國民政府來臺后，檢討大陸淪陷的主要原因，一般咸認是土地改革無法有效且及時施行，給予共產黨利用矛盾介入的機會，而當時臺灣農村社會存在著惡劣的租佃制度，是共產主義發(fā)展的溫床。

陳誠曾表示：“大陸淪陷，原因雖很復雜，但農村浮動，農民易于受誘，實為原因最大者。臺灣于減租前夕，正當大陸形勢極度逆轉之際，已極顯著，大有一夫夜呼，亂者四應之勢?！贝送鈶?zhàn)后人心浮動、易起紛亂，當局決心以土地改革政策安撫農民，以政權穩(wěn)定為前提，犧牲少數地主權益而贏得多數農民支持，并在建設反攻大陸基地口號下，將整個臺灣要塞化，農民喪失造反的口實。在此條件下，國民黨政府成功推動土地改革，又借助一系列政策加強對農民的剝削和對農村剩余的占有，從而在臺灣站穩(wěn)腳跟。

當局通過一連串土地政策，將地利盈收的一大部分都轉往了官方。首先“耕者有其田”和公地放領，將地主階級的大部分土地轉給農民，但地主還是能保有部分土地，解除了地主武力反抗的風險；同時“三七五減租”又再次限縮地主利益轉給農民，以收買民心；最后所有農民手上的利益再透過“肥料換谷”，以隱藏稅形式轉給政府，使得政府成為收租的大地主。

雖然最終農民還是得到了土地，肥料換谷也廢除，但壞處是土地的細碎化，對于農業(yè)機械化和耕作效率，以及日后大規(guī)模開發(fā)或建設的收購土地問題，造成了阻礙。

征糧有術

戰(zhàn)后初期政治動蕩，經濟衰退，引發(fā)物資缺乏，通貨膨脹也非常嚴重；另一方面國共內戰(zhàn)方酣，大量物資被征用到大陸作為軍需。

國民黨政府遂于1945年10月31日發(fā)布《管理糧食臨時辦法》，并于同年11月1日成立臺灣省糧食局，沿用日治時期的戰(zhàn)時糧食統(tǒng)制機構與分配制度。1948年頒布《臺灣省肥料配銷辦法》《違反糧食管理治罪條例》，實施肥料換谷制度，糧食局通過以公定價格強制收購稻谷及肥料換谷兩種手段，進行糧食統(tǒng)制。

國民黨政府在1946年通過戰(zhàn)時立法，實施“田賦征實”制，采以實物納稅，同年7月6日公布《臺灣省田賦征收實物辦法》，從1946年第二期作物的收獲開始，將農地依肥沃度定級別，再決定單位面積的基本賦稅額（賦元），實施地租的納谷制。

戰(zhàn)后臺灣的土地稅仍采行實物征收，其根源是因為通貨膨脹引起貨幣貶值，為確保軍糧、地租收入不減損而采取了非常時期財政手段。上世紀50年代土地稅用稻谷實物交納的田賦，高達收成比例的11%到17%，田租比土地改革前還高。

1949年至1953年的土地改革完成，糧食政策配合土地稅的征收，仍然延續(xù)著實物地租、強制征購及物物交換等手段。例如：對地主的余糧收購，從1953年以后廢除，取而代之的是對農民轉讓農地所實行的地價征收實物的制度，從1953年開始持續(xù)了十年。對地主的地價補償，也采行實物兌換辦法；更將教育捐與“國防”捐合計到地租內，成為對農民的隱藏性稅收。

農民的土地稅除了基本田賦外，還包括地方公教人員實物配給之“縣公學糧”及“國防臨時特別捐”。1968年實施九年義務教育，地租又追加，結果每1元臺幣的地租，農民要向政府部門交稻谷27公斤，上世紀60年代以土地稅征收的糧食就達總產量的14%。

為解決軍公教人員和百萬由大陸來臺人士的民生問題，以及穩(wěn)定市場的價格，政府掌握了大量的稻谷。這些糧食的用途以1955年至1959年為例，軍糧占53%，公務員糧占17%，輸出占17%，市場（包括救濟、特殊用途等）占13%。軍糧占了全部征收糧一半以上，加上公務員糧，兩者合計占全部70%。

臺灣政府將征得的稻米以低于市價20%至30%的價格出售，來降低城市居民的糧食支出。上世紀50年代農產品的價格，低于一般物價水準，而稻米又更低。尤其重要的是，低米價又導致農家低收入，甚至難以維持生計而必須兼業(yè)或外流到工業(yè)部門工作；壓低米價又等于壓抑工價，于是對農民的剝削既讓政府賺了大筆外匯，購買發(fā)展工業(yè)的生產設備；又造就大量廉價勞動力，兩者都為后來工業(yè)化初期打下非常關鍵的基礎。

從1946年實施田賦征實以來，政府糧食收購量至1951年成長將近10倍，征收比例也從原先的5.1%擴大至26.3%，十分驚人，其中肥料換谷制度實施后對農民剝削影響最深。

剪刀差

臺灣農民主要栽種需要大量肥料的蓬萊米，戰(zhàn)后百業(yè)凋蔽，肥料短缺情況相當嚴重。1946年4月至1947年底聯(lián)合國提供的善后救濟總署救濟肥料，稍解燃眉之急。1948年政府進口5萬噸肥料后，同年9月公布《臺灣省政府化學肥料配銷辦法》。在1950年之后，則規(guī)定一律以稻谷交換肥料，以達到征收糧食及扶植肥料工業(yè)發(fā)展之成效。另一方面肥料換谷制在糧食政策中占很大分量，政府主要以肥料換谷制來取得所需要的谷物。

