新一屆政府推動(dòng)的政府職能改革，在2013年“兩會(huì)”后，首先以取消部分審批權(quán)力和放權(quán)給地方等形式而提速推進(jìn)。

這項(xiàng)被視為主動(dòng)約束和限制政府權(quán)力的改革，因其性質(zhì)之重大、節(jié)奏之頻繁而引發(fā)層層反響。兩次國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議之后，5月13日，國(guó)務(wù)院召開(kāi)了一個(gè)范圍更大的全國(guó)電視電話會(huì)議，動(dòng)員部署下一步國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變工作。5月16日，國(guó)務(wù)院又公布了取消和下放管理層級(jí)的行政審批項(xiàng)目目錄。這份目錄詳盡地披露了此次取消和下放管理權(quán)限的細(xì)目。

歷時(shí)僅兩個(gè)月，國(guó)務(wù)院分兩批取消和下放了133個(gè)行政審批事項(xiàng)，這其中以關(guān)系生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和業(yè)務(wù)活動(dòng)、資質(zhì)資格許可認(rèn)定的項(xiàng)目為主，共95項(xiàng)，投資審批項(xiàng)目共25項(xiàng)，另有評(píng)比達(dá)標(biāo)表彰項(xiàng)目10項(xiàng)，行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目3項(xiàng)。

政府主動(dòng)約束權(quán)力和下放權(quán)力，不但對(duì)中國(guó)整體改革意義重大，對(duì)提振經(jīng)濟(jì)活力意義重大，也關(guān)涉中央和地方、中央各部門之間的層層利益糾葛。此次國(guó)務(wù)院下放權(quán)力的“斷腕”背后，也映射出漸進(jìn)式中國(guó)改革的歷史微觀圖景。

發(fā)改委被“放權(quán)”

5月17日，國(guó)家能源局收到了一份通知，要求上報(bào)自成立以來(lái)的所有能源項(xiàng)目批文，以及其他部分行政批文。 “這不同尋常。我在部委這些年還從來(lái)沒(méi)聽(tīng)過(guò)這種要求?！币晃唤咏鼑?guó)家能源局的部委人士告訴《財(cái)經(jīng)》。

一周之前，國(guó)家能源局一位前任負(fù)責(zé)人被中紀(jì)委調(diào)查。其主政國(guó)家能源局期間，在火電建設(shè)項(xiàng)目的審批上，各省的審批情況差距很大。

今年初召開(kāi)的全國(guó)能源工作會(huì)議上，火電站項(xiàng)目審批的不平衡和不公平問(wèn)題，成為與會(huì)省市負(fù)責(zé)人討論的焦點(diǎn)。在各省能源負(fù)責(zé)人的分組討論會(huì)上，六個(gè)小組中有五個(gè)小組討論了項(xiàng)目審批遇到的不公平和困難，并提出質(zhì)疑。其中，貴州省發(fā)改委主任付京公開(kāi)批評(píng)說(shuō)：“有政治和經(jīng)濟(jì)背景的省市批得快。貴州沒(méi)政治地位，經(jīng)濟(jì)差，你們就拖著項(xiàng)目不給批復(fù)，什么道理？”

在全國(guó)性會(huì)議中，基層官員如此激烈地公開(kāi)質(zhì)疑中央部委在審批項(xiàng)目中的公正性，頗為罕見(jiàn)。一位參會(huì)人士稱，“這在國(guó)家發(fā)改委歷史上也是第一次發(fā)生?！?/p>

國(guó)家發(fā)改委主管的審批項(xiàng)目遭遇詬病，上述案例僅是其一。在外界看來(lái)，政府是該服務(wù)于市場(chǎng)主體并維護(hù)其公平性，還是直接扮演踢球的運(yùn)動(dòng)員，是檢驗(yàn)政府職能的一個(gè)重要指標(biāo)。

2013年兩會(huì)后，新一屆中央政府做出了新的轉(zhuǎn)變政府職能改革決定。3月10日，《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》提交十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議。此次職能轉(zhuǎn)變方案在宣布鐵道部等部委進(jìn)行大部制改革的同時(shí)，將“減少和下放投資審批事項(xiàng)”列為政府職能改革的第一項(xiàng)任務(wù)。

