2013年5月8日，世界紅十字日。

四川省蘆山縣飛仙關(guān)鎮(zhèn)鳳凰村的村民，每人從中國(guó)紅十字總會(huì)的工作人員手中接過(guò)一袋大米、約半桶油，并現(xiàn)場(chǎng)簽字確認(rèn)。

紅十字總會(huì)直接向受災(zāi)民眾分發(fā)救災(zāi)物資，并非慣例。此前，其募集的款物須經(jīng)地方紅十字會(huì)劃撥災(zāi)區(qū)，去向多由地方政府主導(dǎo)，難以對(duì)外界做到公開(kāi)透明，這也是紅十字會(huì)多年來(lái)被詬病的問(wèn)題之一。

在蘆山地震的救災(zāi)行動(dòng)中，紅十字總會(huì)著力做出改變——直接向?yàn)?zāi)民發(fā)放價(jià)值2000萬(wàn)元的油和米。此番突破常規(guī)的物資劃撥，既是源于捐方的意愿，亦為紅十字總會(huì)的改革踐行，試圖通過(guò)獨(dú)立運(yùn)作來(lái)保證物款的公開(kāi)透明。

但是，這一做法未能與地方民政部門達(dá)成一致，分歧的代價(jià)是，紅十字總會(huì)在發(fā)放過(guò)程中得不到地方政府的人力、運(yùn)輸支援，只能倚仗有限的人力“日夜兼程”。

蘆山災(zāi)區(qū)的不和諧，不過(guò)為紅十字總會(huì)在地方的弱勢(shì)又添一例。現(xiàn)行架構(gòu)之下，地方紅十字會(huì)實(shí)質(zhì)成為當(dāng)?shù)卣M成機(jī)構(gòu)，并擁有獨(dú)立于紅十字總會(huì)之外的募捐賬戶，部分善款直接納入地方財(cái)政統(tǒng)籌。紅十字總會(huì)在地方的話語(yǔ)權(quán)和資源協(xié)調(diào)能力十分有限。

雖然按照改革倡導(dǎo)者的設(shè)想，通過(guò)“改革和完善紅十字會(huì)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)”，將最終實(shí)現(xiàn)紅十字總會(huì)與地方紅十字會(huì)垂直管理。但是，現(xiàn)實(shí)中恰與這一邏輯相反，過(guò)去三年，四川各級(jí)紅十字會(huì)與政府捆綁得越來(lái)越緊，而上下裂隙并無(wú)彌合跡象。

川紅會(huì)擴(kuò)張

2008年汶川地震后，四川省紅十字會(huì)在救災(zāi)和重建過(guò)程中既是資金樞紐，也是項(xiàng)目執(zhí)行人，并實(shí)現(xiàn)“跨越式”發(fā)展。

地震之前，四川省紅十字會(huì)會(huì)長(zhǎng)依循慣例，由該省分管醫(yī)療衛(wèi)生的副省長(zhǎng)兼任。彼時(shí)，該省基層紅十字會(huì)的機(jī)構(gòu)尚不健全，近七成縣級(jí)紅十字會(huì)仍歸衛(wèi)生部門管轄，屬于“有組織、沒(méi)機(jī)構(gòu)”的狀態(tài)。由于救災(zāi)和重建的需要，在四川省委的支持下，縣一級(jí)紅十字會(huì)快速發(fā)育。據(jù)四川省社科院的統(tǒng)計(jì)，2012年，四川逾九成縣級(jí)紅十字會(huì)都設(shè)立獨(dú)立機(jī)構(gòu)，較災(zāi)后重建之初增加了1倍。

由于要對(duì)捐贈(zèng)物資實(shí)施監(jiān)督和督查，四川省紅十字會(huì)還獲準(zhǔn)設(shè)立了紀(jì)檢監(jiān)察崗位和黨務(wù)工作辦公室，職能得以擴(kuò)張，并增加了編制。2008年，四川省紅十字會(huì)的編制為20人，此后每年都在擴(kuò)編，目前編制約為30人。與此相應(yīng)，四川省財(cái)政對(duì)紅十字會(huì)的預(yù)算安排逐年增加。據(jù)2013年初公布的數(shù)據(jù)，今年的預(yù)算和專項(xiàng)資金安排已達(dá)到1000余萬(wàn)元。

