1987年4月，日本政府開始了對其國有鐵路的民營化改革，借助“區(qū)域分割、客貨分開、債務(wù)分擔(dān)和股票上市”的模式，較好地實現(xiàn)了改革目的，得到各界的普遍認(rèn)同。日本鐵路改革得失，或?qū)χ袊F路改革有所借鑒。

背景

二次世界大戰(zhàn)以后，公路和民航在日本得到了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，使鐵路的市場份額不斷下降。

在客運(yùn)方面，1960年原日本國鐵的客運(yùn)市場份額占全國客運(yùn)市場份額的50%以上，到改革前20世紀(jì)80年代，國鐵的市場份額下降為23%左右。在貨運(yùn)方面，鐵路市場份額由1955年的50%以上，下降為改革前的5%左右。

與此同時，在國有國營的體制下，政府一方面要求鐵路以“負(fù)債”的方式建設(shè)和運(yùn)營新干線，使鐵路負(fù)債累累，虧損嚴(yán)重；另一方面，又對鐵路的運(yùn)價、人事、投資計劃和經(jīng)營范圍進(jìn)行嚴(yán)格控制。更重要的是，國鐵長期形成的龐大組織機(jī)構(gòu)、“鐵飯碗”制度使得國鐵公司的管理層和員工認(rèn)為“國鐵是一條不沉的船”，普遍缺乏危機(jī)感，成本意識薄弱，生產(chǎn)效率較低，經(jīng)營狀況日趨惡化。

在國家每年支付巨額補(bǔ)貼的情況下，20世紀(jì)80年代國鐵的赤字還是連年超過了1萬億日元，1985年達(dá)到了頂峰1.85萬億日元。為了減虧，國鐵在1977年-1987年先后13次提高運(yùn)價，但仍無濟(jì)于事。到了改革前的1986年，日本國鐵、鐵路建設(shè)公團(tuán)等部門累計的鐵路長期債務(wù)高達(dá)37.1萬億日元（折合3370億美元，超過了當(dāng)時日本GDP的10%）。

經(jīng)過長時間的醞釀，日本議會于1982年提出了“取消國有國營的制度，將國鐵民營化，并且分立為若干個區(qū)域公司”的初步方案，在此基礎(chǔ)上，經(jīng)過各方近五年的研究、爭論和博弈，終于在1987年4月實施了改革。

具體的改革方案包括以下幾部分內(nèi)容。

將原日本國鐵分解，設(shè)置六個區(qū)域性客運(yùn)公司和一個全國性的貨運(yùn)公司。即對于北海道、四國、九州的三個島嶼，分別成立獨立的公司；對于本州，考慮客運(yùn)市場的完整情況和經(jīng)營管理上的適度規(guī)模等因素分別設(shè)立了東、中、西日本三個鐵路公司。作為線路的主要使用者，客運(yùn)公司擁有線路、土地和機(jī)車車輛，同時對貨運(yùn)公司開放線路使用權(quán)，并按短期可避免成本收取線路使用費(fèi)。

將客貨運(yùn)公司由原國家全資的特殊公司變成了股份制公司，并計劃通過股票上市實現(xiàn)向民營化、私有化的轉(zhuǎn)變。

對于國鐵37.1萬億日元的巨額債務(wù)，在保證新公司財務(wù)健康的條件下，由新公司負(fù)擔(dān)了近三分之一的債務(wù)；剩余的三分之二債務(wù)交由專門成立的國鐵清算事業(yè)團(tuán)處理。

成立“經(jīng)營穩(wěn)定基金”，通過對基金的運(yùn)作保證運(yùn)量較少的北海道、四國、九州三個客運(yùn)公司的收支平衡。

減員增效。由改革前的27.7萬人，減少為20.1萬人，對于剩下的7.6萬員工，通過政府介紹重新就職。

成效

鐵路的改革使得新成立的日本鐵路各公司與政府的關(guān)系明確為“對于股東的責(zé)任”，鐵路的管理者必須從關(guān)心政治家的要求、運(yùn)輸生產(chǎn)和提高運(yùn)輸價格，轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)心市場需求和通過提供客戶所要求的服務(wù)來增加收益。由國鐵時的“等客上車”轉(zhuǎn)變?yōu)椤扒Х桨儆嬑丝蜕宪嚒薄?/p>

