4月21日早上9點，震后25小時。一只公雞被村里的“先生”割喉，“先生”念念有詞：此雞不是普通雞，而是人間報孝雞……然后將雞血涂在漆黑的棺木上，作為封印。70多歲的老人楊國仕在這場大地震中死于倒塌的房屋里，村里人正齊心合力為他準備葬禮。

這里是四川省蘆山縣龍門鄉(xiāng)紅星村紅巖子組，除楊國仕，死于這場地震的還有3歲的楊家欣和80多歲的楊國祥。

位于震中的龍門鄉(xiāng)共有8000余戶居民，在4月20日的7級蘆山地震中，這個鄉(xiāng)死亡26人，重傷53人，輕傷236人。

紅星村有近1000戶人家，3000余人。距離當?shù)刂鞲傻雷钸h的紅巖子組，共152戶，常住人口近800人。地震后，這里的大多數(shù)家庭都自行搭建窩棚暫住，只有一戶人家仍住在自家的房屋中。

21日整整一個上午，除了傷員被運送出去外，紅巖子組沒能得到外界的任何幫助，直到下午，政府的救援物資才運到，每人分得兩瓶水，緊缺的方便面只分給了老人和小孩。

但實際上，與此前發(fā)生的汶川、玉樹地震相比，蘆山地震體現(xiàn)出中國的救災能力已獲得相當大的提升，尤其政府的應急反應可謂迅速。

地震兩小時后，國務院即召開多個部門負責人參加的抗震救災會議，在此期間，各級應急系統(tǒng)，也投入運轉(zhuǎn)。幾乎與此同時，成都軍區(qū)的先頭部隊已抵達震區(qū)。

災區(qū)170余公里外的成都，四川省政府在地震發(fā)生后的第一時間，便已啟動應急救災系統(tǒng)。公安消防、礦山救護隊、民兵預備役、衛(wèi)生、通訊和電力救援隊等，在震后幾小時內(nèi)已經(jīng)趕赴災區(qū)。

雅安市的應急協(xié)調(diào)機制，也能夠依照現(xiàn)有的應急預案在最快時間內(nèi)調(diào)取各類資源，特別是在災區(qū)遭遇通訊和電力問題、市縣內(nèi)部應急互通平臺被切斷時，市級應急辦都可迅急彌補。

此次救災的“中樞”是四川省應急辦指揮中心。一方面，它對國務院應急辦負責，另一方面指揮調(diào)度四川各市、各部門以及武警、解放軍的救災工作。應急辦位于省政府內(nèi)，占據(jù)了辦公大樓整整一層，“4·20”蘆山地震抗震救災指揮部，就設在走廊盡頭的大會議室。

經(jīng)歷了汶川地震的洗煉，四川省應急辦可謂目前中國防災救災最有經(jīng)驗的機構。就在2012年5月11日，應急辦還組織了覆蓋全省的防災救災演習。這次演習由省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級聯(lián)動，涵蓋黨、政、軍、警、民的各方合作，演習的主要內(nèi)容便是應對強震災害。

蘆山地震之后，四川省應急辦通過以往經(jīng)驗和五級聯(lián)動演習，設計出了“網(wǎng)狀”的應急體系?！霸谶@張‘網(wǎng)’中，我是其中一環(huán)的負責人。我同時對兩個部門負責，一個是國家電網(wǎng)應急辦，另一個是省應急辦。” 四川省電力公司應急中心主任張建明介紹。

按照中國現(xiàn)行的救災體制，一旦發(fā)生災害，聯(lián)動的部委包括財政部、民政部、交通部、公安部、國家發(fā)改委等。其中，財政部、民政部下?lián)芫葹暮脱a助資金，公路、鐵路、民航等部門協(xié)調(diào)和保障救災物資運輸，等等。各部門在救災中按專業(yè)分工，形成一個網(wǎng)狀救災結構，其核心就是省級應急辦。

然而，這張自上而下鋪設的“網(wǎng)”，雖然能迅急啟動，但卻無法在第一時間將觸角伸入到網(wǎng)絡的末梢神經(jīng)處——那些深處崇山峻嶺之中的村莊，而這些村莊恰恰是災情最嚴重的地方。如果說汶川地震促使中國建立起較為完備的應急體系，那么蘆山地震，則以另一場教訓揭示了基層自救能力的孱弱。

