災后第一時間派遣救援隊員前往現(xiàn)場固然十分重要，但僅依靠外部救援提高生存率非常困難——地震多發(fā)的日本在1995年阪神·淡路大地震后，對救災體系作出如此反思。

2011年3月11日，日本東北部發(fā)生9.0級地震并引發(fā)海嘯，這一觀點再次被印證。雙重破壞讓不少震區(qū)成為孤島，中央政府的救助力量短時間難以到達，但災區(qū)并沒有等待自上而下的命令或救援，相反，受災個人、社區(qū)團體和地方政府發(fā)揮了極大作用。

這與日本法制化的災難救援機制和成熟的基層應急能力密不可分。

防災網(wǎng)點：學校與社區(qū)

在東京以北400多公里的重災區(qū)巖手縣大船渡市，“3·11”地震發(fā)生后，當?shù)鼐用竦囊幌盗谢顒尤缱詣釉O(shè)定好的程序一般啟動：地震發(fā)生時，當?shù)氐睦先苏驹隈R路顯眼處引導大家向緊急避難所逃生，學校的老師即刻承擔起避難所工作人員的工作，劃分住宿區(qū)域，市政府工作人員則負責登記入住災民。

當時，《財經(jīng)》記者在這個重災區(qū)采訪了一間避難所。避難所位于大船渡市最高點的盛小學校里，距離市政府步行5分鐘。

大船渡市政府工作人員介紹，學校是災后常用的緊急避難場所，最初設(shè)計建設(shè)時已將該特質(zhì)考慮在內(nèi)：學校一般選址在地勢較高的地區(qū)，并預留大面積的空地。

由于沿海道路損毀嚴重且一切通訊手段中斷，地震發(fā)生當晚外部救援物資沒能運進來，但作為常規(guī)緊急避難場所的學校，本身備有發(fā)電機、飲用水、成人應急食物、嬰兒奶粉等救災物資。在避難所的災民當晚分到了飯團和熱水。

與中國救災物資集中存放在全國幾大救災應急中心不同，日本的物資存放普遍距離居民生活工作的區(qū)域很近，以避免道路中斷致使災區(qū)斷水斷糧；每個避難所根據(jù)當?shù)厝丝谝?guī)模備有物資，保證市民在災害發(fā)生后三天內(nèi)的飲食和生活需要。此外，避難所的發(fā)電裝置、醫(yī)療用品等災害應急物資，則由區(qū)政府指定的、居住在附近的工作人員負責管理。

除了物資倉庫，很多社區(qū)備有防災減災應急倉庫：里面有鉗子、鐵鍬、千斤頂之類的救援工具和水，方便發(fā)生災難時居民隨手獲取工具挖掘自救。

憑著已經(jīng)受過的自救訓練，大船渡市的居民們很快在操場上搭建起藍色救災帳篷，帳篷上印著“平成五年捐贈”（1993年），可看上去完好簇新。盛小學校附屬的育幼院正常運作，幼兒園老師和女性志愿者穿著粉紅色的格子圍裙照顧暫無家長領(lǐng)回的嬰幼兒。

日本駐華大使館提供的資料顯示，日本部分地方政府將區(qū)內(nèi)的中小學作為“防災網(wǎng)點”。這些“防災網(wǎng)點”除了可做避難所，還備有醫(yī)藥品和滅火器材，可做緊急救治場所和消防點，同時還承擔對外通訊作用，保持與政府、救援隊、消防等各防災機構(gòu)的聯(lián)系。

防災主體轉(zhuǎn)向

由于特殊的地理位置，日本時常面臨地震、臺風等自然災害的侵襲。日本政府于1961年出臺了《災害對策基本法》，明確防災組織、防災計劃、災害預防、災害應急以及災后重建的各項標準。值得一提的是，該法設(shè)立了相應的追責機制，例如對違反規(guī)定硬闖入災區(qū)的車輛司機，處以三個月以下的徒刑或20萬日元以下的罰金。這部基本法是日本現(xiàn)有的227部防災救災法律的基礎(chǔ)，被稱為“抗災憲法”。