國(guó)家發(fā)改委素有“小國(guó)務(wù)院”之稱。它的職能，不僅包括國(guó)家重要經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的制定、對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀研究和調(diào)控等宏觀管理職責(zé)，更有“審批、核準(zhǔn)、審核重大建設(shè)項(xiàng)目、重大外資項(xiàng)目、境外資源開(kāi)發(fā)類重大投資項(xiàng)目和大額用匯投資項(xiàng)目”等微觀管理職責(zé)。如何界定其職責(zé)邊界，改革其審批權(quán)限，也被看作此次政府職能轉(zhuǎn)變的風(fēng)向標(biāo)。

因事關(guān)政府行為的邊界和市場(chǎng)微觀主體的經(jīng)濟(jì)活力，減少投資審批項(xiàng)目成為此次取消和下放行政審批項(xiàng)目的一個(gè)重點(diǎn)。在這次取消和下放的事項(xiàng)中，取消的有107項(xiàng)，超過(guò)80%。

對(duì)于“市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)充分，企業(yè)自我約束能力強(qiáng)，可以通過(guò)經(jīng)濟(jì)和法律手段，產(chǎn)業(yè)政策、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、信息引導(dǎo)等實(shí)現(xiàn)有效調(diào)控”的項(xiàng)目，由核準(zhǔn)改為備案管理；其次，對(duì)于“現(xiàn)階段仍需由政府通過(guò)發(fā)展規(guī)劃、總量控制目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)政策、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、用地政策、環(huán)保政策、稅收政策、信貸政策等實(shí)現(xiàn)有效調(diào)控的項(xiàng)目”，主要交由地方政府核準(zhǔn)，并明確相應(yīng)責(zé)任。

這意味著，一批原本由國(guó)家發(fā)改委負(fù)責(zé)審核的投資項(xiàng)目，例如城市快速軌道交通、機(jī)場(chǎng)擴(kuò)建等項(xiàng)目，將交由地方審批。另外，部分權(quán)力將從發(fā)改委主導(dǎo)，改為賦予主管部委更大主導(dǎo)權(quán)。

今后，對(duì)于地方事權(quán)的投資項(xiàng)目主要由地方負(fù)責(zé)審批、監(jiān)管；對(duì)于國(guó)家扶持地方的一些項(xiàng)目，包括發(fā)改委在內(nèi)的國(guó)務(wù)院部門只確定投資方向、原則和標(biāo)準(zhǔn)，具體項(xiàng)目安排也由地方政府負(fù)責(zé)。

具體行業(yè)的政府投資項(xiàng)目，將由行業(yè)主管部門（如教育部、交通運(yùn)輸部）匯總之后，報(bào)國(guó)家發(fā)改委審批，國(guó)家發(fā)改委根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展及預(yù)算內(nèi)資金安排情況進(jìn)行平衡，實(shí)施總量控制。這改變了以往政府投資項(xiàng)目在發(fā)改系統(tǒng)匯總、審批、分配的局面，審批流程的變化，也凸顯了分權(quán)意圖。

“目前總的改革方向是確立企業(yè)投資主體地位，按照要求，審批權(quán)力在梳理、下放，目的是節(jié)省企業(yè)的行政成本?！眹?guó)家發(fā)改委投資研究所所長(zhǎng)張長(zhǎng)春說(shuō)。

中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)沈榮華注意到，這次政府職能改革措辭上的變化。以往說(shuō)宏觀調(diào)控，主要針對(duì)的是國(guó)家發(fā)改委、央行、財(cái)政部等幾個(gè)部委，但這次提的是宏觀管理，把所有部門都納入了，算是“一個(gè)很大突破”。

加大地方主導(dǎo)權(quán)

放權(quán)給地方，讓地方承擔(dān)更多事權(quán)的同時(shí)擁有更多項(xiàng)目和支出決策權(quán)，也是此次政府職能改革的重要一環(huán)。這其中，既有投資審批權(quán)的下放，也有中央轉(zhuǎn)移支付的下移。

按照誰(shuí)投資誰(shuí)決策的原則，中央政府投資的項(xiàng)目需要國(guó)家發(fā)改委審批。但在此次改革前的實(shí)際運(yùn)行中，地方政府出資建設(shè)的一些固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，需按照《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》到國(guó)家發(fā)改委和行業(yè)主管部門核準(zhǔn)。地方一些官員對(duì)此頗有微詞。