一個人的指揮部

4月22日上午10時，蘆山縣龍門鄉(xiāng)副鄉(xiāng)長任德洪開始了忙亂的一天，等待他處理的事務千頭萬緒：縣里來的救援物資，要經(jīng)他手調(diào)配下發(fā)到村里；來自各地的慈善機構、志愿者，在等他調(diào)配，安排工作。此外，他還要負責和部隊的銜接，而部隊的飲食，也需要他想辦法。

一位志愿者領著兩名災民過來，大聲說，“鄉(xiāng)親們餓得在外面哭呢，你可不能不管?！?/p>

任德洪的桌前寫著“龍門鄉(xiāng)抗震救災指揮部”，但現(xiàn)場能發(fā)揮作用的，只有他一人，另外一個鄉(xiāng)干部坐在他身邊，嗓子完全啞了，干著急說不出話來。一個個任務、一輛輛車、一個個隊伍都等著，可他實在忙不過來。其他干部都下村了，他只能硬頂著。

“缺糧食，缺帳篷?！边@是任德洪最發(fā)愁的問題。龍門鄉(xiāng)8000余戶人家，只有1000余頂帳篷，干糧更是不夠用，他心里清楚，許多村里都沒領到。對來找他的災民，他只好盡量給一點。

就在任德洪忙亂的同時，來自政府下?lián)芤约案鞯刂驹刚呋I集的物資堵在鄉(xiāng)政府外進出不得。

“運送物資的車輛到了鄉(xiāng)里，鄉(xiāng)里會指定它到某個村里，這樣物資車輛才會開下來。”龍門鄉(xiāng)黨委副書記李正瓊說。她在自己負責聯(lián)系的紅星村已待了兩天，和紅星村支部書記蘇鳳鳴一起，兩人兩天來都沒合過眼。“村民有任何事情，孩子發(fā)燒、財物丟失、分配不公，都會上來反映?！?/p>

自龍門鄉(xiāng)往西北方向，經(jīng)龍門溶洞地區(qū)繞行，可以到達太平鎮(zhèn)，其地勢是兩山夾一溝，沿著山勢而建，僅有一條山路通向外部。4月22日之前，他們只能依靠自救，無論政府還是慈善機構都沒有到達。

然而，村民們的自救能力非常有限。

不少村民說，他們平常沒有經(jīng)過什么地震知識的培訓，更不要說防災救災的演練。而且，村里的中青壯年人大多外出打工了，留守的基本是老幼病殘。

村里的組織能力主要依靠的還是小組、村委會。各種物資需求和分配等信息由村干部收集，村民組組長統(tǒng)計后向村主任匯總，再報告給鄉(xiāng)長，這根信息傳遞鏈條和平日并無二致。

村干部們也沒有緊張狀態(tài)下組織村民、統(tǒng)計信息、安排運送和發(fā)放物資的經(jīng)驗，完全靠現(xiàn)場急中生智。

震后第三天下午，緊缺的帳篷等物資終于進了紅星村的物資分配點，共計帳篷115頂、棉被124包、折疊床135箱。李正瓊和蘇鳳鳴商議后，決定按照六個組平均分配，如有余數(shù)，再酌情分配。

物資緊缺之下，如何公平分配是一個問題。蘇鳳鳴的辦法，是快刀斬亂麻，按組分配而不考慮組內(nèi)人口多少。而到了紅巖子組組長楊成發(fā)那里，水和方便面按人頭發(fā)放，至于帳篷、棉被和折疊床等物資，因為嚴重不足，為公平起見，她決定暫時不發(fā)，直到湊足數(shù)量再發(fā)。

“只有相對公平，沒有絕對公平，分得越細致，越容易起矛盾?！碧K鳳鳴說。

500米開外，來自非政府組織樂施會的救援物資也堆在路邊，等待蘇鳳鳴分配。與政府的物資不同，樂施會的物資除了糧食帳篷等外，還有廚具、衛(wèi)生紙。來自外界的慈善機構和救援力量即便進入村中，也要依靠村長和組長獲得準確的災民信息。