根據(jù)該法，中央政府級別設(shè)立中央防災會議，作為減災工作的最高決策機構(gòu)，由首相直接領(lǐng)導，其成員由全體內(nèi)閣成員加上四名指定公共機構(gòu)（包括日本電訊電話公司、日本銀行、日本紅十字會、日本廣播協(xié)會）負責人和數(shù)名學者組成，每年召開四次會議制定基本防災方針和應急預案。各級地方設(shè)有相應的防災會議。

在常設(shè)機構(gòu)方面，內(nèi)閣府設(shè)有防災局及防災擔當大臣。各地設(shè)有防災局（下設(shè)危機管理課），負責制定地方防災計劃，綜合協(xié)調(diào)轄區(qū)防災工作。

一旦地震發(fā)生，各級政府會立即成立“災害對策本部”，相當于中國的臨時救災指揮中心。由于日本地方自治權(quán)較大，災害一般屬地方管理，中央與地方更多是協(xié)調(diào)進行救災。

阪神地震，讓日本政府意識到災后的快速反應有賴于基層的防災能力，于是提出“公助·共助·自助”的減災理念?！肮笔侵竾液偷胤叫姓裙矙C關(guān)的救援援助活動；“共助”是指借助鄰居、民間組織、志愿者團體等的力量，互相幫助進行救助；“自助”則指災民依靠自己和家人的力量在災害中保全自己。

日本防災減災體制的設(shè)計轉(zhuǎn)向強調(diào)基層是防災減災的主體，并在《災害對策基本法》中特別增加了“共助”和“自助”，“市町村長必須……謀求該市町村地區(qū)內(nèi)的公共團體等的防災組織及依據(jù)居民鄰里合作精神建立的自發(fā)性防災組織的充實”，而居民“在采取手段自己防備災害的同時，必須努力參加自發(fā)的防災活動，為防災工作作出貢獻”。

京都大學巨災研究中心主任林春男教授撰文指出，在救災早期存在信息空白期，政府需要預測受災情況并確定震級、震中及受災范圍等后，才能派遣救援力量，因此公助之外的自助和共助很重要，95%的人需要自救和互救。

曾長期在日本研究其防災體系的中國地震局地球物理研究所副研究員伍國春也告訴《財經(jīng)》記者，“3·11”大地震致使東北地區(qū)的太平洋沿海到東京周邊的多條道路和鐵路出現(xiàn)斷裂，救災物資和人員不得不繞道進入災區(qū)，耗費大量時間，由于本地居民能立即展開自救自助，傷亡和損失情況得到明顯改善。

自治理念基石

《災難對策基本法》與日本“地方分權(quán)自治”理念一脈相承。早稻田大學政治經(jīng)濟系副教授阿古智子分析，日本政府由中央政府、都道府縣（相當于省級）以及市町村三個層級的行政組織所組成，但都道府縣與市町村之間不存在上下級關(guān)系，是對等的權(quán)力主體。

凡直接與居民日常生活相關(guān)的行政工作都盡可能由居民身邊的地方政府來處置。地方政府不能處理的問題才由中央政府來照管。在這樣的行政劃分體系下，地方政府實際上承擔著救災的核心重任。日本基層防災減災體制明確劃分為政府和社區(qū)兩部分。

政府施行一體化應對，各市政部門自動承擔與自己工作內(nèi)容相關(guān)的救災工作：區(qū)役所（區(qū)政府）向市民開放，支援各個學區(qū)的救災活動，同時負責聯(lián)絡(luò)市役所（市政府）；環(huán)境事業(yè)所負責垃圾處理；土木事務所從事緊急道路等修復；自來水營業(yè)所從事應急給水、修復；消防署從事消防活動。

日本各地的警察、消防和公立醫(yī)療部門分屬于林林總總的各級地方政府?；谮嫔竦卣鸬慕?jīng)驗，日本各都道府縣的警察機關(guān)組建了各自的跨地區(qū)緊急救援隊；包括各地市町村的消防隊，以及在日本各地指定的醫(yī)療機構(gòu)中配置的由醫(yī)生、護士以及協(xié)調(diào)員組成的特別醫(yī)療小組。地震發(fā)生之后，處于待機狀態(tài)的上述緊急救災力量迅速按照平時設(shè)置的預案，在以縣知事為核心的地方災害對策本部的指揮協(xié)調(diào)下展開救援工作。