稻谷與各種肥料（以硫酸銨為交換基準）交換率，由政府訂定。1949年的比例為1公斤稻谷換1.5公斤肥料（硫酸銨），但1950年至1960年間大致維持“斤稻斤肥”的交換比例。然而1960年國際價格肥料和稻谷比例為1∶3.5，政府只用1噸硫酸銨的代價便能換到3.5噸的稻谷。再加上肥料由農會及指定米商發(fā)放，進口、生產完全由政府壟斷，肥料換谷可以說是對農民的控制之一，使農民無法將大部分谷物自由販賣。

肥料換谷制的背后是政府壟斷了肥料的進口，同時也壟斷稻米的出口。上世紀50年代，臺灣稻米出口價大約是政府收購價的2.2倍至3倍，而政府收購又只及島內批發(fā)價的二分之一左右。50年代政府所征收的稻米中，61%來自這個交換體制。在1954年至1960年間，臺灣以稻米計算的肥料價格，相當于進口價格的1.7倍到2.9倍。

肥料換谷的主要作用除控制農民之外，也可以說是一種隱藏稅，主要功能在穩(wěn)定低糧價、間接穩(wěn)定較低的農地價格，并且以從農業(yè)得來的資本剩余轉而扶植工業(yè)；而且肥料換谷也促進供銷業(yè)務的興盛。

此外，當局趁戰(zhàn)后物資匱乏，服裝用品不足之際，由糧食局統(tǒng)籌將美援提供的各項物資用以換稻谷，對農民進行稻谷與美援救濟物資的物物交換，幾乎農民所需之農工業(yè)用品全在其列，除肥料換谷、棉布換谷、豆餅換谷、面粉換谷外，甚至還辦理過腳踏車換谷、打谷機換谷、牛車換谷、大麥片換谷等。這些不利農民的物物交換政策，將米價壓低，政府得以取得更多的軍民糧食，造成所謂“剪刀差”，將成本轉嫁給農民。

上世紀50年代推行了一連串措施鼓勵私人企業(yè)家發(fā)展紡織、面粉等進口替代關鍵性工業(yè)。而在各種有利條件下，紡織業(yè)在50年代呈現(xiàn)急速增長，除了供應本島所需外，1959年開始大量出口賺取外匯，占總輸出的比率也逐漸從個位數邁向兩位數，成為1955年至1960年的進口替代時期，最具代表性的產業(yè)。

剝削體制

紡織業(yè)等行業(yè)的發(fā)展離不開低成本勞動力，而廉價又穩(wěn)定的糧食供給，對維持低勞動成本乃至進口替代關鍵行業(yè)的迅速發(fā)展至關重要。

在1953年至1960年間，臺灣的原始積累主要是奠基于政府對農民的物物交換制，一方面限制了農村的市場機能，另一方面將大量農村剩余移轉到城市和政府手里。用農村商品化的遲滯換取了工業(yè)成長。

除稻米之外，蔗糖也是當時臺灣另一項重要農產品。糖業(yè)在臺灣糖業(yè)公司的壟斷之下，采取“分糖制”。臺糖公司不是向農民收購甘蔗，而是將農民提供的甘蔗原料加工后，收取一定比率的砂糖作為加工費，并且對農民能獲得的砂糖加以控制，其余的強制收購。亦即透過分糖比率、實物獲得限度以及收購價格三方面實行統(tǒng)制，以不等價的交換剝削蔗農。

以分糖制為中心，加上農業(yè)貸款、公定收購價格與保證價格，這整個體制的本質，就是國民黨政府為維持糖業(yè)生產，以增加政府收入、賺取外匯，對蔗農進行剝取。據統(tǒng)計，1952年至1963年的十余年間，臺灣所生產的砂糖約85%用以輸出，每年約獲8000萬美元外匯，占此期間每年輸出總額的41.2%。這筆進項對于增加收入，賺取外匯，提供工業(yè)化發(fā)展初始資金具有重大影響。特別是用來進口工業(yè)生產資料與軍備，相當重要。米、糖于上世紀60年代在臺灣經濟發(fā)展上扮演極其重要的角色。

農民在土地改革中所獲利益，通過米糖統(tǒng)制而被剝削、抵消。其后更利用一連串不利于農民的政策，促使農民因生活困難而離開土地，成為自由勞動力，進一步轉化為雇傭工人。

在日本殖民時期，臺灣農業(yè)剩余主要以地租的方式外流，但到1950年至1955年間，課稅成為農業(yè)剩余主要的外流管道。土地改革的結果，使政府透過對化學肥料的獨占生產和進口，肥料和米谷實物做不等價交換的肥料換谷等方法，直接掌握農民的生產剩余，這取代地租，成為其獲取農村剩余的主要手段。實施米谷配給制供養(yǎng)了龐大的軍公教人員，同時低米價政策等措施，使農業(yè)資本可能移向工業(yè)資本。

由于課稅和沒收日人財產，地主在臺灣稻米產出中所分得比例，上世紀30年代還為三分之一，土地改革使這個比例在1963年跌到5%，此后沒有再回升。

30年代，農民從產出中所獲比例是67%，但是在土改后的1953年至1955年間，這個比例平均只有63%。因為原先由地主所得的部分，現(xiàn)在多數轉到了政府手里。同樣，上市稻米中，政府所占的比例也由50年代初期的55%，升到1954年至1955年間的73%。

與30年代比較，農業(yè)資本的凈流出在50年代大幅上升。事實上，土地改革最大的贏家是政府。