通過行政系統(tǒng)分配物資，好處是信息準確完整，缺點是效率不高。

在忙于分配物資的期間，蘇鳳鳴還回到鄉(xiāng)里參加了一個緊急會議，參會者主要是鄉(xiāng)里幾個干部和一些村干部。地震后，龍門鄉(xiāng)也成立了救災指揮部，這個機構與應急辦合一，成員包括所有的鄉(xiāng)干部，總指揮由鄉(xiāng)黨委書記擔任。雖然在鄉(xiāng)干部口中，指揮部是一個多功能的指揮部門，但實際上，仍是延續(xù)日常的行政架構。

除了鄉(xiāng)、村一級的干部全部被動員，縣委縣政府還組織起抗震救災工作組，工作組的主要工作是走門串戶，安撫災民情緒。負責紅星村的縣工作組一行六人，由蘆山縣地稅局副局長余力帶隊，每到一戶人家，余力等人都會安慰災民，“注意安全，政府的物資很快就到。”

下午3時左右，余力接到“上面”的電話，說要來人檢查，他們一行六人匆匆往回趕，在路邊擺了一張桌子幾個凳子，在一張紅紙上寫下“蘆山縣委工作組龍門鄉(xiāng)紅星村小隊”，等待檢查。

但是，兩個小時過去了，他們?nèi)悦Ｈ欢聠蔚刈诼愤叀?/p>

阻塞的生命線

自龍門鄉(xiāng)到太平鎮(zhèn)的那條唯一山路一直堵塞不堪，直到21日下午2時都未見好轉(zhuǎn)。

和龍門鄉(xiāng)類似，太平鎮(zhèn)也是直到震后第二天下午，第一輛運送救援物資的車輛才開進鎮(zhèn)里。

在救援的食物和水運到之前，村民們面臨的最大問題是飲水，一位饑渴的村民想到村中的儲水池取水喝，被同村人阻止，他們聽說地震后水中會有毒。

地震后不久，自雅安通往蘆山縣城的道路就出現(xiàn)了塌方，多數(shù)車輛只能經(jīng)滎經(jīng)縣轉(zhuǎn)道蘆山。雅安市至蘆山縣的道路狹窄，環(huán)山而建，雙向單車道更顯逼仄，大型車輛在轉(zhuǎn)彎處根本無法通過。

再加上地震導致山石松動、塌方頻發(fā)，前往災區(qū)運送物資和搶險的大型車幾乎全部堵在了高速路滎經(jīng)出口到蘆山縣的省道上。

事實上，按照雅安的地形，更適合派遣具有速度優(yōu)勢的輕型地震搜救隊。過多的挖掘機、起重機等重型機械涌向蘆山，不但派不上用場，還嚴重占用道路，加劇擁堵情況。

地震發(fā)生五小時后，根據(jù)以往經(jīng)驗，四川省應急辦立即啟動了對成（都）雅（安）高速公路的交通管制措施。

民政部救災救濟司原司長、北京師范大學公益研究院院長王振耀表示，通過普通地圖就能看到，成都西部地區(qū)地形復雜、山勢陡峭、道路狹窄，加上此次極重災區(qū)面積較小，并不利于大批志愿者進入。但在作出交通管制決定之前，已有大批民間組織和志愿者趕往雅安，某種程度上影響了交通管制的效果。

另一方面，緊急啟動的交通管制并沒有細加甄別，救災、搶險和運送物資的車輛一度全被限制?！拔覀兊膿岆U指揮負責人，不得不裝成傷員，藏在了一輛救護車里才得以進災區(qū)?！币晃粨岆U突擊隊員告訴《財經(jīng)》記者。

其余的搶險人員則繞行318國道和210省道。

318國道，是從雅安市內(nèi)向北，有大約30多公里的盤山道。這條路也只有雙向雙車道，一側(cè)是懸崖，懸崖下是河道；而另一側(cè)則是峭壁，傷員和救援物資車輛多從這個道路通行。而另外一條則是小路，需要從雅安向南，到達滎經(jīng)縣，然后走210省道向北到達蘆山。210省道相對危險，基本全部是山路，時刻都可能遭遇塌方和墜崖。

事實上，4月20日12時40分，已經(jīng)發(fā)生了一場由于道路狹窄施救人員遭遇車禍的悲?。阂惠v成都軍區(qū)派出的救援車輛搭載17名官兵，行經(jīng)天全縣滎天路時沖出道牙，跌下山崖，2人死亡，多人受傷。