然而，人、財(cái)、事權(quán)的擴(kuò)大，并沒(méi)有使四川省紅十字會(huì)獨(dú)立性增強(qiáng)，而是越來(lái)越向政府組成機(jī)構(gòu)的角色靠近。比如，捐贈(zèng)賬戶由地方財(cái)政專管和監(jiān)督，而紅十字會(huì)成為接收和撥付捐贈(zèng)資金的“中轉(zhuǎn)站”，捐款的支配權(quán)實(shí)際掌握在政府手中。

四川省社科院的一份研究報(bào)告顯示，三年重建過(guò)程中，經(jīng)四川省紅十字會(huì)接收和撥付的資金達(dá)64.3億元，參與援建項(xiàng)目4630個(gè)，捐贈(zèng)資金主要來(lái)自境外、紅十字總會(huì)、各省紅十字會(huì)以及對(duì)口援建地方的捐贈(zèng)。

今年1月剛剛卸任的四川省紅十字會(huì)前常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)文家碧強(qiáng)調(diào)，捐贈(zèng)賬戶由地方財(cái)政專管和監(jiān)督，由政府紀(jì)檢監(jiān)察部門在捐款現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)，資金的接收和撥付由四川省紅十字會(huì)獨(dú)立執(zhí)行。但在實(shí)際上，捐贈(zèng)資金的使用范圍已被政府圈定，其定向援助的項(xiàng)目必須符合政府制定的重建項(xiàng)目規(guī)劃。

具體流程是，災(zāi)區(qū)基層政府負(fù)責(zé)搜集和評(píng)估重建項(xiàng)目，隨后報(bào)省政府與省發(fā)改委審核，通過(guò)后由四川省紅十字會(huì)協(xié)調(diào)捐贈(zèng)方認(rèn)建。

對(duì)于非定向的捐款，其用途亦需聽(tīng)從政府調(diào)度。文家碧引述審計(jì)報(bào)告，重建資金中約有5億元被納入四川省財(cái)政統(tǒng)一安排，用于重建規(guī)劃大盤子中的項(xiàng)目。

在清華大學(xué)公共管理學(xué)院副教授賈西津看來(lái)，紅十字會(huì)和其他社會(huì)組織都是獨(dú)立法人。社會(huì)將善款捐贈(zèng)給一個(gè)獨(dú)立法人，即意味著雙方建立了合同關(guān)系。未經(jīng)捐贈(zèng)者同意，將善款轉(zhuǎn)給他人使用，實(shí)際違反了合同約定，同時(shí)，善款融入財(cái)政后，捐贈(zèng)方難以了解具體的用途。

需要看到，“紅十字會(huì)花錢、政府決策”的模式并非四川獨(dú)有。2010年玉樹(shù)地震的重建中，定向捐贈(zèng)資金的使用模式與四川相同。四川省紅十字會(huì)一位人士認(rèn)為，相比紅十字會(huì)日常工作中為各筆捐贈(zèng)自選項(xiàng)目的方式，“認(rèn)建”的做法更具優(yōu)越性，他的理由十分實(shí)際，“只有符合政府重建規(guī)劃的項(xiàng)目，在后期執(zhí)行的過(guò)程中，才能在征地、立項(xiàng)等方面獲得地方政府的支持?！?/p>

對(duì)此，賈西津表示，“認(rèn)建”忽視了社會(huì)組織在社區(qū)重建中的規(guī)劃參與。實(shí)際社區(qū)重建不只是一個(gè)硬件的配置過(guò)程，它必須體現(xiàn)人、社區(qū)、文化的和諧，將慈善組織簡(jiǎn)單作為政府項(xiàng)目的實(shí)施者，與其定位初衷相悖。

汶川地震重建的三年，也是四川省紅十字會(huì)與政府的“蜜月期”。多位省紅十字會(huì)人士，均能回憶起當(dāng)時(shí)主要領(lǐng)導(dǎo)的到訪和慰問(wèn)。在幾次賑災(zāi)募捐中，紅十字會(huì)也幾乎包攬了四川省級(jí)機(jī)關(guān)公務(wù)員的捐款。

玉樹(shù)地震期間，為感謝全國(guó)各地對(duì)四川的支持，當(dāng)時(shí)四川省紅十字會(huì)獲準(zhǔn)在四川省委大院內(nèi)，設(shè)立玉樹(shù)地震的募捐處。在省主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭下，省委、省政府?dāng)?shù)十個(gè)部門公務(wù)員均參與捐款，一天內(nèi)就募集到10萬(wàn)元資金。

