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        英國事業(yè)單位法律管理制度研究

        2013-12-29 00:00:00劉新凱閆冬
        人民論壇 2013年21期

        【摘要】近年來,我國逐步推進(jìn)的事業(yè)單位改革已進(jìn)入深水區(qū),很有必要借鑒國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。作為一個老牌的市場經(jīng)濟(jì)國家,英國在公共治理的制度建設(shè)方面,積累了不少經(jīng)驗(yàn),尤其在管理具有一定公共管理職能的事業(yè)單位,即非部屬公共機(jī)構(gòu)方面擁有一套成熟制度,有很強(qiáng)的借鑒價值。

        【關(guān)鍵詞】英國 事業(yè)單位 非部屬公共機(jī)構(gòu)

        由于英國獨(dú)特的制度、法律、文化及歷史背景,英國中央政府組織結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜,除內(nèi)閣部門外,還有大量政府和非政府類機(jī)構(gòu)承擔(dān)一定的公共職能。這些非政府機(jī)構(gòu)既有承擔(dān)公共服務(wù)功能的實(shí)體,如醫(yī)院、學(xué)校等;也有承擔(dān)公共管理功能的單位,如低收入委員會和平等委員會等。這類承擔(dān)公共管理功能的單位被稱為非部屬公共機(jī)構(gòu)(NDPB)。

        對非部屬公共機(jī)構(gòu)董事的管理

        在英國幾乎所有的非部屬公共機(jī)構(gòu)皆采用“治理委員會”作為最高的決策單位,通常是以董事會做為存在的模式。英國內(nèi)閣辦公室在《公共機(jī)構(gòu)董事會成員實(shí)務(wù)準(zhǔn)則指南》中將董事會的角色功能定位為雇主,其任務(wù)是:確保機(jī)構(gòu)本身遵守相關(guān)法律以及選任合適的職員來實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo);確保組織能以最經(jīng)濟(jì)、最有效的方式運(yùn)用社會資源來提供服務(wù);確保對職員開展有效的績效考核,運(yùn)用內(nèi)部競爭機(jī)制激發(fā)職員的工作效度;確保本單位職員及董事會成員都能有適當(dāng)?shù)那阔@得所需的專業(yè)咨詢與培訓(xùn)機(jī)會,使得他們能有效地履行其職責(zé);董事會也負(fù)有監(jiān)督執(zhí)行官與其它資深職員績效表現(xiàn)的責(zé)任。

        通常,非部屬公共機(jī)構(gòu)的董事會由董事長和一些非執(zhí)行董事構(gòu)成,大多數(shù)非執(zhí)行董事成員都是兼職。英國非部屬公共機(jī)構(gòu)董事會成員的選任通常由主管部委部長主導(dǎo),但需遵守《部長對公共機(jī)構(gòu)選任實(shí)務(wù)指南》的規(guī)定。該指南為所有董事會成員的選任提出三項(xiàng)原則:一是擇優(yōu)錄用原則。部長在選擇候選人時要挑選履歷、學(xué)識和品德最為合適的人選;二是公平原則。篩選程序和條件必須對所有候選人平等適用;三是公開透明原則。選擇錄用的整個過程都必須公開,接受監(jiān)督。

        獲得任命的非部屬公共機(jī)構(gòu)董事,在工作中還應(yīng)遵守內(nèi)閣辦公室的《公共機(jī)構(gòu)董事會成員工作守則指南》。根據(jù)該指南的規(guī)定,所有董事會成員都必須遵守《公務(wù)活動的七項(xiàng)準(zhǔn)則》,做到無私、正直、客觀、負(fù)責(zé)任、開放、誠實(shí)和有領(lǐng)導(dǎo)力,不得兼任某個政黨的帶薪職務(wù)或參與敏感性的政治活動。所有董事會成員在行政時必須采取開放和負(fù)責(zé)任的方式。他們應(yīng)定期召開公開會議,發(fā)布會議報告,并制作年度報告,讓公眾了解非部屬公共機(jī)構(gòu)的活動內(nèi)容,以便進(jìn)行監(jiān)督。①

