在中國官場序列中，縣委書記有其特殊的位階。

如果依照國級、省部級、廳局級、縣處級以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)科級依次排列，目前大多地方的縣委書記仍屬于正處級；但是作為縣域的一把手，對一縣之發(fā)展方略，有著決定性的作用。

近年來，多起縣委書記巨額貪腐案相繼爆出。觀察這些案件，它們的共同點包括涉案人員眾多，涉案金額驚人，有的貪腐金額甚至達到數(shù)千萬元。

現(xiàn)實中，一個縣委書記的權(quán)力與腐敗空間，已經(jīng)遠超出普通人的常態(tài)預(yù)期。在城鄉(xiāng)經(jīng)濟飛速發(fā)展的時刻，當(dāng)財富與資源不斷地流入縣域，基層政府的民主架構(gòu)與制度監(jiān)管卻依然滯后。

當(dāng)金錢游走在沒有約束的權(quán)力周圍，腐敗的鏈條由此迅速擴張，對縣委書記的制度性監(jiān)督與限權(quán)正當(dāng)其時。

蕭縣樣本

2013年8月14日，安徽蕭縣原縣委書記毋保良受賄案在合肥市中級法院開庭審理。檢方指控，毋保良在蕭縣任職副縣長、縣長、縣委書記期間，總共收受賄賂109起，價值共計約2000余萬元。

最新的蕭縣樣本再次揭示了在基層官場中“價格化”蔓延的權(quán)力運作特征：基層政府中含金量較高的重點崗位，在人事異動上與金錢交易綁定。掌握人事大權(quán)的縣委書記，成為了基層干部“買官”的賄賂樞紐。

毋保良案起訴書涉及的66名行賄者，不僅幾乎覆蓋了蕭縣所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣直機關(guān)，還包括了蕭縣四大領(lǐng)導(dǎo)班子的成員。

這份行賄人名單，與華亭任增祿案類同：不僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一把手領(lǐng)導(dǎo)，縣委、縣政府的各單位的局長、黨支書記、主任等主要科級干部都在名單上，教育局、林業(yè)局、財政局、交通局、住建局、縣政府辦公室等這些基層政府內(nèi)的優(yōu)勢單位也無一幸免。

根據(jù)起訴書中出現(xiàn)頻率的高低，這66名蕭縣干部的行賄目的大致可分為四類：為得到工作上的支持、為工作調(diào)整上得到幫助、為個人提拔上得到幫助，以及為親戚的工作調(diào)整提供幫助。

賄賂最早發(fā)生于2003年，在2007年至2009年間愈演愈烈，呈現(xiàn)出時間上的高度連貫性，大多數(shù)賄賂都延續(xù)到2010年后，這與毋保良在2007年就任縣長、2009年5月就任縣委書記的履歷相吻合——大部分賄賂集中于其擔(dān)任縣長、縣委書記期間。

從賄賂的金額量來看，最少一筆賄賂為6000元，最多一筆超過30萬元。大部分賄賂在數(shù)萬元不等，差距并不大，呈現(xiàn)一個固定分布的數(shù)值之間。其中涉及工作調(diào)動、職位升遷時，金額普遍較高。

這表明，不僅僅在華亭，在目前一些基層的官場內(nèi)，官員升遷的經(jīng)濟因素正在取代行政能力喧賓奪主，“邊拿邊送”成為提拔晉升的有效通道。

這使得每逢縣委書記落馬，總能牽扯出高度覆蓋當(dāng)?shù)毓賵龅母瘮【W(wǎng)絡(luò)，并引發(fā)基層政權(quán)信任危機。

工程與人事

近三年來，據(jù)公開報道，因受賄而落馬的縣委書記包括四川省大邑縣原縣委書記符禮建，廣西壯族自治區(qū)鐘山縣原縣委書記譚玉和，江西省于都縣原縣委書記胡健勇，南昌縣原縣委書記湯成奇，甘肅省隴南市宕昌縣原縣委書記王先民，以及新疆巴楚縣原縣書記劉喀生等人。

溯及既往，安徽省曾爆出18個縣（區(qū)）委書記涉腐被查；河南省也曾對外透露，2006年至2009年底共查處貪污受賄犯罪的縣委書記22名。

這些縣委書記落馬的理由類似，觸及罪名主要包括受賄罪、貪污罪、濫用職權(quán)罪以及巨額財產(chǎn)來源不明罪。經(jīng)過數(shù)罪并罰后，刑期從有期徒刑至死緩不等。