為了防止擁堵，國家地震災害緊急救援隊特意改道邛崍。4月21日凌晨5時25分，他們抵達邛崍軍用機場，這里是距離蘆山最近的機場。救援隊根據(jù)國家地震局設在蘆山縣指揮部的指令，兵分五路趕往極震區(qū)的五個搜索點。然而，由于路段塞車，本來僅需半小時的車程，救援隊卻最終花了九小時才抵達蘆山縣。

而部分救援隊員不得不乘直升機進入受災嚴重、處于艱難之中的寶興縣。最終，因天氣原因，直升機在強烈氣流中盤旋一段時間后被迫返回，“黃金72小時”的搜救任務變得更加艱巨。

位于雅安市多營鎮(zhèn)的華峰物流中心，是四川省救災物資儲備中心的倉庫所在地。因進入蘆山的道路不暢，部分救援車輛在這里把物資卸下返回，再另外安排車輛送往災區(qū)。

后來，雅安市在多營往蘆山方向設立了檢查站，來自成都、雅安，發(fā)往蘆山縣、寶興縣和天全縣等方向的車輛需在華峰物流中心登記，申請通行證，才能進入災區(qū)。

另外，雅安市設立了由民政局等機構組成的救災物資接收處，主要負責兩項工作：接收物資，卸下入庫并裝入倉庫；發(fā)放通行證，注明物資運送的地點、物資種類和車牌。

進入災區(qū)的車輛，只有獲得通行證，檢查站才會放行。當車來到受災縣后，還需領取縣級發(fā)放的特別通行證，這種通行證是一張A4大小的紙張，上面蓋有縣級指揮部章，相比市區(qū)嚴格把控，這一級通行證的發(fā)放并不嚴格，來者靠“軟磨硬泡”一般都能取得。

“在地震救援的每個階段，交通都會起到非常重要的作用。”清華大學公共管理學院院長薛瀾指出：“第一階段最核心的是救人，進入清障設備等；第二階段是醫(yī)療，醫(yī)療救護人員、藥品，以及重傷員的轉(zhuǎn)移；第三階段是災民的安置，帳篷、被子、食品和水的短缺是最大的問題，所有這些都需要物資及時調(diào)運?！?/p>

細致到救援的各個階段，還需要更為有序的交通管制措施。來自三一重工的救援人員就認為，地震發(fā)生后，最先要考慮的是保證工程機械進入，幫助修整道路，恢復交通，此時不應該讓運送物資的大卡車也擠在路上，這樣只會降低救援的效率。

蘆山地震再次體現(xiàn)出，迅速且科學地施行交通管制措施的必要性。王振耀也認為，解釋清楚在什么階段應當優(yōu)先保障哪一類運輸?shù)霓k理，對民間組織和志愿者進行適宜的指導，交通管制措施將會得到更有力地執(zhí)行。

統(tǒng)籌的困境

4月21日，在蘆山縣交警大隊的一片空地上，剛剛搭起的兩頂新帳篷之一寫著：蘆山縣抗震救災指揮部。內(nèi)設簡單桌椅，包括縣委組織部長在內(nèi)的幾名工作人員正在忙碌。技術工作人員還在進行固定電話、網(wǎng)絡等的安裝和調(diào)試。帳篷外的草坪和空地上，堆放著電腦、打印機和復印機等辦公設備。中午時分，電話終于安裝完畢。

這時，四川省經(jīng)濟和信息委負責電力和成品油供應的兩名工作人員進帳篷尋找對接的縣里負責人，表示有三車物資已經(jīng)運到，還有三車堵在路上。相關負責人翻出內(nèi)部通訊錄后，開始撥打電話進行溝通。

一位工作人員表示，雅安市方面要求每小時都要更新數(shù)據(jù)，“這太困難了”；14時許，指揮部才安裝完無線網(wǎng)絡、六臺電腦、一臺打印復印一體機、兩臺桌式打印機和每個辦公桌上配備的電話，這個歷經(jīng)三次匆匆搬遷的指揮部，終于安定下來。

據(jù)蘆山縣委宣傳部部長馬毅強介紹，4月20日地震發(fā)生后，應急小組在一個小時內(nèi)即告成立，并在中午進行分工。按照要求，每個組長需掌握組內(nèi)情況，并協(xié)調(diào)組間資源。

