從鄂爾多斯的康巴什新區(qū)出發(fā)，3小時(shí)車程內(nèi)，山路崎嶇、溝壑縱橫，這是毛烏素沙漠與黃土高原的過渡地帶，也是黃河上中游風(fēng)蝕沙化和水土流失最為嚴(yán)重的地區(qū)之一。而人類在此留下的痕跡，是那延伸數(shù)千平方公里的礦區(qū)。

持續(xù)多年開礦的后遺癥已逐漸顯現(xiàn)：地表嚴(yán)重塌陷，耕地良田流失，煤矸石山自燃則造成了大氣污染。

2013年8月29日，在鄂爾多斯召開的討論“礦區(qū)土地復(fù)墾與生態(tài)修復(fù)”的論壇上，專家們對位于準(zhǔn)格爾旗的神華集團(tuán)的黑岱溝和哈爾烏素兩大煤礦表現(xiàn)出興趣。如果復(fù)墾后進(jìn)行土壤改良，兩個(gè)礦區(qū)將形成18萬畝的平整農(nóng)地。對于地處蒙晉陜?nèi)〗唤鐜А⑷狈ζ秸貕K的準(zhǔn)格爾旗來說，這是異常寶貴的資源。

礦區(qū)復(fù)墾，是國土部認(rèn)為可緩解用地緊張、維護(hù)“耕地紅線”的途徑之一。當(dāng)天，國土部也召集全國重點(diǎn)礦企和一些地方國土部門人員到來，調(diào)研《土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法》施行半年后，在國內(nèi)礦區(qū)的執(zhí)行情況。

然而，情況并不樂觀。早在上世紀(jì)80年代末期，中國就提出礦區(qū)“邊開采、邊復(fù)墾”，至今僅完成了初級復(fù)墾，遠(yuǎn)遠(yuǎn)未達(dá)到生態(tài)修復(fù)目標(biāo)。國土部土地整治中心總工程師羅明說，全國礦區(qū)損毀土地以及待修復(fù)面積，目前還沒有國家部門的精確統(tǒng)計(jì)。

粗放式復(fù)墾

按國土部法律中心產(chǎn)權(quán)處處長劉燕萍的保守估計(jì)，全國1500個(gè)礦區(qū)，開發(fā)占用和損壞的土地面積多達(dá)200萬公頃，并且呈現(xiàn)逐年遞增趨勢。

而各類礦區(qū)中，煤礦問題占“大頭”，特別是埋藏較深的井工煤礦，損毀土地幾乎占到損毀總量的一半。井工煤礦是深層采煤，在地下作業(yè)，危險(xiǎn)系數(shù)也高。

土地?fù)p毀后，土層裸露，加劇水土流失，導(dǎo)致河床升高、河道淤積，還破壞了生物多樣性，使區(qū)域生態(tài)功能下降。同時(shí)，井工開采破壞了地下水系，從而引起潛在的水體污染，露天開采則產(chǎn)生大量廢渣，這兩種開采方式均污染土壤。

因此，國務(wù)院在1989年發(fā)布了《土地復(fù)墾規(guī)定》，要求從事開采礦產(chǎn)資源、造成土地破壞的企業(yè)和個(gè)人，對損毀土地進(jìn)行整治，以達(dá)到恢復(fù)可利用狀態(tài)。

事實(shí)上，多數(shù)礦區(qū)的復(fù)墾，是為了工程安全而非生態(tài)環(huán)境考量。比如，為了應(yīng)對地質(zhì)災(zāi)害，及巖土層欠穩(wěn)定性、易坍塌等問題，極少對如何利用廢棄物，如對煤矸石、礦井水、農(nóng)業(yè)廢棄物的循環(huán)利用等費(fèi)心思。

在準(zhǔn)格爾旗的西南處，神華集團(tuán)下屬神東公司大柳塔煤礦礦區(qū)內(nèi)，一片采煤沉陷區(qū)上，遍布著沙棘、野櫻桃等經(jīng)濟(jì)林木。這片井田是神東公司最早建成的千萬噸礦井，井田面積190平方公里，由于井工開采、地下作業(yè)，礦區(qū)形成了嚴(yán)重的沉陷區(qū)。

中國地質(zhì)調(diào)查局“大柳塔煤礦區(qū)環(huán)境地質(zhì)問題調(diào)查”項(xiàng)目的調(diào)查研究顯示，截至2005年，該礦區(qū)累積形成的采空區(qū)面積42.69平方公里，地表塌陷影響面積約50平方公里。采煤塌陷區(qū)的最大環(huán)境負(fù)效應(yīng)就是直接對地表水、地下水造成破壞。