國(guó)家發(fā)改委、行業(yè)主管部門主要從市場(chǎng)準(zhǔn)入、經(jīng)濟(jì)安全、環(huán)保、資源利用等方面進(jìn)行審查，一般來(lái)看，審核部門多，審核時(shí)間長(zhǎng)。而看似嚴(yán)格的核準(zhǔn)，在實(shí)際運(yùn)行中也存在漏洞。

“國(guó)務(wù)院部門管得過(guò)多過(guò)細(xì)了，既管不了，也管不好?！崩羁藦?qiáng)總理在5月13日的全國(guó)電視電話會(huì)議上說(shuō)，各級(jí)政府要按照各自事權(quán)分級(jí)管理，尤其是涉及改善民生的具體事項(xiàng)，要盡可能實(shí)行就近管理，不能什么事都到北京來(lái)批。

5月13日，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變動(dòng)員電視電話會(huì)議宣布取消和下放的133項(xiàng)行政審批等事項(xiàng)中，取消和下放的25項(xiàng)投資審批項(xiàng)目涉及能源、交通等行業(yè)。今后地方在行政區(qū)域內(nèi)進(jìn)行的城市軌道交通建設(shè)、區(qū)域內(nèi)的鐵路線路建設(shè)、機(jī)場(chǎng)擴(kuò)建等項(xiàng)目，將由地方投資主管部門審批。

“四川蘆山抗震救災(zāi)這樣的大事急事，經(jīng)部署后都能交給地方為主去辦去管。因此，我們要相信地方也能辦好管好其他很多事?！崩羁藦?qiáng)說(shuō)。

不僅地方政府投資的項(xiàng)目如此，對(duì)于中央扶持地方的一些項(xiàng)目，中央也準(zhǔn)備放權(quán)。對(duì)這類項(xiàng)目，國(guó)務(wù)院部門以后將只確定投資方向、原則和標(biāo)準(zhǔn)，具體項(xiàng)目安排由地方政府負(fù)責(zé)。

對(duì)于中央政府預(yù)算內(nèi)的投資管理，此次改革也有新的構(gòu)想。

從2012年中央政府預(yù)算內(nèi)投資來(lái)看，4000多億元的中央政府投資主要投向民生領(lǐng)域，以往均是各地發(fā)改委上報(bào)，國(guó)家發(fā)改委審批，“跑部錢進(jìn)”現(xiàn)象也因此而來(lái)。為爭(zhēng)取這類資金，地方政府不僅需要爭(zhēng)得行業(yè)主管部門批準(zhǔn)，還得“公關(guān)”負(fù)責(zé)項(xiàng)目審批、資金發(fā)放的兩大部委——國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部。

“各個(gè)部門就有意見(jiàn)，抱怨說(shuō)我們管具體的審批，為什么發(fā)改委還要再審批一道，所以這次基本都下放到各個(gè)部，由各個(gè)部再分到各個(gè)省。”一位國(guó)家發(fā)改委內(nèi)部人士介紹。

以中央承擔(dān)主要責(zé)任的義務(wù)教育為例。學(xué)校建設(shè)、教學(xué)設(shè)備購(gòu)置等項(xiàng)目由教育部門匯總后報(bào)到國(guó)家發(fā)改委，發(fā)改委根據(jù)資金安排計(jì)劃和整體教育發(fā)展情況進(jìn)行審批，然后由教育部分到各省。改革后，各省級(jí)政府將不必如此麻煩了。

除了投資項(xiàng)目的審批權(quán)下放，中央轉(zhuǎn)移支付的部分財(cái)權(quán)也有相應(yīng)調(diào)整。按照《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》的要求，今年6月底前，財(cái)政部將會(huì)同有關(guān)部門，減少、合并一批財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，下放一批適合地方管理的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。

今后，中央將大幅減少中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，“合并專項(xiàng)，擴(kuò)大一般”，將適合地方管理的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目審批和資金分配工作下放地方。

目前財(cái)政稅收地方和中央“三七開(kāi)”，即七成財(cái)政收入歸中央，但是支出時(shí)各占一半。中央政府通過(guò)轉(zhuǎn)移支付返還給地方，這種返還尤其是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付通過(guò)具體項(xiàng)目，支配權(quán)力集中在財(cái)政部，地方缺乏自主權(quán)，因而也需要“跑部錢進(jìn)”。