改革后，日本鐵路的運(yùn)量得到較大增長，企業(yè)效益提高，減虧扭虧增盈。旅客周轉(zhuǎn)量在改革前五年平均增長0.6%，改革后七年平均增長3.4%，1997年達(dá)到2477億人公里，是1986年的1.25倍。其后，即使在日本經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷的今天，鐵路運(yùn)量仍基本維持穩(wěn)定。七家公司由國鐵時期的巨額虧損轉(zhuǎn)為改革后年平均實現(xiàn)利潤2000億日元，每年平均向國家上繳1000億日元的稅金。

日本國鐵改革充分利用股權(quán)資本市場，吸引了相當(dāng)數(shù)量的社會資金和國際投資者。位于本州的三家公司滿足上市要求后，日本政府于1993年開始出售東日本鐵路股票，以1∶7.8的比例向社會溢價發(fā)行股票257萬股，獲得了1萬億日元的資金。2001年時，政府將手中的東日本鐵路股票全部售出，16.6%為外國投資者所有。到2004年，政府又將手中的西日本股票全部售出。目前，政府只持有中日本鐵路公司13%的股票。2002年后，東日本和中日本公司先后被《福布斯雜志》評為世界500強(qiáng)，成為現(xiàn)代化的國際公司。

改革后，本州的三家鐵路公司運(yùn)價基本維持不變，只有九州、四國和北海道鐵路公司于1996年提高了運(yùn)價6.6%，未出現(xiàn)原先預(yù)想的運(yùn)價大幅上升的情況。更重要的是，政府放松了對鐵路運(yùn)價的管制，由改革前的“審核制”，變?yōu)檫\(yùn)價上限管制和“備案制”。

民營化后，日本鐵路公司員工丟掉了國鐵時代鐵飯碗的意識，勞資關(guān)系改善，勞動生產(chǎn)率由1986年的89萬人公里/人提高到1996年的163萬人公里/人，增長了83%。2010年又進(jìn)一步提高到了201萬人公里/人。

公司化的體制，競爭和獎懲機(jī)制的引入，使得員工的危機(jī)感和緊迫感大大增加，積極性和服務(wù)質(zhì)量普遍提高，服務(wù)項目增加。

改革后，各公司普遍加強(qiáng)了安全意識和責(zé)任，加大了保障安全方面的資金投入，一個明顯的效果是鐵路行車事故減少，安全性提高。每百萬列車公里的事故件數(shù)由1987年的1.5件下降到1998年的0.8件。而政府則通過簡化手續(xù)、制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和強(qiáng)化事后檢查等措施實施了有效的安全監(jiān)管。

此外，與其他私營鐵路相比，雖然各公司的多種經(jīng)營收入占營業(yè)收入的比重還有待提高，但是在穩(wěn)步增長，同時，對于職工提供了在鐵路業(yè)務(wù)以外的領(lǐng)域發(fā)揮能力的機(jī)會，促進(jìn)了職工工作積極性的提高。

得失

日本鐵路改革經(jīng)過了較長時間的醞釀和準(zhǔn)備，先是成立了“臨時行政調(diào)查會”，經(jīng)廣泛討論后得出了結(jié)論：國鐵以原有的組織和經(jīng)營方法無法實現(xiàn)改革，必須取消原制度，使國鐵實現(xiàn)民營化，成立若干地區(qū)公司。進(jìn)而設(shè)置了一個由“官、產(chǎn)、學(xué)”組成的“國鐵再建監(jiān)理委員會”，進(jìn)行了為期兩年的論證，提出了國鐵改革方案。于1985年7月向內(nèi)閣總理大臣提供咨詢。在此基礎(chǔ)上，政府向國會提出了《國有鐵道改革法》等八項關(guān)聯(lián)法案，經(jīng)國會審議通過，1987年4月實施了國鐵改革。

在配套改革、分步實施、穩(wěn)步推進(jìn)等方面得到了日本政府的大力支持，為鐵路改革創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境。

