2013年1月24日，民政部批準(zhǔn)吉林扶余和云南彌勒兩縣改為縣級(jí)市。此舉是否意味著停滯16年之久的“縣改市”政策開(kāi)始松動(dòng)？“縣改市”究竟是什么樣的一種政策？在中國(guó)城市化進(jìn)程中發(fā)揮了怎樣的作用？為今天的政策制定提供了哪些經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)？

縣改市政策的來(lái)龍去脈

上世紀(jì)80年代初期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)起飛的同時(shí)，人口流動(dòng)迅速增加。農(nóng)村居民涌入城市尋找就業(yè)機(jī)會(huì)，城市的工商服務(wù)業(yè)得到發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施向原來(lái)的城市邊緣蔓延，常住在城鎮(zhèn)的居民數(shù)量擴(kuò)張，于是城鎮(zhèn)化率得到提高。

這種自然的經(jīng)濟(jì)規(guī)律，對(duì)以往抑制城市化的行政區(qū)劃制度造成了沖擊。城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)功能擴(kuò)張的同時(shí)，相應(yīng)地要求行政權(quán)力和管轄范圍進(jìn)行擴(kuò)張，于是就有了設(shè)立“建制市”“建制鎮(zhèn)”，或是將已有建制城鎮(zhèn)擴(kuò)大的需求。

此時(shí)有兩個(gè)選擇。一是面對(duì)自然的經(jīng)濟(jì)集聚過(guò)程，是發(fā)展小城鎮(zhèn)好還是集中發(fā)展大中城市？當(dāng)時(shí)的整個(gè)制度，還留著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的深深烙印。結(jié)果優(yōu)先發(fā)展中小城鎮(zhèn)在上世紀(jì)80年代初期成為政策主導(dǎo)思想。從1983年至今，共新設(shè)立了超過(guò)430個(gè)縣級(jí)市。而在1982年底的2133個(gè)縣級(jí)行政單位中，才僅有133個(gè)是建制縣級(jí)市。

第二個(gè)選擇是關(guān)于“整縣改市”還是“切塊設(shè)市”。中國(guó)的行政區(qū)劃管理體制，是以層層嵌套的疆域型管理為基礎(chǔ)，并不重視以經(jīng)濟(jì)功能所定義的城市獨(dú)立性。加上對(duì)切塊設(shè)市的行政成本的考慮，對(duì)集聚在“點(diǎn)”上拉大“點(diǎn)”和“面”之間城鄉(xiāng)差距的擔(dān)憂(yōu)，以及對(duì)日后城市再擴(kuò)張所面臨的土地資源束縛的擔(dān)憂(yōu)，“切塊設(shè)市”沒(méi)有成為主流。

本文無(wú)意評(píng)價(jià)當(dāng)初這些選擇的優(yōu)劣，因?yàn)楫?dāng)時(shí)決策者和專(zhuān)家所掌握的信息非常有限，我們管理城市的能力也是非常薄弱的。而設(shè)市的標(biāo)準(zhǔn)，在歷史上有過(guò)多次變化，總的來(lái)說(shuō)是越來(lái)越看重原來(lái)該縣的非農(nóng)人口數(shù)量和比重、工業(yè)產(chǎn)值總量和比重，以及財(cái)政收入等。從這些標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立和調(diào)整過(guò)程來(lái)看，設(shè)市的規(guī)定顯然是為了挑選出那些底子扎實(shí)、集聚潛力大的縣，通過(guò)賦予其建制市的稱(chēng)號(hào)、權(quán)力，讓其能夠更好地吸納人口和積聚資源，實(shí)現(xiàn)更快的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為居民提供更好的公共服務(wù)。

縣改市暫停

縣改市帶來(lái)了大量的政策優(yōu)勢(shì)。縣改市相比于普通的縣，在稅費(fèi)收入、審批權(quán)限、土地指標(biāo)、財(cái)政人口、官員級(jí)別等方面有幾十項(xiàng)好處。上世紀(jì)90年代中期，縣級(jí)市的稱(chēng)號(hào)就像這幾年的公司上市指標(biāo)，吸引著各地來(lái)爭(zhēng)搶?zhuān)抨?duì)等待審批的多達(dá)幾十個(gè)縣。

然而，縣改市在1997年悄然暫停。一般分析認(rèn)為，暫停的原因主要是對(duì)縣改市泛濫造CPNtIV7aw0GqoO0U4kNAOGRJLZ95tTRz/CS5YYstb0c=成假性城市化的擔(dān)心，以及戶(hù)籍管理、行政管理等方面產(chǎn)生的諸多問(wèn)題。事實(shí)上，大量的縣改市案例，并沒(méi)有滿(mǎn)足當(dāng)初設(shè)定的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)。我在2011年的研究就發(fā)現(xiàn)，按照1993年頒布的標(biāo)準(zhǔn)，在1994年-1997年這四年間的99例縣改市中，僅六個(gè)縣滿(mǎn)足非農(nóng)人口數(shù)量和比重、工業(yè)產(chǎn)值總量和比重、財(cái)政收入這三項(xiàng)主要指標(biāo)。