從環(huán)境保護(hù)的角度來說，自然恢復(fù)是一種最自然、優(yōu)化的方案，成本也很低。但對于已經(jīng)造成嚴(yán)重破壞的礦區(qū)，就需要采取一定比例的人工干預(yù)。相對而言，南方降水充沛，很多地方適用于自然恢復(fù)，植被能很快生長起來。但對于內(nèi)蒙古等北方生態(tài)脆弱地區(qū)，則必須前期進(jìn)行一定的人工干預(yù)。

如，地形重塑生態(tài)修復(fù)技術(shù)開發(fā)，即為了協(xié)調(diào)與周邊生態(tài)與原有地表的關(guān)系，進(jìn)行人工地形重新塑造；對于土壤酸堿度的調(diào)整，依托當(dāng)?shù)氐默F(xiàn)有材料，對土壤的理化性質(zhì)改變和肥力增加，再比如利用煤矸石、秸稈等混合物做成作物增肥基質(zhì)；礦井水凈化與回用技術(shù)、風(fēng)能太陽能節(jié)水灌溉系統(tǒng)的保水集成技術(shù)等。

神東公司從上世紀(jì)90年代初啟動(dòng)復(fù)墾工程，種植草木，建造防風(fēng)固沙工程等，將植被覆蓋率從最初的3%，提高到了60%。在植被茂密起來的同時(shí)，這些措施也存在致命的弱點(diǎn)：植被僅覆土0.5米至1米深，其下均為矸石，植被的生長全部依靠礦區(qū)建設(shè)的地下管道來引水人工灌溉，這使工程變得非常昂貴，因此難以復(fù)制。

中科院生態(tài)環(huán)境研究中心副研究員黃錦樓認(rèn)為，這種修復(fù)效果不佳、僅是地表恢復(fù)綠化的表面工程十分普遍，“有數(shù)量，但質(zhì)量不過關(guān)，與生態(tài)恢復(fù)目標(biāo)相距甚遠(yuǎn)”。

伊金霍洛旗科技局局長段寶峰也認(rèn)識到，大柳塔煤礦的修復(fù)工程，為粗放式的土地復(fù)墾，僅屬于初級階段，還需要精細(xì)化的技術(shù)進(jìn)行徹底修復(fù)。年初，伊金霍洛旗科技局邀請中科院生態(tài)環(huán)境研究中心進(jìn)行技術(shù)合作，初步規(guī)劃，在鄂爾多斯市烏蘭煤炭集團(tuán)有限公司下屬的滿來梁露天煤礦實(shí)施每年100畝-200畝的技術(shù)集成實(shí)驗(yàn)基地，在神華集團(tuán)的神東礦區(qū)實(shí)施2000畝產(chǎn)業(yè)化示范基地，預(yù)計(jì)明年3月正式實(shí)施。

按目前的計(jì)劃，對井工地下作業(yè)的神東礦區(qū)，將集中于礦區(qū)與地表、地下協(xié)調(diào)系統(tǒng)關(guān)系的修復(fù)，包括地形重塑、塌陷區(qū)治理、水系關(guān)系改良，以及地下水修復(fù)；對露天開采的滿來梁煤礦，重點(diǎn)方向是探尋修復(fù)與開采相結(jié)合，以及開采區(qū)地表植被群落篩選與經(jīng)濟(jì)性作物研究。

黃錦樓主張，以人工修復(fù)和自然修復(fù)相結(jié)合，前期通過人工技術(shù)對于土質(zhì)和肥力恢復(fù)，提供充分的生物生長條件后，后期全部依靠植物的自然生長恢復(fù)。如果一味追求人工修復(fù)，缺點(diǎn)一是系統(tǒng)不穩(wěn)定，二是持續(xù)恢復(fù)費(fèi)用太高。

“如果要考慮技術(shù)的推廣適用性，還需要長期跟蹤和評價(jià)應(yīng)用效果?！秉S錦樓說，這也是全國礦區(qū)復(fù)墾和生態(tài)修復(fù)的現(xiàn)狀，沒有成功模式可供全國普遍復(fù)制。

中國煤炭學(xué)會(huì)理事長、原國家煤炭工業(yè)部副部長濮洪九表示，煤炭礦區(qū)復(fù)墾是中國量大面廣、難度最大的復(fù)墾工作，基礎(chǔ)理論和關(guān)鍵技術(shù)都需要攻關(guān)。