2012年6月，審計(jì)署發(fā)布56個(gè)縣財(cái)政性資金審計(jì)調(diào)查結(jié)果，發(fā)現(xiàn)縣級(jí)財(cái)政對(duì)上級(jí)財(cái)政資金依賴度高，54個(gè)縣2011年收到上級(jí)轉(zhuǎn)移支付738.18億元，其中68.4%是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。但由于資金下達(dá)晚，或者是地方項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備不充分，到2011年底，43個(gè)縣結(jié)轉(zhuǎn)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付達(dá)106億元，占收到的專項(xiàng)支付總金額的35.92%，嚴(yán)重影響專項(xiàng)資金的使用效果。

財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付上的不公開(kāi)、不透明也一直為外界所詬病，地方政府不斷呼吁進(jìn)行改革。一位熟悉內(nèi)情的人士介紹說(shuō)，“前幾屆一直提，這次算是攻下來(lái)了?！?/p>

上述人士介紹說(shuō)，除了已經(jīng)列入專項(xiàng)規(guī)劃的，合并專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，財(cái)政資金“切塊”給地方，具體怎么花由地方自己定。

改革“核準(zhǔn)、備案”

目前國(guó)家對(duì)政府投資實(shí)行審批，對(duì)企業(yè)投資則實(shí)行核準(zhǔn)、備案制。其中，核準(zhǔn)針對(duì)的是企業(yè)投資的重大項(xiàng)目和限制類固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，非重大、非限制類固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目實(shí)行備案制。

在中國(guó)社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)金碚看來(lái)，中央只要存在審批事項(xiàng)，從省到市縣所有力量都會(huì)進(jìn)攻中央?！耙粋€(gè)項(xiàng)目要國(guó)家發(fā)改委審批，地方上從省長(zhǎng)到市長(zhǎng)就會(huì)輪番到國(guó)家發(fā)改委做工作，國(guó)家發(fā)改委今年不批，地方明年換個(gè)包裝再報(bào)，再進(jìn)攻?！彼慕Y(jié)論是，“審批制實(shí)際上是無(wú)效的?！?/p>

和審批相比，核準(zhǔn)的程序簡(jiǎn)單些，企業(yè)只需要向投資主管部門提交項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告，審查的內(nèi)容不包括銷售盈利等經(jīng)營(yíng)層面內(nèi)容，主要是土地、規(guī)劃、環(huán)保等方面。而審批制需要經(jīng)過(guò)項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究和開(kāi)工報(bào)告等環(huán)節(jié)，相對(duì)而言更為復(fù)雜。

2004年7月25日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》公布，同時(shí)還發(fā)布了《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄（2004年本）》。根據(jù)該目錄，中央和地方投資主管部門對(duì)農(nóng)林水利、能源、交通、電信產(chǎn)業(yè)、社會(huì)事業(yè)、外商投資等在內(nèi)的13個(gè)領(lǐng)域的重大項(xiàng)目和限制類項(xiàng)目，從審批改為進(jìn)行核準(zhǔn)。

“由于各個(gè)部門之間扯皮，2004年到現(xiàn)在，投資體制改革方案里的很多內(nèi)容，到現(xiàn)在都還沒(méi)有落實(shí)?！币晃恢槿耸拷榻B說(shuō)。

2007年之后，國(guó)家發(fā)改委投資司相關(guān)負(fù)責(zé)人就曾透露要對(duì)“目錄”進(jìn)行修改。政府核準(zhǔn)投資項(xiàng)目目錄（2009年本）經(jīng)過(guò)多輪談判、修改后，上報(bào)國(guó)務(wù)院。按照修改建議，向地方和國(guó)務(wù)院其他部委（工信部、水利部、農(nóng)業(yè)部、鐵道部等）下放核準(zhǔn)權(quán)限。但是，2009年版核準(zhǔn)目錄最終未獲批準(zhǔn)。

據(jù)悉，2009年版目錄擱置，主要由于行業(yè)主管部門和國(guó)家發(fā)改委之間存在分歧。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)在經(jīng)歷了4萬(wàn)億元經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃之后，2010年鋼鐵、水泥、風(fēng)電設(shè)備、多晶硅等部分行業(yè)出現(xiàn)了產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩。國(guó)家發(fā)改委提高了一些傳統(tǒng)過(guò)剩行業(yè)投資的核準(zhǔn)權(quán)限，下放核準(zhǔn)權(quán)限就此擱置。此輪國(guó)務(wù)院取消和下放一批企業(yè)投資核準(zhǔn)權(quán)，也算是在完成上一輪未盡的調(diào)整。金碚調(diào)研發(fā)現(xiàn)，如果中央政府不批項(xiàng)目了，就意味著沒(méi)有了優(yōu)惠，“企業(yè)就會(huì)理性經(jīng)營(yíng)”。