基層體制中的另一個維度是社區(qū)。根據(jù)《名古屋防災安心城市建設(shè)2010》的說明，基層災害緊急應對以學區(qū)為單位，自主防災組織、消防團和災害救助地區(qū)本部委員三者合作從事社區(qū)減災活動。災害救助地區(qū)本部委員是連接社區(qū)與政府之間的紐帶。

伍國春介紹，自主防災組織通常依托社區(qū)自治組織——自治會、町內(nèi)會、住民會組建，“這些自治組織類似國內(nèi)的居委會或村委會”。自治會會長往往以年為單位由社區(qū)居民輪流擔任。

根據(jù)訓練對象不同，自主防災組織平日里的訓練分為“基礎(chǔ)能力培養(yǎng)”和“領(lǐng)導型人才培養(yǎng)”。前者面向居民，通過自主防災組織開展的訓練使其掌握防災的基礎(chǔ)知識，開展防災演習、初期滅火訓練、應急救護、避難引導訓練、炊事訓練、信息傳達訓練以及綜合訓練等。其中，值得一提的是信息傳達訓練：由于災難發(fā)生后電話常常無法保持暢通，訓練一方面訓練居民辨認信息的能力，另一方面也培養(yǎng)他們準確傳達信息的能力，強調(diào)以記錄在案的書面?zhèn)鬟_，避免單純的口頭傳達產(chǎn)生謠言。

“領(lǐng)導型人才培養(yǎng)”則主要面向居民組織的會長、副會長和各個小組長等，培養(yǎng)他們?nèi)绾沃笇в柧氁约皬娀癁臅r的指揮能力，具體需要掌握開展各種訓練的專業(yè)知識以及安全管理、訓練方法等。

在具備了這些基本知識和技能后，社區(qū)消防團的救助在效率上明顯勝出了政府派遣來的救援部隊?！捌饺盏姆罏木葹挠柧毮茏屶従又g彼此熟悉，比如地震引發(fā)了火災，社區(qū)救災人員就能知道哪棟房子里住著老人和孩子，第一時間趕到他們所在的房間實施救援。而消防隊員可能還需要打聽才知道房子里有什么人?！蔽閲赫f。

目前日本部分社區(qū)還設(shè)立了“災害時要援助者”的特殊名單，羅列殘疾人士、嬰幼兒、身體虛弱的老人以及對日本不熟悉的外國人。這些人在災害發(fā)生后或是由于健康原因，或是由于語言問題，往往不能及時避難，需要社區(qū)的救助。有的社區(qū)在得到本人同意后，按照名單對其定期家訪，進行防災檢查、防災信息傳達等，保證這些人在災害時得到救助。

從更為廣泛的社會角度，“自助”和“共助”的基礎(chǔ)是民眾對防災減災知識的掌握。

宮城縣松島中學校長早川成美表示，全校400多名學生每年都會接受四次防災學習，內(nèi)容因年級而變，比如一年級有消防演習，二年級是防震建筑知識，三年級是急救知識。這些防災課程均請校外的專業(yè)人士授課。

此外，政府各部門公務員也積極參與到日常防震減災的學習中。櫪木市總務科系長川津浩章稱，2012年市政府600余名職員全部獲得了“防災士”資格。該資格由日本NPO防災士會頒發(fā)，接受培訓者必須學習、筆試及通過消防和急救測試。

據(jù)日本防災士會網(wǎng)站資料顯示，截至2012年，全國已有4.2萬人獲得防災士資格，包括中央官廳職員、警察、自衛(wèi)隊員、教師等。

經(jīng)過多年宣傳及教育，“共助”和“自助”觀念深入民心。日本有七成民眾認為防災活動的重點應包含“自助”，兩成民眾認為重點為“共助”。

中國地震局工程力學研究所前所長王自法對《財經(jīng)》記者表示，真正的災難來臨時，自救才是王道，一味等待外界的援助容易延誤最佳時機。