問題是，不同礦種、不同開采方式以及不同礦區(qū)的問題皆有區(qū)別，需要針對性地進(jìn)行人工干預(yù)和自然恢復(fù)。比如，內(nèi)蒙古礦區(qū)皆在生態(tài)脆弱區(qū)，有著生態(tài)的敏感性、穩(wěn)定性差、環(huán)境承載能力弱、恢復(fù)難度大的特點(diǎn)，因此，應(yīng)研究減少地質(zhì)擾動(dòng)、快速植被恢復(fù)等共性技術(shù)。而安徽省的兩淮煤炭基地，生態(tài)承載能力和容量較好，水土條件也不錯(cuò)，自然恢復(fù)性能、抗干擾能力比較強(qiáng)，可以采取自然修復(fù)為主、人工干預(yù)為輔。

企業(yè)的動(dòng)力

礦區(qū)土地修復(fù)效果不彰，主要在于修復(fù)成本高昂。中央補(bǔ)助杯水車薪，企業(yè)和地方投入嚴(yán)重不足，社會(huì)融資難以操作。

按照“誰污染、誰治理”的原則，礦區(qū)復(fù)墾的費(fèi)用主要由企業(yè)出資。根據(jù)黃錦樓的估算，因修復(fù)方式不同，礦區(qū)每畝土地復(fù)墾造價(jià)約為3000元至1.5萬元不等，這對于占地面積大的礦區(qū)企業(yè)來說，是不小的投入。

2012年12月，國土部土地整治中心人士公開披露，中央財(cái)政每年將投入40億元，地方財(cái)政進(jìn)行配套支持，其費(fèi)用是從每年收取的礦山企業(yè)生態(tài)治理保證金中提取，以形成一個(gè)總體投入約每年500億元的規(guī)模。

生態(tài)治理保證金，最早是由山西省作為“煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展”試點(diǎn)，在國內(nèi)率先實(shí)施的，即在生產(chǎn)的噸煤中，提取一定資金用于礦區(qū)整治和生態(tài)修復(fù)，這一模式2007年后在全國鋪開，但并沒有強(qiáng)制性的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

2009年國土部發(fā)布的《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》中，僅規(guī)定“礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金的繳存標(biāo)準(zhǔn)，按各地規(guī)定執(zhí)行，繳存數(shù)額不得低于實(shí)際治理所需費(fèi)用”，因此，企業(yè)在實(shí)際執(zhí)行時(shí)多少不一。比如，作為試點(diǎn)的山西省煤炭企業(yè)按照噸煤10元的標(biāo)準(zhǔn)提取環(huán)境保證金；而神華集團(tuán)神東礦區(qū)提取的噸煤保證金為1.3元，神華準(zhǔn)格爾能源有限公司提取的噸煤保證金為0.45元。

黃錦樓的研究團(tuán)隊(duì)在鄂爾多斯即將啟動(dòng)兩個(gè)修復(fù)項(xiàng)目，企業(yè)投資以外，主要資金來源還依賴于申請課題和引進(jìn)修復(fù)公司的融資。

礦區(qū)面積越大投入越多，產(chǎn)生的效益卻很難在短期內(nèi)看到。礦區(qū)治理和修復(fù)不像直接的環(huán)境污染整治，可以短時(shí)見效，因此普遍來看，作為責(zé)任主體的國內(nèi)礦區(qū)企業(yè)，用于修復(fù)的專項(xiàng)資金額度均偏小。這導(dǎo)致復(fù)墾和治理往往只進(jìn)行到初級，而不理想的修復(fù)結(jié)果又使土地的價(jià)值不能得到完全開發(fā)，進(jìn)而影響到企業(yè)和農(nóng)民的積極性。

1992年，黑岱溝和哈爾烏素煤礦陸續(xù)開始土地復(fù)墾。這兩大露天煤礦通過植被群落構(gòu)建、治理水土流失等方式，如今相繼回填形成六個(gè)排土場，59個(gè)植物總?cè)郝?。為黑岱溝、哈爾烏素和大柳塔礦區(qū)的土地進(jìn)行復(fù)墾和治理，神華集團(tuán)下屬企業(yè)已經(jīng)投入資金30.65多億元，未來將陸續(xù)投入的費(fèi)用難以匡算。盡管如此靡費(fèi)，初步復(fù)墾后的土地利用率并不高，還不能產(chǎn)生較高的經(jīng)濟(jì)效益。