2011年3月日本大地震發(fā)生后。四川省委專門請(qǐng)示國(guó)務(wù)院，同意在省紅十字會(huì)機(jī)關(guān)設(shè)立募捐場(chǎng)地，時(shí)任省級(jí)主要黨政官員均到紅十字會(huì)捐款，加之整合歷年捐贈(zèng)的資金，為日本地震募集了100萬(wàn)元。

在地方紅十字會(huì)成為政府臂膀之時(shí)，紅十字總會(huì)與地方政府的合作卻并不順暢。

上下裂隙

汶川地震后，國(guó)際紅十字會(huì)通過(guò)中國(guó)紅十字總會(huì)提供了4.1億美元資金，定向援建綿竹市幾個(gè)受災(zāi)鄉(xiāng)的農(nóng)舍。地方政府擔(dān)心因“厚此薄彼”遭相鄰地區(qū)災(zāi)民反對(duì)，援建項(xiàng)目被擱置一年之久。為此，國(guó)際紅十字會(huì)三次下發(fā)通牒，一度提出“若無(wú)法執(zhí)行就必須退款”。

由于擔(dān)心一旦退款可能影響國(guó)際聲譽(yù)，時(shí)任中國(guó)紅十字會(huì)常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)江亦曼曾親往四川，謀求與當(dāng)?shù)卣暮献?，但仍無(wú)法推進(jìn)援建項(xiàng)目。在四川省紅十字會(huì)拒絕介入的情況下，紅十字總會(huì)難與地方政府進(jìn)行有效溝通。

2009年9月，四川省紅十字會(huì)領(lǐng)導(dǎo)層完成換屆，重新對(duì)這個(gè)援建項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估，考慮更改方案也將引發(fā)災(zāi)民、紅十字總會(huì)和國(guó)際紅十字會(huì)的不滿甚至抵制，權(quán)衡之下，著力說(shuō)服省政府和德陽(yáng)市政府接受初始方案，最終項(xiàng)目方得以實(shí)施。

2012年10月底，中國(guó)紅十字會(huì)改革試點(diǎn)初定青海與四川的消息經(jīng)媒體流出。外界對(duì)其作出積極的解讀——中國(guó)最大官辦社團(tuán)的改革已進(jìn)入了實(shí)際操作層面。

但是，文家碧證實(shí)，四川省紅十字會(huì)從未申請(qǐng)成為改革試點(diǎn)，在國(guó)務(wù)院于2012年7月印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)紅十字事業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》后，四川省紅十字會(huì)也未制定地方的配套改革方案。

其實(shí)，在參與紅十字會(huì)改革設(shè)計(jì)的學(xué)者眼中，四川省紅十字會(huì)亦并非理想的改革試點(diǎn)，在經(jīng)歷了汶川地震規(guī)模的大型災(zāi)難后，其與地方政府的聯(lián)系更深，改革難度更大。

一位接近紅十字會(huì)改革的人士透露，地方并不支持“與行政權(quán)力脫鉤”的改革思路，是試點(diǎn)最終歸于沉寂的原因。改革的試點(diǎn)工作至今未能啟動(dòng)，推進(jìn)維艱。

在文家碧看來(lái)，與行政權(quán)力脫鉤的改革思路，不具備可操作性，更多是紅十字總會(huì)出于迎合輿情的考慮。四川省紅十字會(huì)一位負(fù)責(zé)人更援引中國(guó)紅十字會(huì)第九次全國(guó)會(huì)員代表大會(huì)的官方表述，認(rèn)為“去行政化”有悖于紅十字會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展目標(biāo)。這位人士提到，那次大會(huì)是鼓勵(lì)理順紅十字會(huì)的管理體制，鼓勵(lì)地方紅十字會(huì)“參公”成為同級(jí)政府的組成機(jī)構(gòu)。

紅總會(huì)繞行

上下溝通不暢的現(xiàn)實(shí)下，紅十字總會(huì)試圖繞開(kāi)地方政府和地方紅十字會(huì)，直接介入援助項(xiàng)目的運(yùn)作。

2013年4月20日，蘆山地震發(fā)生。公眾對(duì)紅十字會(huì)仍持懷疑態(tài)度，募捐并不順利。四川省委書記王東明在地震災(zāi)區(qū)帶頭捐款后，當(dāng)場(chǎng)決定將資金捐給四川省慈善總會(huì)。