2012年我與合作者又發(fā)現(xiàn)，縣改市所產(chǎn)生的縣級(jí)市，沒(méi)發(fā)揮出城市的集聚效應(yīng)，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率方面并未勝過(guò)那些沒(méi)有改成縣級(jí)市的縣。盡管縣級(jí)市相比于縣，財(cái)政收入和財(cái)政供養(yǎng)人口擴(kuò)張更快，但在創(chuàng)造制造業(yè)和服務(wù)業(yè)就業(yè)方面，以及在教育和衛(wèi)生等公共服務(wù)的指標(biāo)方面，縣級(jí)市都沒(méi)有明顯勝過(guò)縣。

分析發(fā)現(xiàn)，除了縣改市標(biāo)準(zhǔn)未嚴(yán)格執(zhí)行，導(dǎo)致許多縣級(jí)市自身集聚潛力不足以外，政府部門(mén)的擴(kuò)張，亦擠占了非政府部門(mén)的發(fā)展空間，使得各種資源不能配置到效率最高的部門(mén)。此外，縣級(jí)市的規(guī)模過(guò)小，在激烈的地方競(jìng)爭(zhēng)中難以匹敵大中型城市，也是縣改市政策結(jié)果不盡如人意的原因。

轉(zhuǎn)向大中城市

1997年縣改市暫停后，行政區(qū)劃的調(diào)整轉(zhuǎn)向以原有大中型城市的擴(kuò)張為主。大量的縣（市）改區(qū)，成為大中型城市擴(kuò)張發(fā)展空間、獲取土地的最好辦法。僅在1998年-2002年，就新設(shè)了95個(gè)市轄區(qū)。不少縣在1997年以前縣改市后，又進(jìn)一步成為所在地級(jí)市的市轄區(qū)。此外，地改市政策也一直持續(xù)進(jìn)行。地級(jí)市從1982年的109個(gè)增至1997年的222個(gè)，2004年達(dá)283個(gè)。

縣改區(qū)和地改市，都是圍繞地級(jí)以上大中城市的擴(kuò)張而進(jìn)行，與1997年以前縣改市泛濫背后所體現(xiàn)的以中小城鎮(zhèn)為主的發(fā)展思路，事實(shí)上已經(jīng)大相徑庭。這反映出本世紀(jì)初城市化政策的偏向?！鞍宋濉庇?jì)劃提出“嚴(yán)格控制大城市規(guī)?！?，而“十五”計(jì)劃和“十一五”規(guī)劃中，除了強(qiáng)調(diào)大中小城市和小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展外，還特別強(qiáng)調(diào)了城市群和大城市的龍頭作用。

以大中城市為主的城市化發(fā)展思路，無(wú)疑可以充分利用現(xiàn)有城市的集聚能力，體現(xiàn)城市的規(guī)模效應(yīng)，避免資源分散利用、規(guī)模不經(jīng)濟(jì)的后果。然而，具體到“縣改區(qū)”和“地改市”這兩項(xiàng)政策的實(shí)施，則正好趕上國(guó)有土地出讓制度的建立和征地范圍的擴(kuò)大這樣一個(gè)時(shí)間點(diǎn)。其結(jié)果已經(jīng)盡人皆知：城市化的實(shí)質(zhì)——人口的集聚和密度的提高——被忽略，城市區(qū)域的擴(kuò)張加速，土地財(cái)政大行其道，人口城市化落后于土地城市化。

經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)與政策展望

近年來(lái)，城市化發(fā)展思路再次轉(zhuǎn)向。各種政策文件中，頻頻出現(xiàn)以中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展為重點(diǎn)的提法，“城鎮(zhèn)化”這一提法也愈加固化。自2005年以來(lái)，省直管縣、擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的呼聲和實(shí)踐一度興起。與此同時(shí)，隨著耕地保護(hù)力度的加強(qiáng)，以及土地指標(biāo)跨區(qū)域流動(dòng)的限制，全國(guó)上下，小城鎮(zhèn)的建設(shè)轟轟烈烈。

行政區(qū)劃管理的長(zhǎng)期僵化，也引發(fā)了許多地方的反應(yīng)，河南濮陽(yáng)縣西辛莊村掛牌“村級(jí)市”就是一個(gè)樸實(shí)的嘗試。一旦政策稍有松動(dòng)，必將刺激各地敏感的神經(jīng)。此次吉林扶余和云南彌勒縣改市，必將大大刺激地方對(duì)新一輪行政區(qū)劃改革的期待。

回看改革30余年關(guān)于偏重大中城市還是小城鎮(zhèn)發(fā)展的爭(zhēng)論，以及相應(yīng)政策思路下的政策實(shí)踐的后果，可以得到兩點(diǎn)重要的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。一是城市的集聚能力需要得到足夠認(rèn)識(shí)，千萬(wàn)不能忽視小城鎮(zhèn)集聚能力低的客觀(guān)規(guī)律，以及小城鎮(zhèn)人口繼續(xù)向大中城市集聚的現(xiàn)狀。

二是行政主導(dǎo)的設(shè)市機(jī)制應(yīng)該得到改變。1997年前以縣改市為主的政策，1997年后以大中城市為主的縣改區(qū)和地改市政策，初衷都是好的，但結(jié)果不盡如人意，說(shuō)明設(shè)市機(jī)制存在問(wèn)題。其他國(guó)家以城市為中心、注重“點(diǎn)”的集聚作用的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，以及給予城市高度自治權(quán)、讓市場(chǎng)決定空間資源配置的做法，應(yīng)該得到足夠重視。僵化的行政區(qū)劃管理不應(yīng)該成為城市發(fā)展的桎梏。