中國到2020年是否能夠全面建成小康社會，最大的考驗正是能否解決三農問題。進入新時期以來，中共中央涉及三農問題的“一號文件”已連續(xù)發(fā)了十年，但三農問題仍沒有得到根本性解決。

有人認為，之所以出現這種局面，是由我國目前所處的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的階段決定的，這一階段必然導致城鄉(xiāng)、工農的發(fā)展差距拉大，必然導致貧富差距拉大，但這并不是事實。日本和韓國同樣經歷過城市和非農產業(yè)迅速擴張的高速經濟發(fā)展時期，而它們都在這一過程中實現了農業(yè)農村現代化和城鄉(xiāng)居民收入均等。日韓能夠做到，我國也應能夠做到。

解決三農問題條件已具備

如果用通俗的語言來概況中國的三農問題，那就是——農業(yè)方面，農產品供求關系比較緊張，供需缺口加大，農產品質量安全問題越加突出；農村方面，交通、能源、通訊、水利等方面的基礎設施建設嚴重滯后，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老等社會事業(yè)發(fā)展緩慢；農民方面，自上世紀80年代中期以來，城鄉(xiāng)居民收入差距不斷拉大，至今農民收入只有城鎮(zhèn)居民的三分之一。

實際上，我國完全有條件解決好這些問題。

就農產品生產的條件來看，相對美、英、法、澳等主要發(fā)達國家，我國確實人多地少，但仍遠超日韓等國，只要我國的農業(yè)土地生產率達到日韓水平，完全有能力做到自給有余。

我國能夠播種兩季的區(qū)域大約有11億畝耕地，能夠播種單季的區(qū)域大約有7億畝耕地，如果將這些地區(qū)中的大部分建成高產穩(wěn)產農田，就能夠保證當我國人口達到15億的峰值時，年人均糧食占有量不低于900斤。此外，我國還有幾十億畝的草地、林地，可用生產畜產品、干果等各種食物，有上百萬平方公里的淡水水面和海水水面可用于生產水產品，目前這些資源的利用效率比耕地要差得多，生產潛力更大。因此，中國農產品供需缺口日益加大，很大程度上是因為農業(yè)資源沒有利用好。

除數量之外，農產品質量安全現在也很成問題。目前的農產品質量安全問題主要集中在蔬菜、水果、畜產品等領域，而這些產品恰恰是我國農產品出口的主要品種。也就是說，我國農民完全能夠生產出符合發(fā)達國家質量標準的農產品。以山東等農產品出口基地的經驗來看，農民生產出口農產品并不比生產內銷農產品花費更多的成本，質量差距主要是技術和管理等軟性因素造成的。

而農村發(fā)展滯后，主要體現在交通、通訊、能源、水等基礎設施建設方面和教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障事業(yè)方面。事實上，在農村搞基礎設施建設，幾乎不存在土地資源限制，也幾乎不需要為占用土地支付成本，而人力、材料、技術也基本能夠在農村范圍內籌措到，即使農村缺乏的技術與建筑材料，對于城市非農產業(yè)而言都不屬于“高、精、尖”范圍，可以充足供應。這就是說，農村獲得完善的公共產品和公共服務，并不存在硬性資源約束。

最后，說到農民增收難，這其實也是一種錯覺。農民收入水平提高的實質性含義是提高吃、穿、住、行等基本生活水平，要達到這個目標，固然需要更多的貨幣收入，但這只是表象，實質是實體經濟提供更多的物質財富及相關服務。而以農業(yè)為基礎的我國實體經濟完全有能力提供這些實體性財富，并不需要以降低城鎮(zhèn)居民的生活水平為代價。

綜上所述，現階段解決三農問題并不存在客觀條件限制。

難在理論、政策與體制

從前面的分析不難發(fā)現，所謂三農問題，不過是存在各種“短缺”現象：數量足、質量好的農產品短缺；農村公共產品和服務短缺；農民貨幣收入短缺。而這些現象一直存在，是因為理論、政策和體制缺乏創(chuàng)新造成的。

首先，剝奪性的計劃經濟教條尚未徹底根除，市場經濟教條又給三農套上了新的枷鎖。

計劃經濟體制在籌措工業(yè)資金方面的具體表現，就是關閉積累資本不可或缺的直接及間接融資市場，代之以剝奪性的工農業(yè)產品價格剪刀差政策。改革開放之后，我國并沒有清算剝奪三農利益的理論。仍有相當部分的官員和學者支持通過強制性的利益剝奪來為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化積累資金，目前其最突出的表現，就是理直氣壯地支持通過廉價甚至野蠻的方式去征收農民土地。