為了重新獲得主動(dòng)權(quán)，據(jù)知情人透露，今年5月，紅十字總會(huì)與國(guó)家發(fā)改委等部門商定了十六字原則——統(tǒng)一規(guī)劃、紅會(huì)優(yōu)先、獨(dú)立操作、平行運(yùn)作。此原則的核心內(nèi)容有二：所有紅十字總會(huì)援助的重建項(xiàng)目必須納入國(guó)家的統(tǒng)一規(guī)劃，并保持同步進(jìn)度；國(guó)家關(guān)于重建的統(tǒng)一規(guī)劃出來(lái)后，紅十字總會(huì)有權(quán)優(yōu)先選擇項(xiàng)目，從立項(xiàng)開(kāi)始到竣工驗(yàn)收，都由其獨(dú)立運(yùn)作。

十六字原則在現(xiàn)實(shí)中準(zhǔn)備落地。按照慣常做法，災(zāi)后重建的需求以往都由地方政府搜集匯總，劃定援助范圍，作為撥款主體的紅十字會(huì)對(duì)項(xiàng)目沒(méi)有發(fā)言權(quán)。但此次蘆山地震中，情況將有所改變，紅十字總會(huì)將根據(jù)走訪情況，結(jié)合政府搜集上來(lái)的項(xiàng)目信息，來(lái)決定參與哪些重建項(xiàng)目。

除去前文提及的直接發(fā)放2000萬(wàn)元物資，目前，紅十字總會(huì)前線指揮部還走06e0BaW08E1pEywLAtKcbw==訪200余個(gè)有待重建的項(xiàng)目。來(lái)自紅十字總會(huì)內(nèi)部的信息，其已與雅安市政府簽訂了重建的意向書，等國(guó)家重建統(tǒng)一規(guī)劃公布后，如無(wú)沖突，意向書就會(huì)變成具體協(xié)議，其中包括雅安市天全縣的三所學(xué)校、三所醫(yī)院和七個(gè)生態(tài)村。紅十字總會(huì)在蘆山地震期間募集資金，大部分將定向捐贈(zèng)到重建項(xiàng)目中，并有望由其獨(dú)立操作。

此外，紅十字總會(huì)也嘗試引入外部力量，以擺脫被“架空”的尷尬。5月10日，四方聯(lián)盟平臺(tái)（后更名為中國(guó)社會(huì)組織災(zāi)害應(yīng)對(duì)平臺(tái)，下稱災(zāi)害應(yīng)對(duì)平臺(tái)）在北京宣布成立。按照紅十字總會(huì)的描述，災(zāi)害應(yīng)對(duì)平臺(tái)將推動(dòng)社會(huì)組織參與蘆山地震救援和重建的信息共享，發(fā)揮同類型社會(huì)組織的特長(zhǎng)和經(jīng)驗(yàn)，提高社會(huì)捐贈(zèng)資源的使用效率，探索社會(huì)組織聯(lián)合應(yīng)對(duì)災(zāi)害的新機(jī)制。

四方之一的成都公益組織420聯(lián)合救援行動(dòng)（下稱成都420）是一個(gè)集納了12家成員的社會(huì)組織聯(lián)合體，負(fù)責(zé)征集篩選社會(huì)組織申報(bào)的救災(zāi)或重建項(xiàng)目，具有較強(qiáng)的一線執(zhí)行能力。紅十字總會(huì)對(duì)通過(guò)篩選的項(xiàng)目提供資金支持，與政府協(xié)調(diào)溝通，調(diào)動(dòng)社會(huì)力量和資源。此外，北京師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展和公共政策學(xué)院提供政策咨詢、架構(gòu)搭建等技術(shù)和智力支持，南都公益基金會(huì)則負(fù)責(zé)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、招標(biāo)和評(píng)估制度訂立等平臺(tái)能力建設(shè)工作。

紅十字總會(huì)選擇成都420并非偶然，亦考慮了合作對(duì)象的“政府背景”。成都420作為聯(lián)合體，其與紅十字總會(huì)合作的主體是成都云公益發(fā)展促進(jìn)會(huì)，原主管單位是成都市委宣傳部，成都420里還曾有共青團(tuán)四川省委等兩家政府背景的成員單位。

災(zāi)害應(yīng)對(duì)平臺(tái)發(fā)起人之一、四川工作站主任周曉翔介紹，目前，災(zāi)害應(yīng)對(duì)平臺(tái)的主要工作是災(zāi)區(qū)調(diào)查、項(xiàng)目設(shè)計(jì)，計(jì)劃于6月25日開(kāi)始通過(guò)其網(wǎng)站向基層社會(huì)組織征集項(xiàng)目。