其中，受賄金額最高的為南昌縣原縣委書記湯成奇，達到3901萬余元，其余則在500萬元至數(shù)千萬元不等。值得注意的是，這些受賄案都牽扯出當(dāng)?shù)氐慕ㄖこ桃约暗胤焦賳T。

工程與人事，是目前賄賂縣委書記的兩大主因。

在鄉(xiāng)縣一級，借由人事調(diào)整為名進行“買官賣官”，是長期遭人詬病的潛規(guī)則。在反腐案件中，這種金錢與崗位的交易昭然若揭。統(tǒng)計表明，在落馬縣委書記中，有賣官行為的比例高達90%。

在縣政府人事崗位的異動中，縣委書記由于同時兼任推薦者、拍板人兩種角色，對于縣級的人事調(diào)整具有絕對權(quán)力。只縣委書記要推動干部調(diào)整的開關(guān)，新一輪的賄賂者便會源源不斷到來，由此出現(xiàn)“想要富，動干部”的官場說法。

以華亭縣樣本為例，任增祿甫一上任縣委書記，便集中提拔了一批科級干部，開啟了整個華亭的官場職位調(diào)整的浪潮。

歸納華亭地方政府的干部提拔公示可知：在2009年10月，集中提拔了20名科級干部，并對28名干部進行平職轉(zhuǎn)調(diào)；在2009年12月，宣布調(diào)整有關(guān)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子，涉及華亭干部25名；在2010年6月、7月、8月、10月、12月，先后提拔了100名干部，并對40名干部進行平職轉(zhuǎn)調(diào)；在2011年3月、4月、5月、8月，先后提拔了79名干部，并對24名干部進行平職轉(zhuǎn)調(diào)；與此同時，在2011年3月，在此期間確定12名市管副縣級后備干部重點考察人選。

短短一年半之間，涉及干部近300名，頻次之高，涉及干部之多，對應(yīng)著行賄的頻次與人數(shù)。

細究上述提拔轉(zhuǎn)任的名單，許多都出現(xiàn)在向任增祿行賄的官員名單中。在最有含金量的副縣級后備干部重點考察人選上，所有進入考察名單的官員皆向任增祿行賄。

縣級官職牽一發(fā)而動全身的調(diào)整，使得參與到部門交流“福利”的干部成倍增加，部分熱門崗位也得以被“二賣”甚至“三賣”。在任增祿任職縣委書記期間，“頭腦靈活”的干部可以輕松實現(xiàn)數(shù)級跳。

如何限權(quán)？

對于“縣委書記易出貪腐窩案”現(xiàn)象，地方省紀(jì)委一名官員認(rèn)為主要原因在于，縣委書記權(quán)力過分集中，而且行使不規(guī)范。在縣一級，黨委的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、政府的行政權(quán)、重大事項的決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)等分工不明晰，權(quán)力非常容易集中到縣委書記一個人身上，加之很多工作都強調(diào)縣委書記總負責(zé)，就更進一步強化了縣委書記集權(quán)的傾向。

“縣委書記在用人上的絕對權(quán)威，導(dǎo)致全縣干部特別是受其提拔和希望受其提拔的干部與之形成事實上的人身依附關(guān)系，無形中使其權(quán)力的邊界遠遠擴充到職權(quán)范圍以外。這種局面下，如果縣委書記私欲膨脹，又缺乏有效監(jiān)督，基本上就沒有辦不成的事，走向腐敗就不可避免?！鄙鲜龉賳T表示。

一位長期從事基層縣政研究的學(xué)者對《財經(jīng)》記者分析，這種人事異動的玄機，實則在縣級政府內(nèi)大量存在：干部流動就是一副多米諾骨牌，所以一個縣委書記落馬，就會倒一大片。

“在現(xiàn)實邏輯中，升遷是官員的主要目標(biāo)，但很多官員的升遷模式就是遵循‘行賄-升遷-受賄-再行賄-再升遷’的路徑。在這種模式下，理想邏輯往往抵抗不住現(xiàn)實邏輯?！边@位學(xué)者說。

從對縣級一把手監(jiān)督的角度看，縣委書記屬于省管干部，地市一級的監(jiān)督機關(guān)基本上無權(quán)監(jiān)督，而省一級監(jiān)督機關(guān)不僅隔得太遠，又因縣處級官員群體龐大，使得這一級別干部往往淪為監(jiān)督的盲點和真空。

制度反腐專家李永忠分析，中國兩千多年郡縣制的歷史，縣級體制發(fā)展充分，縣委書記的權(quán)力在社會轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌中含金量最大，最易出問題?？h委書記的權(quán)力高度集中。這和沿用“蘇聯(lián)模式”的權(quán)力結(jié)構(gòu)有關(guān)。一是，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)高度重疊在一起；第二，從上往下層層任命干部的選任用人體制，縣一級的選人用人縣委書記一句話說了算。