除此之外，市場經濟對于解決三農問題而言也是有利有弊。

比如，因為農產品需求價格彈性較小，經常會出現“谷賤傷農”現象。因此，日韓及西方等國家在推進城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進程中，無一例外都通過政府這只“看得見的手”給農民提供了特殊保護。

但是，改革開放以來，我國在鼓勵市場競爭的同時，卻形成了兩個比較突出、會對解決三農問題帶來不利因素的教條理論：其一是“劉易斯轉折點”理論，主張在農村剩余勞動力轉移完畢之前，農民的收入水平不能提高，否則會影響到資本積累；另一個則是“倒U型”理論，認為在現代化的過程中，貧富差距必然要經歷先擴大再縮小的過程。

這些年我國一些經濟學家把這些理論奉為圭臬，已成為妨礙解決三農問題的市場經濟教條。

其次，農村土地承包經營改革成功之后直到十六大，體制改革和政策創(chuàng)新并沒給農民帶來多少實際利益。

在三農政策方面，1992年我國取消了農產品統購統銷政策，但這不過是在農產品供不應求難題基本破解之后的應時之舉，此后農民便常常陷入“賣難”的窘境。而在農業(yè)經營體制方面，統分結合的農村基本經營制度一直處于“體制偏癱”狀態(tài)，即只有農戶分散經營的積極性，集體經濟組織承擔的統一經營職能至今沒有發(fā)揮作用。而所謂的農業(yè)產業(yè)化經營，實際是資本進入種植及養(yǎng)殖業(yè)的產前和產后階段，大多數農戶尤其是從事糧食生產的農戶基本沒有受益。而大量支農資金則被龍頭企業(yè)獲得，農民得到的很少。

破解三農難題靠創(chuàng)新

為解決上述一系列難題，關鍵在理論、政策和體制創(chuàng)新。

（一）理論創(chuàng)新：三農問題由包袱變成動力的關鍵是追加貨幣資本。很多地方官員并不是不懂得農業(yè)的重要性，但在他們看來，只有剝奪農業(yè)才能獲得更快的經濟發(fā)展速度，而把資金投到三農領域，會給經濟發(fā)展造成沉重負擔。類似的糊涂觀念由來已久，必須徹底扭轉。

首先，把解決三農問題同經濟發(fā)展對立起來的觀念早已陳舊過時。國民經濟是個完整系統，農業(yè)農村農民位列其中，如同人體的各個器官，各有其特定功能。均衡發(fā)展才能讓整個國民經濟健康。我國今后解決三農問題，受益的是全體中國人民，成本也要由包括農民在內的全體國民負擔。

其次，要科學認識發(fā)展農業(yè)必須的資金的本質是什么以及資金從哪里來。日韓等國只用了十幾年時間就實現了農業(yè)農村現代化和城鄉(xiāng)居民收入均等，靠的是什么？支撐日本農業(yè)發(fā)展政策的經濟學理論認為，農業(yè)農村要發(fā)展，政府必須承擔起“創(chuàng)新者”的職能，而其手段則是向農業(yè)農村“追加貨幣資本”。

日本政府向農業(yè)“追加貨幣資本”的做法之所以是必需的，是因為傳統農業(yè)農村經濟是“貨幣供應短缺經濟系統”，政府如不采取措施，這種狀態(tài)肯定無法自然解決，而貨幣供應處于緊縮狀態(tài)，必然會導致各種生產要素的稀缺性得不到貨幣化評價，從而使得資源低效利用甚至大量外流，進而讓農業(yè)農村變得凋弊。

為了解決這一難題，有兩條有效途徑：其一，停止剝奪，讓城鄉(xiāng)之間與工農之間的產品和服務進行等價交換；其二，政府通過財政金融渠道向農業(yè)農村追加貨幣資本。只要不再受貨幣供應短缺的瓶頸制約，勤勞的中國農民會像日韓等國的農民一樣，讓農業(yè)農村在十幾年內實現現代化。

（二）政策創(chuàng)新：讓農業(yè)農村生產要素獲得社會平均水平的利益回報。理論并不能直接轉化成生產力，它要通過政策創(chuàng)新才能發(fā)揮作用。農業(yè)農村現代化必須追加貨幣資本，而這一理論變成政策有兩個基本要點。

其一，要從根本上調動農民的生產經營積極性，基本的制度安排必須是市場經濟，小農經濟不行，計劃經濟更不行。只有市場經濟，資本才能發(fā)揮作用，追加貨幣資本才能有效。城鄉(xiāng)之間和工農之間可以通過市場形成資金、物資、人員、土地等要素的自由流動。農民在市場競爭中追求利益的過程，就是農業(yè)及農村現代化水平不斷提高的過程。在這個層面上，國家的基本職能是維護好市場秩序，為農民提供良好的公共產品和公共服務。在日韓等國的教科書中，政府在這方面的作為被稱作提供“社會資本”，其著眼點還是發(fā)展。

