和地方的職能有200多項(xiàng)；在部門(mén)之間調(diào)整轉(zhuǎn)移的職能有100多項(xiàng)；部門(mén)內(nèi)部設(shè)的司局級(jí)機(jī)構(gòu)減少200多個(gè)；人員編制總數(shù)減少47.5%。

值得一提的是，九個(gè)專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)部門(mén)一并撤銷(xiāo)或降格成行業(yè)協(xié)會(huì)。

新中國(guó)成立以來(lái)，中國(guó)的中央政府架構(gòu)效仿蘇聯(lián)模式，按照不同細(xì)分行業(yè)設(shè)立了專(zhuān)業(yè)的管理部門(mén)。例如1998年改革中撤銷(xiāo)的電力工業(yè)部、煤炭工業(yè)部、冶金工業(yè)部、機(jī)械工業(yè)部、電子工業(yè)部、化學(xué)工業(yè)部等。

1998年的改革，先將九個(gè)工業(yè)經(jīng)濟(jì)部改為局，至2000年底全部撤銷(xiāo)。通過(guò)這次改革，政企不分的組織基礎(chǔ)得以消除，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式設(shè)計(jì)的政府架構(gòu)也逐漸淡化。

2003年的政府機(jī)構(gòu)改革，不再以精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)為主要取向，而以完善政府管理體制為目標(biāo)。由此，2003年中央政府相繼組建了國(guó)資委、國(guó)家發(fā)改委、商務(wù)部等機(jī)構(gòu)。

2008年3月，以探索大部門(mén)體制的政府機(jī)構(gòu)改革拉開(kāi)帷幕，政府機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)，不再以精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員為目的，而意在減少部門(mén)間職能交叉、重疊，建立合理的權(quán)責(zé)體系。2013年的政府職能改革，也可說(shuō)是上一輪大部制改革的“延伸”。

到2013年，國(guó)務(wù)院關(guān)注的重點(diǎn)已不僅僅是部門(mén)職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)和效率不高等問(wèn)題，而更側(cè)重于政府職能轉(zhuǎn)變中的不到位情況。不該管的事情政府管了很多，比如行政審批、干預(yù)企業(yè)運(yùn)行，“越位”問(wèn)題突出。而在公共服務(wù)、環(huán)保保護(hù)、市場(chǎng)監(jiān)管上又極其“缺位”，需要加強(qiáng)。

2013年的國(guó)務(wù)院政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案提出，政府職能的四個(gè)方面——轉(zhuǎn)移、下放、整合、加強(qiáng)?！斑@恰恰是中國(guó)政府長(zhǎng)期以來(lái)改來(lái)改去，改不到位，急需解決的四個(gè)方面問(wèn)題?！?中國(guó)政法大學(xué)黨委書(shū)記石亞軍認(rèn)為，直到這次改革，政府職能轉(zhuǎn)變才真正鎖定了問(wèn)題的關(guān)鍵。這也是改革開(kāi)放七次政府機(jī)構(gòu)改革以來(lái)，第一次涉及政府職能轉(zhuǎn)變之根本。

未盡之意

職能轉(zhuǎn)變一直是行政體制改革的核心。1988年政府機(jī)構(gòu)改革時(shí)，首次提出了“轉(zhuǎn)變政府職能是機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵”的提法。

十七屆二中全會(huì)提出，政府職能要向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、促進(jìn)社會(huì)公平正義、提供公共服務(wù)三個(gè)職能轉(zhuǎn)變。但多位學(xué)者認(rèn)為轉(zhuǎn)變做得不夠，“越位”“缺位”現(xiàn)象嚴(yán)重。

“國(guó)家不要直接深度干預(yù)產(chǎn)業(yè)政策，應(yīng)該把市場(chǎng)的交給市場(chǎng)，企業(yè)的交給企業(yè)，政府搞好調(diào)控?！睆垵h亞認(rèn)為，國(guó)外只有韓國(guó)和日本在特定時(shí)期搞過(guò)產(chǎn)業(yè)政策，起到了使產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展的效果，但到了一定時(shí)期政府就要放手。歐美各國(guó)并沒(méi)有產(chǎn)業(yè)政策，是通過(guò)自由競(jìng)爭(zhēng)和經(jīng)濟(jì)危機(jī)自然調(diào)節(jié)的。

在張漢亞看來(lái)，政府應(yīng)該向市場(chǎng)提供充分的市場(chǎng)信息，而不是直接干預(yù)市場(chǎng)。

比如，近些年豬肉價(jià)格波動(dòng)很大，政府應(yīng)該及時(shí)提供生豬存欄量等信息，由養(yǎng)殖戶(hù)自己決定飼養(yǎng)數(shù)量，而不是盲目鼓勵(lì)擴(kuò)大養(yǎng)殖量。

“這次職能轉(zhuǎn)變是有所為，有所不為，不該管的不管，該管的管好，這是總體思路?！敝袊?guó)行政管理學(xué)會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)沈榮華介紹。

放權(quán)是第一大亮點(diǎn)，“向市場(chǎng)、社會(huì)、地方政府放權(quán)，主要?dú)v史經(jīng)驗(yàn)是簡(jiǎn)政放權(quán)，其作用是調(diào)動(dòng)市場(chǎng)企業(yè)積極性，讓各方都投入到改革開(kāi)放浪潮中，讓企業(yè)成為創(chuàng)新主體?！?/p>

他認(rèn)為，放權(quán)的同時(shí)，還要做好事中事后監(jiān)管，不能一放了之，既要調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性，也要防止放權(quán)以后出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)，惡性競(jìng)爭(zhēng)。

在5月13日召開(kāi)的全國(guó)電視電話(huà)會(huì)議上，李克強(qiáng)總理說(shuō)，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題就必須叫停、處罰，這往往要得罪人，甚至要做“惡人”，比事前審批難得多。事前審批是別人找上門(mén)，事后監(jiān)管則是自己要下去，到現(xiàn)場(chǎng)了解情況，實(shí)施監(jiān)管。

“我們一些政府機(jī)關(guān)和干部在行政審批方面通常是輕車(chē)熟路，但在市場(chǎng)監(jiān)管方面辦法還不多、經(jīng)驗(yàn)也不足。這主要不是因?yàn)楦刹克奖旧淼膯?wèn)題，還是體制不對(duì)頭，所以結(jié)果事倍功半?！崩羁藦?qiáng)說(shuō)。

2013年“政府職能轉(zhuǎn)變”被置于更加突出的位置，不僅寫(xiě)入政府機(jī)構(gòu)改革方案標(biāo)題中，還首次通過(guò)了人大的討論、決議。以往政府職能轉(zhuǎn)變都以黨或政府文件形式規(guī)定，進(jìn)入人大討論，效力更高，實(shí)施力度會(huì)更大。

正如中央領(lǐng)導(dǎo)所述，“要下決心進(jìn)一步打開(kāi)轉(zhuǎn)變政府職能這扇大門(mén)，把該放的權(quán)力放到位，激發(fā)各類(lèi)市場(chǎng)主體發(fā)展活力和創(chuàng)造力。”外界亦期待，中央的此次改革能夠得到各放權(quán)主體部門(mén)的配合， 將這場(chǎng)持續(xù)了31年的改革真正落到實(shí)處。