由審批改為核準(zhǔn)制，是希望在項(xiàng)目“入口”上管一管，減輕后面的監(jiān)管壓力，但從實(shí)際執(zhí)行來(lái)看，核準(zhǔn)制也存在管不住、管不到基層等問(wèn)題。張長(zhǎng)春調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基層政府部門職能轉(zhuǎn)變可能不到位，將備案變成了審批。

八成以上企業(yè)投資實(shí)行的是備案制。備案作為前置的審核就是必備的手續(xù)，在建設(shè)之前拿到準(zhǔn)予備案的文件，否則不能開(kāi)工建設(shè)。但備案也很容易變成“變相審批”，影響企業(yè)投資決策。

早在國(guó)務(wù)院職能轉(zhuǎn)變方案前，廣東省已將省級(jí)企業(yè)投資核準(zhǔn)權(quán)下放，凡不涉及公共資源的企業(yè)投資核準(zhǔn)項(xiàng)目，全部改為備案制。

但由于相關(guān)部門執(zhí)法不到位，一些企業(yè)投資項(xiàng)目隨便調(diào)整規(guī)劃、亂占耕地、違反國(guó)家環(huán)保政策，或者采取繞道的辦法，上馬國(guó)家禁止的小鋼鐵、小水泥項(xiàng)目，當(dāng)?shù)赝顿Y主管部門面臨上級(jí)核查壓力，對(duì)于這些項(xiàng)目只好不予備案。

過(guò)去數(shù)十年，企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)、備案一直沒(méi)有走出“一收就死，一放就亂”的怪圈，這和核準(zhǔn)權(quán)下放以后，后續(xù)的執(zhí)法不嚴(yán)、監(jiān)管不力密切相關(guān)。

此次政府職能轉(zhuǎn)變方案已經(jīng)明確，將最大限度縮小投資項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)、備案的范圍，目前已經(jīng)取消和下放投資項(xiàng)目共25項(xiàng)，一些尚未下放的投資核準(zhǔn)權(quán)仍由國(guó)家發(fā)改委負(fù)責(zé)。

根據(jù)以往年份經(jīng)驗(yàn)，一旦投資增長(zhǎng)過(guò)快，經(jīng)濟(jì)過(guò)熱，下放地方的權(quán)力會(huì)被再次收回，投資審批核準(zhǔn)權(quán)的收與放受經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響，缺乏長(zhǎng)期性。

職能改革待完善

發(fā)改委的投資審批權(quán)力改革，得來(lái)匪易。

十年前，國(guó)務(wù)院就曾經(jīng)計(jì)劃改革投資審批體制。時(shí)任國(guó)家發(fā)改委投資所所長(zhǎng)張漢亞說(shuō)，業(yè)界多支持發(fā)改委削權(quán)，“發(fā)改委能不能變小”，一度成為衡量相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)工作的一個(gè)指標(biāo)。然而十年之后，發(fā)改委的職能反而膨脹了，簡(jiǎn)政放權(quán)不得不回到原點(diǎn)。

張漢亞向《財(cái)經(jīng)》記者介紹，國(guó)內(nèi)的審批制，最早是學(xué)習(xí)蘇聯(lián)的審批制度建立的。國(guó)家發(fā)改委幾乎每個(gè)司局都有行政審批權(quán)，如：固定資產(chǎn)投資司負(fù)責(zé)審核重大城市基礎(chǔ)設(shè)施、城市環(huán)保設(shè)施、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目等，財(cái)政金融司負(fù)責(zé)審核財(cái)稅、金融、證券、保險(xiǎn)系統(tǒng)重大項(xiàng)目及印鈔造幣行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目等；價(jià)格司則負(fù)責(zé)組織對(duì)重要商品、服務(wù)價(jià)格項(xiàng)目的成本調(diào)查和監(jiān)審，審核少數(shù)中央政府管理的商品價(jià)格、服務(wù)價(jià)格和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等。