其二，政府要通過宏觀調控徹底消除農業(yè)農村經濟發(fā)展中的資金短缺問題。市場經濟的血液是資金，在單純的市場競爭中，農業(yè)獲得貨幣資金的能力天然不足。即使是當今經濟最發(fā)達的美國、日本、歐盟，發(fā)展農業(yè)和農村經濟的貨幣資本，也主要依靠政府財政、政策性金融以及農民合作金融等非市場性的渠道來解決。

這里需要特別強調的是政策性金融對發(fā)展現代農業(yè)所能夠起到的巨大作用。政策性金融的特點是貸款期限長（十幾年甚至30年）、利息低（一般只有商業(yè)性金融利率的一半甚至完全由政府貼息）、額度足（農民需要融資的額度全部滿足）。筆者對政策性金融的通俗化理解就是，政府將農業(yè)農村經濟發(fā)展所需的貨幣政策保持在寬松狀態(tài)，或者說，實行通貨膨脹刺激經濟發(fā)展政策，要先把“通貨”“膨脹”到農業(yè)農村經濟系統中去。而這恰恰是我國多年來農村經濟政策的短板。

事實上，我國成立農業(yè)發(fā)展銀行的初衷，就是借鑒發(fā)達國家經驗，向發(fā)展現代農業(yè)所必需的基礎設施建設提供政策性金融，但可惜至今其所發(fā)揮的作用仍極為有限。

不論是采取財政政策還是扶持政策性金融發(fā)展，政府在制定具體政策措施的時候，都應設定一個基本目標，那就是讓農民發(fā)展現代農業(yè)不必為資金發(fā)愁，而且要讓他們手中的資金獲得不低于社會平均水平的利益回報。落實到農民的切身感受上面，就是農民在農村種莊稼所獲得的利益回報，不能低于他們到城鎮(zhèn)栽花種草。

（三）體制創(chuàng)新：成立綜合性農民合作社系統，徹底克服分散經營弊端。多年來，發(fā)展農業(yè)農村經濟缺乏資金，是人所共知的事實。各方面關注這個問題卻解決不了，與農業(yè)經營體制關系極大。

資本是要循環(huán)周轉的。貨幣并不是隨便到了什么人的手里都能夠順利地完成資本的循環(huán)周轉過程的，一旦貨幣不能通過這一過程，資本的生命就會終結。投入到農業(yè)中的貨幣資本，不論是來自于市場等價交換，還是來自于政府的宏觀調控，都必須保證資本循環(huán)周轉過程的順利完成。

我國農業(yè)農村經濟發(fā)展中長期解決不了資金短缺問題，實質就是因為由誰來掌控貨幣資本這一問題沒有解決。目前的現狀是，來自于市場的資金由小農戶、專業(yè)大戶、農業(yè)產業(yè)化經營龍頭企業(yè)、農民專業(yè)合作社各自掌握，而來自政府的資金則由各級政府控制。來自于市場的資金循環(huán)周轉風險很大，經常被劇烈的農產品價格波動打斷，而基層政府運用上級政府的支農資金則效率很低，中間環(huán)節(jié)截留現象嚴重，真正用于項目發(fā)展的只有一半左右。

日韓等發(fā)達國家的經驗與我國的現狀不同。雖然其農業(yè)基本經營核算單位也是農戶或家庭農場，但從交換的角度看，不論是農業(yè)生產資料購買，還是農產品銷售，出現在市場上的交易主體基本上不是農戶或家庭農場，而是由農戶或家庭農場組織起來的合作社，政府通過宏觀調控投入的農業(yè)發(fā)展資金也是由農民合作社來掌握的。它們無一例外都在將農民組織起來搞合作經濟。

這樣的道理在我國的農業(yè)經濟教科書早就講明白了，但受各種復雜因素的影響，時至今日，究竟中國的農業(yè)經營主體是誰、由誰向農戶提供農業(yè)社會化服務，仍然還沒有統一認識。最近，官方給出的答案是“專業(yè)大戶、家庭農場、農民合作社”，建立“集約化、專業(yè)化、組織化、社會化”的多層次和多種形式的農業(yè)經營服務體系，為此，支農補貼資金要向這些方面傾斜。

但這樣的構想仍解決不了農業(yè)農村經濟發(fā)展資金短缺問題，且仍會大量產生腐敗。因為政府的支農資金在千差萬別、數量眾多的“專業(yè)大戶、家庭農場、農民合作社”之間如何分配，是任何人都無法厘清的難題，這就給腐敗留下了巨大空間。而那些生產農產品尤其是糧食的小農戶群體，仍將得不到或者得到很少政府的資金支持。