改革方案體現(xiàn)了系統(tǒng)配套和過渡性措施相結(jié)合的特點。為把鐵路的公司化改革和放松管制、引入競爭的改革相結(jié)合，日本東京大學(xué)教授植草益再三強(qiáng)調(diào)，“沒有競爭，只有民營化則不會有好的效果?！比毡緦W(xué)者福井孝在總結(jié)日本鐵路改革20年的文章中也強(qiáng)調(diào)“拆分日本國鐵的作用比改變其所有制更為重要?！备母锓桨傅南到y(tǒng)配套還表現(xiàn)為方案中處理好了企業(yè)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整、資產(chǎn)評估、債權(quán)債務(wù)處理、財會制度調(diào)整、職工安置等基本環(huán)節(jié)。改革方案所具有的過渡性特點體現(xiàn)為改革目標(biāo)的分步實施。例如，先成立了由日本清算事業(yè)團(tuán)100%持股的特殊股份公司，而未把新成立的鐵路公司一下子變成完全的民營鐵路公司，東日本鐵路公司自成立到率先實現(xiàn)部分股票上市花費(fèi)了六年時間。

鐵路改革自始至終都得到了首相的領(lǐng)導(dǎo)和運(yùn)輸、財政和勞動部門的政策支持，包括由國家負(fù)擔(dān)部分債務(wù)、國家資產(chǎn)稅減半征收、國家負(fù)擔(dān)部分退休職工年金及建立三個小島鐵路的穩(wěn)定基金等。1987年4月1日，時任日本首相中曾根親自開啟了日本鐵路民營化改革的第一列客車。同時，民營化后，對于實現(xiàn)高速化、既有線與新干線直通運(yùn)行、車輛現(xiàn)代化以及地鐵、大城市近郊鐵路等所需的投資，運(yùn)輸省和地方政府都給予了財政支持，減輕各鐵路公司的經(jīng)營負(fù)擔(dān)。

市場化改革是日本鐵路改革成功的關(guān)鍵。曾作為日本國鐵和日本鐵路集團(tuán)駐歐洲辦事處負(fù)責(zé)人的信佳龍彥認(rèn)為，日本特有的人口密度和地理條件為鐵路提供了良好的市場需求，在日本國鐵時代因無法擺脫政治家對鐵路建設(shè)和經(jīng)營的不正當(dāng)干預(yù)，這種市場優(yōu)勢未得到應(yīng)有的發(fā)揮。國鐵改革后，各公司以私人鐵路公司為標(biāo)桿，使顧客至上、滿足市場需求和節(jié)約成本等措施真正落到了實處。

值得一提的是，改革前的大量投資為改革的成功提供了硬件保證。日本鐵路改革前的過度投資造成累累負(fù)債，卻保證了鐵路的線路和機(jī)車車輛等設(shè)施和設(shè)備處于十分良好的技術(shù)狀態(tài)，為鐵路改革后的運(yùn)量增長和服務(wù)水平的提高提供了物質(zhì)保證。

信佳龍彥進(jìn)一步指出“對發(fā)展中國家的鐵路改革來說，吸取日本國鐵失敗的教訓(xùn)會比學(xué)習(xí)其成功經(jīng)驗更有意義”。

按改革方案的設(shè)計，國鐵時期因建設(shè)公益性鐵路項目所承擔(dān)的債務(wù)交由國鐵清算事業(yè)團(tuán)后，寄希望于其通過出售原國鐵車站周邊土地、各公司股份和新干線的收入來償還。由于日本國內(nèi)經(jīng)濟(jì)泡沫引發(fā)了金融危機(jī)和利息變動等原因使償還計劃無法實現(xiàn)，1998年日本政府決定解散國鐵清算事業(yè)團(tuán)，全部剩余債務(wù)移交給國家財政，國鐵債務(wù)實際上變成了國家的債務(wù)，至今仍在以向國民征收香煙稅的形式緩慢消化著。

目前，日本政府尚未建立起科學(xué)的公益性運(yùn)輸認(rèn)定和補(bǔ)償制度，對日本鐵路的運(yùn)營虧損（本島三個區(qū)域鐵路公司內(nèi)的支線虧損、三個島嶼鐵路公司的虧損和鐵路貨運(yùn)公司的線路使用費(fèi)等）基本是依靠本島三個鐵路公司的盈利來進(jìn)行交叉補(bǔ)貼。應(yīng)該說這種補(bǔ)貼是低效的，隨著日本人口的老齡化和人口的減少，這種交叉補(bǔ)貼將很難持續(xù)下去。

英國利茲大學(xué)運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)學(xué)教授納什認(rèn)為，“從長遠(yuǎn)看，當(dāng)日本鐵路客運(yùn)需要政府補(bǔ)貼時，也會轉(zhuǎn)向特許經(jīng)營，從而使日本與歐洲在鐵路改革模式上實現(xiàn)殊途同歸”。

作者為北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授