        對非部屬公共機(jī)構(gòu)一般公職人員的管理制度

        對于占絕大多數(shù)的執(zhí)行性非部屬公共機(jī)構(gòu)來說,它們對雇用一般公職人員享有完全的用人自主權(quán),并依照勞動法的有關(guān)規(guī)定來管理機(jī)構(gòu)中的人員。它們有權(quán)自行招聘員工和管理員工。雖然勞動咨詢調(diào)解仲裁局(ACAS)、健康與安全委員會(HSC)和健康與安全執(zhí)行機(jī)構(gòu)(HSE)也屬于執(zhí)行性非部屬公共機(jī)構(gòu),但按照發(fā)起設(shè)立這些機(jī)構(gòu)的法律之規(guī)定,它們所聘員工被定性為公務(wù)員,按照公務(wù)員有關(guān)制度進(jìn)行管理。

        而那些咨詢性、仲裁性的非部屬機(jī)構(gòu)和獨(dú)立監(jiān)督委員會則很少自己雇用員工,由其上級部委提供它們所需要的人員支持。咨詢性非部屬機(jī)構(gòu)通常規(guī)模不大,而且往往屬于臨時性的議事機(jī)構(gòu),并不需要太多的人員支持。以負(fù)責(zé)決定最低工資水平的低收入委員會(Low Pay Commission)為例,它只有九個委員會專員,除主任專員外,其余八人都屬于兼職性質(zhì)。這些專員每年召開一兩次會議來決定年度最低工資水平,或開展一些區(qū)域性的調(diào)研,此外并無其它日常性事務(wù),因此只從財政部秘書處抽調(diào)了一名工作人員來維持其日常運(yùn)轉(zhuǎn)。②仲裁性非部屬機(jī)構(gòu)聘用的仲裁員或法官往往是由司法部與該機(jī)構(gòu)的主管部委共同任命,而維持日常運(yùn)轉(zhuǎn)的行政人員都是由主管部委選派。獨(dú)立監(jiān)督委員會也如此,由于它只負(fù)責(zé)與監(jiān)獄運(yùn)營有關(guān)的監(jiān)管,人員也不多,大多是通過主管部委獲得人員支持。

        對非部屬公共機(jī)構(gòu)的績效管理

        英國政府對非部屬公共機(jī)構(gòu)的審核主要考察以下方面:一是審核公共機(jī)構(gòu)的設(shè)計功能是否為社會之所需,若確實(shí)有存在的必要,則公共機(jī)構(gòu)的組織方式是否為最佳的服務(wù)輸送模式;二是當(dāng)公共機(jī)構(gòu)組織方式被認(rèn)為是最佳的服務(wù)輸送模式時,接著需檢視如何以最有效的方式來提供這些服務(wù)與功能,并綜合衡量公共機(jī)構(gòu)的功能與可能存在的附隨風(fēng)險來評估目前的責(zé)任追究模式是否妥當(dāng);三是在某些情況下,也可以將一些類似的公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行合并審核,通過這些公共機(jī)構(gòu)績效進(jìn)行比較,能客觀地體現(xiàn)它們提供的服務(wù)是否存在需要改進(jìn)的地方;四是審核還需將受眾的觀點(diǎn)納入考察指標(biāo)體系,讓顧客來對公共機(jī)構(gòu)所提供服務(wù)進(jìn)行評價;五是除針對公共機(jī)構(gòu)的組織運(yùn)作狀況進(jìn)行檢視外,還需探索如何提升未來績效。其中,第四、五步驟可以同時進(jìn)行,例如,當(dāng)透過以顧客評價來檢視目前組織運(yùn)作的績效狀況時,便可同時就顧客對如何提升未來的服務(wù)與功能之觀點(diǎn)進(jìn)行調(diào)查。