國家行政學(xué)院教授李拓曾經(jīng)做過統(tǒng)計，目前全國有縣級政權(quán)2862個， 縣、市轄區(qū)和縣級市分別是1636個、852個和374個。

李拓稱，縣級政權(quán)是整個政權(quán)的根基，涉及面廣，其權(quán)力運行是否規(guī)范、公職人員是否清廉在中國的政治發(fā)展中地位重要。作為“一把手”的縣委書記主政一方，是基層政權(quán)中獨攬黨、政、經(jīng)所有權(quán)力于一身的角色，集人、財、物于一身，縣級人大、縣級政協(xié)、縣長都在縣委書記的領(lǐng)導(dǎo)下工作，縣委書記的權(quán)力非常大，甚至“一手遮天”。

目前，縣級權(quán)力運行的生態(tài)是權(quán)力運行相對封閉、不夠公開，監(jiān)督乏力，權(quán)力跨界現(xiàn)象嚴(yán)重，因此造成縣委書記在經(jīng)濟事務(wù)、人事升遷中介入過多，腐敗現(xiàn)象不可避免，“體制決定這個角色最容易出事，是政治生態(tài)和權(quán)力運行環(huán)境造成的”。

李拓表示，限制縣委書記的權(quán)力是當(dāng)務(wù)之急，必須從體制設(shè)計、制度安排上解決。

首先，明確縣委書記的權(quán)力邊界，明確縣委書記和縣委、縣政府的關(guān)系，各負其責(zé)、互相制約。其次，出臺具體措施限制縣委書記的權(quán)力。對重要項目、重點工程、人事安排使用實行議決權(quán)和否決權(quán)分離。第三，加強對縣委書記的同級監(jiān)督、上級監(jiān)督、包括老百姓在內(nèi)的社會監(jiān)督等。

如何解決縣委書記不再成為腐敗、高危崗位，李永忠認(rèn)為需要改革權(quán)力結(jié)構(gòu)和選人用人體制，目前比較好的方法是早在1956年中共八大提出的黨代會常任制的改革。

黨代會常任制提出后因種種原因中斷，目前一些地方在先后開展試點。李永忠建議，進行黨代會常任制改革，黨代表中領(lǐng)導(dǎo)干部的比例應(yīng)不高于60%。在現(xiàn)有的黨內(nèi)權(quán)力架構(gòu)內(nèi)，讓黨代會常任制直接與黨的全委會對接，成為黨的權(quán)力機關(guān)；黨的常委會成為黨的執(zhí)行機關(guān)并更名為執(zhí)委會或書記處；黨的紀(jì)委會成為黨的監(jiān)督機關(guān)。執(zhí)委會與紀(jì)委會共同向黨的全委會負責(zé)，黨的三個委員會共同向黨代會報告工作。選擇有條件且將要換屆的市、縣進行黨代表直選。通過發(fā)展黨內(nèi)民主推動和促進民主的發(fā)展，實現(xiàn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)三個權(quán)力相互制衡，減少因決策失誤或權(quán)力失衡造成的損失。

中央到地方的限權(quán)嘗試

近年中，隨著縣級官員貪腐大案頻頻發(fā)生，從中央到地方已開始對縣委一層進行限權(quán)探索。

2009年3月，中央紀(jì)委、中央組織部確定在成都武侯區(qū)、江蘇睢寧縣、河北成安縣進行縣委權(quán)力限制試點。三地分別通過公開權(quán)力運作和重大決策過程、重厘一把手權(quán)力邊界，以及設(shè)置議決權(quán)和否決權(quán)分離等制衡機制，向縣委開出限權(quán)藥方。

試點一年半后，中央紀(jì)委和中央組織部亦聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于開展縣委權(quán)力公開透明運行試點工作的意見》（下稱《意見》），要求各地方進行限權(quán)設(shè)計。該《意見》指出，縣一級黨政組織結(jié)構(gòu)和國家政權(quán)結(jié)構(gòu)中處于承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，縣委權(quán)力公開透明運行，是規(guī)范權(quán)力行使、強化權(quán)力監(jiān)督、從源頭上防治腐敗的重要舉措。

《意見》特別提到，開展縣委權(quán)力公開透明運行試點工作，要按照黨內(nèi)有關(guān)法規(guī)文件，明確劃分縣黨代會，縣委全委會、常委會及其各會成員，縣委各職能部門的職責(zé)和權(quán)限，編制職權(quán)目錄——“尤其要加強對縣委書記職權(quán)的規(guī)范”。