為了解決誰來種地和誰來為小農戶提供服務這一問題，歸根結底，還是要回到發(fā)展農民合作社的軌道上來，即不論專業(yè)大戶，還是家庭農場，與農民合作社之間不是并列關系，而是從屬關系。

但中國要發(fā)展什么樣的農民合作社？按照世界經驗來看，農民合作社可分為兩種模式，一種是以歐美國家為代表的大型專業(yè)合作社模式，這一模式由規(guī)模巨大的家庭農場為成員組建而成，為某種農產品的生產經營提供統一的產前、產中、產后社會化服務；另一種則是以日本為代表的綜合性合作社模式，這種模式大體上按照行政區(qū)劃由區(qū)域內的小農戶為成員組建而成，合作社為所有成員提供金融、保險、購銷、技術指導、生產指導等全方位的綜合性服務。

事實上，我國目前的農民合作社模式屬于上述第一種模式，2007年頒布實施的《農民專業(yè)合作社法》，體現的就是歐美農民合作社的基本精神。但實踐證明，這種模式在中國運行得并不成功。出現這種局面的原因在于：由于我國農戶規(guī)模太小，一個合作社參加人數不可能太多（過多則無法組織，連一個社員大會都組織不起來），因此決定了合作社規(guī)模也很小，根本無法對抗自然風險與市場風險。除此之外，大多數專業(yè)合作社成立之后也難以有效運作——大多數表面上運作比較好的合作社，其實是由私人控制的公司。

《農民專業(yè)合作社法》頒布實施至今已經五年有余，而這些弊端已經變得愈加明顯起來，正是因為這一原因，所以今年的中央一號文件提出，要把“農民專業(yè)合作社”改換成“農民合作社”，并提出要“修訂農業(yè)專業(yè)合作社法”。但將來我國的農民合作社到底應該遵循什么模式，現在答案依然并不清楚。

目前來看，由于我國農戶的基本特征與日本大體相同，按照地區(qū)組建綜合性農民合作社是比較合適的。

根據日韓等國的經驗，農民綜合性合作社是在政府支持下由上而下組建起來的。有學者之所以反對在中國培育綜合性農民合作社，是因為他們認為如果像日本一樣，政府對合作社的干預會過多過強。這是一種并不全面的看法。

如前所述，要實現農業(yè)農村農民的現代化，政府必須對其追加貨幣資本。而政府的資金當然是由上而下投放的。因此，要高效率地運用政府資金，既不能把資金直接分配給眾多的細小農戶，也不能由基層政府任意使用，只能交由綜合性農民合作社，由其來落實政府的農業(yè)發(fā)展政策，成為政府的“抓手”。

而這些綜合性的農民合作社之所以能夠獲得政府財政與金融資金支持，也具有前提條件：它們必須為農戶提供周到的全方位社會化服務，而且能夠做到把國家的農業(yè)農村發(fā)展政策落到實處。為了提高政府支農資金的使用效率，它們必須實行民主管理，做到一切經營管理信息公開，也就是通過內部民主管理，保證所有農戶都能夠從政府的支農政策中獲益。

而綜合性農民合作社的作用還不僅限于此，它們還能夠為農民提供必需的資金、技術以及購銷等服務。因為大的經營決策是由綜合性農民合作社在民主管理基礎上統一決策的，所以，每個農戶經營什么項目，需要多少生產資料和怎樣的技術指導，產品將銷售到哪里，是否需要貸款支持，合作社管理層都清清楚楚。所以，既不會發(fā)生農戶貸款難，也不會發(fā)生買難賣難，更不會發(fā)生農業(yè)技術在“最后一公里”到不了田間地頭的問題。因為這些服務項目都是內置于合作社組織機構內部的，而且都得到了國家政策的扶持，農民也有權通過民主管理機制制約合作社工作人員。

而在更高的層次上，綜合性農民合作社在全國范圍內是成體系的，甚至對于農產品的過剩與短缺，也能夠通過合作機制進行全國范圍內平衡，也可以代表農民同政府及社會各種利益群體進行對話溝通，在資金、農業(yè)生產資料購買、農產品銷售方面，成為代表農民總體利益的壟斷性經營機構。在這種全國性農民合作社體系運作下，農業(yè)農村的各種資源都能夠得到充分利用。

總之，在綜合性農民合作社模式下，不論是來自于市場的資金還是來自于政府的資金，都能夠得到高效率地運用。對于農民而言，參加這樣的合作社只有好處沒有壞處，只要認真按照國家政策參與合作社的農業(yè)生產經營項目，只有利益沒有損失，即使遇到市場風險和自然風險，也能夠通過合作社內部的保險機制得到化解。這是很多實地考察過日本、韓國、臺灣省農民合作社體系的中國官員和學者的共同感受。