1988年以前，國(guó)家對(duì)投資實(shí)行嚴(yán)格管理，由中央政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)審批。1988年投資體制改革時(shí)，確立了政府只管公益性、基礎(chǔ)設(shè)施類的政府投資項(xiàng)目，經(jīng)營(yíng)性投資活動(dòng)與部委脫鉤。當(dāng)時(shí)改革規(guī)定，經(jīng)營(yíng)性投資由國(guó)家計(jì)委切塊給六大專業(yè)投資公司，由投資公司按計(jì)劃安排生產(chǎn)，自主經(jīng)營(yíng)。

這本來(lái)是國(guó)務(wù)院部門職能轉(zhuǎn)變的一次良機(jī)?！暗歉鱾€(gè)部委都反對(duì)，每次開(kāi)國(guó)務(wù)院會(huì)議都反對(duì)。”一位熟悉當(dāng)年改革內(nèi)情人士介紹說(shuō)，改革遭到各個(gè)行業(yè)主管部門（例如能源部、機(jī)械電子工業(yè)部等）的反對(duì)。

1994年，國(guó)務(wù)院同意撤銷六大專業(yè)投資公司，原有人員和撥改貸回收的部分資金進(jìn)入國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行。此后，政府投資再次回歸政府部門管理，目前20多個(gè)部委擁有投資權(quán)限，均源于此。

1992年小平南方談話之后，政府和企業(yè)投資熱情高漲，雖然當(dāng)時(shí)已經(jīng)提出“誰(shuí)投資誰(shuí)決策”的思路，但是由于當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)過(guò)熱，國(guó)務(wù)院全力壓投資，投資決策權(quán)下放未實(shí)質(zhì)推行。

這一狀況直到1998年才有改觀。受國(guó)內(nèi)洪災(zāi)和亞洲金融危機(jī)影響，政府急需增加投資，擴(kuò)大內(nèi)需。此時(shí)，由國(guó)務(wù)院部門牢牢掌握的企業(yè)投資權(quán)才有所松動(dòng)，一些權(quán)力開(kāi)始下放。

2004年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)國(guó)家投資體制改革方案。這次改革的一大進(jìn)步，是國(guó)家對(duì)企業(yè)投資不再審批，但為了防止下放后造成的混亂，國(guó)家對(duì)重大的、限制類的固定資產(chǎn)投資實(shí)行了另一種更為簡(jiǎn)化的審批方式——核準(zhǔn)，其余非重大、非限制類項(xiàng)目實(shí)行備案。

以往按照投資金額劃分核準(zhǔn)權(quán)限時(shí)，地方上往往分拆項(xiàng)目逃避監(jiān)管。為杜絕這一現(xiàn)象，2004年開(kāi)始按照項(xiàng)目性質(zhì)劃分核準(zhǔn)權(quán)限。

但此次改革，20%的企業(yè)投資項(xiàng)目仍需政府部門核準(zhǔn)。和一些國(guó)家7%左右的比例相比，中國(guó)核準(zhǔn)權(quán)覆蓋的范圍仍然很大。

“2004年投資體制改革很多規(guī)定沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)，所以國(guó)務(wù)院今年3月28日辦公廳的通知里面，要求2015年基本完成投資體制改革，實(shí)現(xiàn)誰(shuí)投資誰(shuí)決策的原則。按照這個(gè)來(lái)講，核準(zhǔn)權(quán)還要下放一些?！睆垵h亞告訴《財(cái)經(jīng)》記者。

一些企業(yè)界人士則呼吁應(yīng)更多地向企業(yè)、社會(huì)放權(quán)，而不僅僅止步于向下級(jí)投資主管部門下放。目前國(guó)務(wù)院政府職能轉(zhuǎn)變方案明確將一批核準(zhǔn)權(quán)下放到省一級(jí)，省一級(jí)政府再往市級(jí)下放，經(jīng)過(guò)三級(jí)下放才到企業(yè)。這期間是否會(huì)出現(xiàn)截留現(xiàn)象，將直接影響放權(quán)的實(shí)際效果。

這或許說(shuō)明，在改革放權(quán)的利益重構(gòu)中，政府職能轉(zhuǎn)變并非一時(shí)可就。少數(shù)擁有重大審批權(quán)限的官員所陷入的麻煩，也難避免。但改革仍在進(jìn)行，放權(quán)仍在路上。