一位參與平臺(tái)工作的核心人士認(rèn)為，紅十字總會(huì)引入體制外機(jī)構(gòu)支配善款，是希望通過(guò)“肥水流向外人田”刺激地方紅十字會(huì)，倒逼內(nèi)部改革。

但是，對(duì)于紅十字總會(huì)與基層社會(huì)組織的合作，四川省紅十字會(huì)態(tài)度并不積極。雖然災(zāi)害應(yīng)對(duì)平臺(tái)的組織架構(gòu)中，四川省紅十字會(huì)常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)趙萬(wàn)華和雅安市紅十字會(huì)會(huì)長(zhǎng)張?jiān)茲涣袨閳?zhí)委會(huì)成員，但二人并未實(shí)質(zhì)介入平臺(tái)運(yùn)作。

對(duì)蘆山重建中紅十字總會(huì)工作方式的變化，四川省紅十字會(huì)一名人士直言，紅十字總會(huì)此舉很難獲得地方的支持。他認(rèn)為，在當(dāng)下紅十字會(huì)系統(tǒng)的管理體制中，紅十字總會(huì)試圖繞過(guò)地方紅十字會(huì)來(lái)投放項(xiàng)目資金，是對(duì)地方的不尊重。紅十字總會(huì)想效仿國(guó)際紅十字會(huì)的工作方法，忘記了中國(guó)紅十字會(huì)的定位。該人士強(qiáng)調(diào)，紅十字會(huì)是“政府的助手”，而不是“政府的伙伴”。

一些細(xì)節(jié)也反映出總會(huì)與地方并不合拍，平臺(tái)啟動(dòng)之初，紅十字總會(huì)向四川省紅十字會(huì)提出借一輛四驅(qū)越野車，供災(zāi)害應(yīng)對(duì)平臺(tái)的工作人員聯(lián)絡(luò)災(zāi)區(qū)使用，但被拒絕。隨后改借為租，四川省紅十字會(huì)提供了一輛蘆山地震獲捐車輛，但尚未辦理牌照，無(wú)法上路。最終，紅十字總會(huì)只得從北京調(diào)車入川。

此外，災(zāi)害應(yīng)對(duì)平臺(tái)各方在實(shí)際運(yùn)作中也尚待磨合。其成員方之一就曾抱怨，紅十字總會(huì)方面認(rèn)為災(zāi)害應(yīng)對(duì)平臺(tái)是自己出資支持，曾要求平臺(tái)協(xié)調(diào)相關(guān)社會(huì)組織，為紅十字總會(huì)的重建項(xiàng)目配套服務(wù)。

盡管趙白鴿向成都420承諾，平臺(tái)是第三方獨(dú)立平臺(tái)，紅十字會(huì)是參與者不是領(lǐng)導(dǎo)者，但周曉翔仍擔(dān)憂，如果合作各方對(duì)平臺(tái)的定位認(rèn)識(shí)存在錯(cuò)位，各有解讀，則很難確保合作初衷。他認(rèn)為，平臺(tái)獨(dú)立性和社會(huì)組織的自主權(quán)是運(yùn)營(yíng)的關(guān)鍵，平臺(tái)成熟后，資金提供方可以多元化，除了紅十字總會(huì)，還可引入其他的基金會(huì)，平臺(tái)最終應(yīng)起到撮合出資方和民間組織合作的樞紐作用。

對(duì)于這樣的嘗試，清華大學(xué)公共管理教授鄧國(guó)勝認(rèn)為，紅十字會(huì)聯(lián)合民間組織直接使用資金，獨(dú)立運(yùn)作項(xiàng)目，會(huì)使得資金用途和去向更為透明，值得肯定，但同時(shí)也要警惕“紅會(huì)優(yōu)先”帶來(lái)的不公平因素。

賈西津則直言，相比其他社會(huì)組織，為何紅十字會(huì)有權(quán)優(yōu)先選擇國(guó)家規(guī)劃的重建項(xiàng)目？這個(gè)行政賦權(quán)缺乏法律依據(jù)。此外，行政背書將導(dǎo)致重建項(xiàng)目的分配過(guò)程缺乏競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)其他社會(huì)組織不公平，也不利于紅十字會(huì)提升自身的社會(huì)公信力和運(yùn)作效率。