對于限權(quán)設(shè)計，《意見》還糅合了三地之前的試點經(jīng)驗，要求編制并公布權(quán)力運行流程，對重大決定、重要人事任免、重要黨務(wù)工作情況進行公開。

在此號召下，2010年起湖北、湖南、浙江、江西、北京等地也相繼對干部推選、重大項目的“拍板”流程施行程序規(guī)制，縣級一把手的“一言堂”正漸漸向更民主的票決制過渡。

以湖北為例，湖北省紀(jì)委、省委組織部針對縣委書記一職，聯(lián)合制定了《湖北省縣委書記崗位風(fēng)險預(yù)警防控辦法》（下稱《防控辦法》）。根據(jù)該辦法規(guī)定，縣委書記不再直接分管人事，不得插手工程招投標(biāo)，并且在選拔任用干部時不得指定具體人選和選拔范圍。

就人事方面具體而言，該辦法要求在選拔任用干部的動議階段，縣委書記只提出調(diào)整干部的方向原則、標(biāo)準(zhǔn)條件和基本要求，一般不得指定具體人選和選任范圍；在推薦提名階段，不隨意設(shè)置附加推薦條件，不隨意改變參加民主推薦的人員范圍，不暗示或授意有關(guān)部門和人員按照自己的意圖推薦干部人選。

這一條是針對在縣級機關(guān)內(nèi)，干部的任免提拔往往由縣委書記在縣委會議上決定——縣委書記通過對與會人員的各種明示或者暗示，以及增設(shè)附加推薦條件，能順利舉薦自己的意向干部。

《防控辦法》同時要求建立風(fēng)險預(yù)警防控的聯(lián)系溝通機制，縣紀(jì)委可以將掌握的縣委書記腐敗跡象直接向上級紀(jì)委報告，以改善以往“同級監(jiān)督難”的問題。不過在目前對紀(jì)委的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下，這一舉措顯得過于“理想化”，并不為業(yè)界所看好。

而在湖南試點望城縣，對于縣委書記在人事任免權(quán)上的改革，則體現(xiàn)在提名和投票兩個環(huán)節(jié)：以往的初始提名權(quán)一般都在各主要領(lǐng)導(dǎo)手中，現(xiàn)在這一提名權(quán)已下放到全體縣委委員和在職副縣級以上領(lǐng)導(dǎo)干部，由他們進行個人署名推薦。

推薦者如果要入圍考察名單，不再由縣委書記一個人說了算，需要超過縣委委員半數(shù)。而在投票環(huán)節(jié)，傳統(tǒng)的舉手投票被無記名電子投票代替，表決結(jié)果出來后，由主持人當(dāng)場宣布。

湖南的這一試點做法并非首創(chuàng)，實際上它與基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的票決制選舉十分類似。

對于基層票決制選舉中的弊端，例如催生的拉票行為導(dǎo)致龐大資金消耗、給干部帶來請客送禮上的負擔(dān)、埋沒不擅拉攏關(guān)系和進行公關(guān)的干部，這些問題在基層政治生態(tài)中都早有研究。在約束縣委書記人事權(quán)力的同時，怎樣抵制新產(chǎn)生的利益尋租仍是難題。

李拓對這些試點的評價是“謹(jǐn)慎樂觀”。他認(rèn)為，改革總要先搞試點，限制和規(guī)范權(quán)力運行、政務(wù)公開 、媒體監(jiān)督、社會監(jiān)督等都是有益的嘗試，但試點不是為了試，取得經(jīng)驗要慢慢推開，形成制度才最重要。

對縣委書記進行權(quán)力限制重要的是改革縣級政權(quán)，這可作為政治體制改革的一個有效突破口。其中有效的方式之一是完善選舉制度，推進基層民主政治建設(shè)。尤其是實現(xiàn)鄉(xiāng)級政權(quán)直選，擴大縣級差額選舉，有條件的地方試點直選。

李拓呼吁，縣級政權(quán)改革的試點，在取得經(jīng)驗之后盡快推開?！叭绻麅H僅停留在試點，不向前推進，不在面上鋪開，不形成制度化、規(guī)?；?，試點的意義就不大。”

這些限權(quán)措施的收效如何，目前還難下定論。但對于發(fā)展起飛中的中國鄉(xiāng)縣，如何讓民主建設(shè)跟上經(jīng)濟發(fā)展的步伐，解開縣官貪腐困境，已是迫不及待的時代命題。