根據(jù)地震后各縣應急體系的分工表，蘆山縣的應急體系主要分成兩大部分，共計19個小組。

第一部分按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)分為9個小組，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)由一位領導負責。第二部分則按照應急功能劃分，設置物資分發(fā)、武裝部隊調(diào)遣、交通保障、企業(yè)安全、綜合協(xié)調(diào)和后勤保障、衛(wèi)生防疫醫(yī)療救援等10個小組，每組有1名-5名領導分管，同時有1位領導承擔組長職能。在這些小組里，有4名縣級官員同時身兼鄉(xiāng)鎮(zhèn)組和功能組組長。

由于兼鄉(xiāng)鎮(zhèn)組和功能組組長，馬毅強21日一天之內(nèi)要往返多地，先是去自己聯(lián)系的飛仙關鎮(zhèn)，后迅速返回縣城，繼續(xù)負責宣傳對接、參與指揮部會議等事宜。在這種模式下，基層各級分組組長都不眠不寢。

然而，由于災區(qū)諸多信息需要自下而上層層統(tǒng)計匯報，之后大量物資救援又自上而下層層分配發(fā)放，這中間又難免各個環(huán)節(jié)的差錯，效率受到影響。

據(jù)甘孜軍分區(qū)參謀長肖達喜介紹，該軍區(qū)所屬的200余名民兵在蘆山縣城內(nèi)負責物資轉(zhuǎn)移，由于縣民政部門統(tǒng)籌不足，許多物資都只能先拉進縣城。這一轉(zhuǎn)運過程中，民兵們要多次重復將幾十噸物資搬至不同卡車。

“部隊里搞演習的時候，物資中轉(zhuǎn)都有個明確的計劃，前方需要多少物資，中轉(zhuǎn)方向去了多少物資，都能無縫對接，不像現(xiàn)在費時費力。”肖達喜說。

地震后，一個明確的原則是，縣、市、省三級應急體系中，縣級對涉及救災執(zhí)行的部分有決定權；對于涉及更大層面的決策，例如交通限行等，則由上級決定；縣級對域內(nèi)資源具有調(diào)配權，但對于短缺的物資，則需報送雅安市，由其進行協(xié)調(diào)調(diào)配。

按照目前的應急系統(tǒng)，國家、省、市的各項決策，都有賴于較為集中而準確的信息搜集、處理。這就要求縣級應急指揮機構成為連結上層體系和基層鄉(xiāng)、村需求的信息中轉(zhuǎn)站，這不僅要求它能夠高效搜集來自基層的信息，也要求它具有一個快速而準確的信息互傳機制。

然而，在實際運作中，蘆山縣難以承擔起這樣的重任。

蘆山縣應急指揮中心的角色更像是一個“后勤保障”和“會務安排”的秘書處，缺乏一個匯集各部門信息的載體。按照雅安市民政局內(nèi)部通知的要求，每日上午10時前和下午3時前，蘆山縣民政局須將當日的“抗震救災物資需求表”和當日的“抗震救災物資接收發(fā)放統(tǒng)計表”通過內(nèi)部系統(tǒng)的公文交換箱報送市民政局。然而，這個要求幾乎不可能被完成。

在蘆山縣民政局臨時設立的藍色帳篷內(nèi)，負責統(tǒng)計物資需求和發(fā)放的僅有六名人員。在這不到10平方米的空間里，凌亂堆積著包括市一級通知、最近的物資接收、發(fā)放情況等在內(nèi)的各類文件和報表。

一位工作人員表示，從鄉(xiāng)和村快速收集這些數(shù)據(jù)非常困難。比如，部分區(qū)域信號不通無法聯(lián)系，他們只能先依照受災人口與每人每天的大致需求量相乘，推算物資需求。

另一方面，工作人員人手不足，他們除了要承擔以上的統(tǒng)計、更新和報備，還需要承擔縣城內(nèi)物資接收處、發(fā)放處的登記表格，進行后方統(tǒng)計，顯得捉襟見肘。

在蘆山縣的物資儲備倉庫處，記者看到，倉庫內(nèi)仍然堆積著大量的捐贈物品。民政工作人員在倉庫門口放置兩張表格，登記接收物資和發(fā)放物資的明細，礦泉水、方便面、食品等。當這些散亂的表格交到民政工作點匯總時，統(tǒng)計整合難度很大，再加上道路管制，許多物資被堵路中，工作人員無法進行清點區(qū)分，數(shù)字經(jīng)?！皩Σ簧稀薄?/p>