“雖然已經(jīng)形成了平地，但還需要借助更多技術(shù)進(jìn)行土壤改良，才能達(dá)到種植要求?！鄙袢A準(zhǔn)格爾能源有限責(zé)任公司土地環(huán)保處副處長鄭海峰說。

按照相關(guān)規(guī)定，土地復(fù)墾后優(yōu)先用于耕地，屬于農(nóng)民集體所有的土地，復(fù)墾后應(yīng)當(dāng)交給農(nóng)民集體使用。然而，初步復(fù)墾后的土地往往有機(jī)質(zhì)含量低、肥力低下、長滿雜草，可利用效率極低，即便耕種“產(chǎn)量也不高，又缺水缺肥，這樣復(fù)墾后，土地就是交還給老百姓也沒用”，黃錦樓說。

礦區(qū)征占的基本屬于農(nóng)民集體土地，采礦企業(yè)需對失地農(nóng)民發(fā)放補(bǔ)償費(fèi)。內(nèi)蒙古一帶，地廣人稀，黑岱溝和哈爾烏素的整個(gè)開采區(qū)共有人口1.6萬人，哈爾烏素露天煤礦63平方公里，僅有一個(gè)村。從2006年至今，共轉(zhuǎn)移安置村民6000多人，采取一次性補(bǔ)償每畝地7萬多元，這里人均幾十畝地，因此補(bǔ)償金額不少。

“由于農(nóng)作物無法正常生產(chǎn)，這種經(jīng)濟(jì)價(jià)值比補(bǔ)償費(fèi)還低，因此，農(nóng)民寧愿要失地補(bǔ)償，也不愿意企業(yè)來復(fù)墾。” 中國礦業(yè)大學(xué)教授、中國煤礦土地復(fù)墾與生態(tài)修復(fù)專業(yè)委員會(huì)秘書長胡振琪說。

由此，僅完成初級階段復(fù)墾的礦區(qū)土地，帶來的直接后果是失地農(nóng)民反而成為礦區(qū)修復(fù)的一股阻礙力量。據(jù)安徽理工大學(xué)測繪學(xué)院副院長徐良驥介紹，今年初，安徽省國土部門到淮北、淮南兩個(gè)煤炭基地，組織地方國土局進(jìn)行礦區(qū)生態(tài)恢復(fù)示范工程推廣，項(xiàng)目擬落實(shí)時(shí)遭到了基層民眾的反對。原因在于煤炭企業(yè)對失地農(nóng)民有青苗補(bǔ)償費(fèi)，比如，淮北的失地農(nóng)民每年每畝地獲得補(bǔ)償1600元-1800元，而一旦復(fù)墾后產(chǎn)生的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益可能遠(yuǎn)不及此數(shù)字。

據(jù)劉燕萍估算，目前全國礦區(qū)土地復(fù)墾率僅為20%左右，遠(yuǎn)低于國際上50%-70%的平均復(fù)墾率水平，更低于歐美國家超過80%以上的數(shù)字。

長遠(yuǎn)看來，“如果礦區(qū)土地不能徹底修復(fù)，未來的煤炭量開采結(jié)束，礦區(qū)關(guān)閉，這些土地怎么辦，農(nóng)民還向誰要補(bǔ)償？到那時(shí)，礦區(qū)農(nóng)民失地問題將容易引發(fā)社會(huì)問題”。胡振琪說。

“企業(yè)是否有動(dòng)力直接決定了修復(fù)資金是否充裕，以及工程生態(tài)修復(fù)能否徹底?！眹敛扛乇Ｗo(hù)司副司長劉仁芙告訴《財(cái)經(jīng)》記者。

解決這一問題，需協(xié)調(diào)好礦業(yè)公司與受影響農(nóng)民，以及土地未來開發(fā)方等三方利益關(guān)系。黃錦樓認(rèn)為，可以采取以“公司+農(nóng)戶”的模式，讓村民以土地入股、土地流轉(zhuǎn)的方式來建立三方合作模式，進(jìn)而在徹底修復(fù)的基礎(chǔ)上，通過經(jīng)濟(jì)作物種植、生態(tài)旅游等產(chǎn)業(yè)化來增加土地產(chǎn)值，從而解決效益問題?！爱?dāng)下雖然失地補(bǔ)償費(fèi)很高，但從未來趨勢看，這是不可持續(xù)的，產(chǎn)業(yè)化才是可持續(xù)效益的補(bǔ)充。”他說。