手頭的繁雜工作尚未完成，縣民政局又接到了新任務，當天即需要向市民政局遞交災后重建的經(jīng)費預算。

事實上，此刻專家對建筑是否可以再使用的評估、需要重建的建筑明細統(tǒng)計數(shù)據(jù)都還沒有，重建經(jīng)費從何而談，依據(jù)何在？

21日下午4時20分，各種需要上報市級以及向指揮部匯報的數(shù)據(jù)仍未統(tǒng)計完畢，縣民政局的工作人員只得在上一輪的數(shù)據(jù)基礎上進行估算并上報，至于新的數(shù)據(jù)，只能在統(tǒng)計完后，納入下一次的報表之中。

承受壓力的不止蘆山縣，雅安市也面臨類似的問題。

4月23日上午11時許，雅安市應急指揮中心召開會議，主要議題便是有關鄉(xiāng)鎮(zhèn)的補助政策。根據(jù)四川省的要求，次日便要落實對受災鄉(xiāng)鎮(zhèn)的補助。

會上討論的焦點在于如何化解兩難困境：如果更符合實際情況，需要由專家進行評估然后再確定補助范圍，但如果要評估，就來不及完成省里交待的任務；另一方面，如果不按照評估、直接以震級危害半徑畫圈劃分補償標準，可能會引起災民抱怨補償不公、不符合實際，出現(xiàn)汶川地震之后的災民矛盾。

雅安市應急辦相關負責人亦坦言，就目前的應急框架來看，調(diào)動資源雖然迅急，但總體上仍是一個內(nèi)部封閉性的系統(tǒng)，需要打開外部信息交流渠道。

應急響應“三級跳”

相較于基層應急體系的種種問題，國家層面的反應則極為迅速。

地震發(fā)生一小時后，國家減災委和民政部即啟動了國家三級救災應急響應。

地震后兩小時，國務院緊急召開由民政部、國家發(fā)改委、國家地震局、國土資源部、交通運輸部、衛(wèi)紀委等多個部門的負責人參加的抗震救災會議。

會議現(xiàn)場的氣氛緊張而沉重。在“5·12”汶川地震之后，四川很多市縣都配上了救災的應急設備，包括通訊設備。通過會場的大屏幕，蘆山應急中心和部分地震現(xiàn)場情況能夠直接觀看。會議中，蘆山地震的災情信息持續(xù)傳來，并迅速被用于討論和研究。

“當時參會的負責人大多經(jīng)歷過‘5·12’汶川地震的搶險。雖然時間緊張，災情信息復雜，但各部委的負責人都有經(jīng)驗，能夠很快作出判斷和處理?！币晃唤咏@次會議的人士告訴《財經(jīng)》記者。

隨著信息的匯聚，國務院將抗震救災的響應級別迅速由三級調(diào)至一級。

根據(jù)2011年修訂的《國家自然災害救助應急預案》（下稱《應急預案》），中國設定了四個國家自然災害救助應急響應等級，其中，地震的一級響應意味著發(fā)生了“特別重大災害”，其標準為“人口較密集地區(qū)發(fā)生7.0級以上地震，或者是人口密集地區(qū)發(fā)生6.0級以上地震”。

按照慣常的情況，一級響應啟動后，國務院副總理會在24小時內(nèi)到達災區(qū)。而此次地震發(fā)生后僅僅5個小時，國務院總理李克強就已經(jīng)到達機場，乘專機前往四川雅安地震災區(qū)。

“這次（應急體系）啟動非?？臁Ｕf明我國的應急體系已經(jīng)構建，而且隨著一次次的災害處置，這個體系也是可以逐步改進的?！蓖跽褚硎?，這次國務院總理能夠快速趕赴災區(qū)，也可見中央對這次災情的重視程度。

李克強在部署抗震救災工作時，多次強調(diào)科學、有序的重要性。

用科學的標準衡量，此次救災行動尚存差距。如何在現(xiàn)行的應急體系之下迅速行動的同時，科學調(diào)配救援力量和機制、提高實際效率，特別是在重大災害發(fā)生時，政府救助力量客觀上無法第一時間到達的情況下，培育基層和社會共助、自助、自治、自救的能力，是中國地震應急救災體系下一步要面對的問題。