        為促進(jìn)部委對下屬公共機(jī)構(gòu)的績效進(jìn)行考核,內(nèi)閣辦公室出臺《公共機(jī)構(gòu):政府部委的指引手冊》,進(jìn)一步擴(kuò)大部委進(jìn)行績效評估的檢視范圍,它包括:非部屬公共機(jī)構(gòu)的績效指標(biāo);與其他利益相關(guān)方的伙伴關(guān)系建設(shè);非部屬公共機(jī)構(gòu)對新技術(shù)的運(yùn)用;顧客反饋;非部屬公共機(jī)構(gòu)的開放性與課責(zé)性;非部屬公共機(jī)構(gòu)的自由度與彈性空間;非部屬公共機(jī)構(gòu)的法人治理與報告機(jī)制;非部屬公共機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展。此外,還規(guī)定:非部屬公共機(jī)構(gòu)的年度績效及財務(wù)指標(biāo)必須在年度開始前征得主管部委同意后公開。其績效量化指標(biāo)應(yīng)符合財政部、內(nèi)閣辦公室、國家審計署、國會審計委員會、國家統(tǒng)計局等五個單位共同擬定的《績效信息之架構(gòu)—選擇正確的方式》。③

        非部屬公共機(jī)構(gòu)的監(jiān)督及課責(zé)機(jī)制

        內(nèi)部監(jiān)督的課責(zé)機(jī)制。一是總會計師稽核。根據(jù)英國財政部2001年所發(fā)布的《政府內(nèi)部稽核準(zhǔn)則》,它們可以自行組建內(nèi)部稽核隊(duì)伍,也可委托民間服務(wù)。內(nèi)部稽核的意義在于發(fā)揮總會計師獨(dú)立客觀的建議與咨詢服務(wù),使該公共機(jī)構(gòu)能做好風(fēng)險控管與治理的工作,以確保有效實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)的目標(biāo)。內(nèi)部稽核主要向總會計師報告并負(fù)責(zé)。二是審計委員會稽核。根據(jù)《公共機(jī)構(gòu)董事會成員實(shí)務(wù)準(zhǔn)則指南》之規(guī)定,所有公共機(jī)構(gòu)都必須在董事會之下設(shè)立一個審計委員會,審計委員會必須是由非執(zhí)行董事所組成并由具有財務(wù)知識的非執(zhí)行董事來擔(dān)任主席。其主要功能是促進(jìn)該公共機(jī)構(gòu)高效使用公共經(jīng)費(fèi),并對這些經(jīng)費(fèi)的支出負(fù)有說明責(zé)任。因此,它可代表董事會檢視該公共機(jī)構(gòu)對內(nèi)與對外的財務(wù)報告,并敦促改進(jìn)這些財務(wù)報告的質(zhì)量。審計委員會須定期開會,且一年內(nèi)至少要召集四次會議。

        外部監(jiān)督的課責(zé)機(jī)制。一是主管部委監(jiān)督。主管部委可監(jiān)督其主要成員是否遵守相關(guān)的架構(gòu)性約定,是否妥善管理整個公共機(jī)構(gòu)的運(yùn)營。二是國會監(jiān)督。按照現(xiàn)有制度安排,國會可通過提出質(zhì)詢對非部屬公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。三是外部審計監(jiān)督。依據(jù)2001年上議院沙利曼(Sharman)爵士的《中央政府之審計及責(zé)任復(fù)核報告》,所有新成立的非部屬公共機(jī)構(gòu)在機(jī)構(gòu)章程中必須明確授權(quán)審計長來開展外部審計工作。四是監(jiān)察機(jī)構(gòu)監(jiān)督。英國國會設(shè)有監(jiān)察專員,處理針對中央政府部門及公共機(jī)構(gòu)的舉報,對國會負(fù)責(zé)。五是社會監(jiān)督。2000年國會通過《信息公開法》,所有非部屬公共機(jī)構(gòu)必須接受該法的規(guī)制。

        結(jié)語

        從英國非部屬公共機(jī)構(gòu)的內(nèi)部制度設(shè)計來看,它具有以下優(yōu)點(diǎn):首先,英國賦予非部屬公共機(jī)構(gòu)較大的人事自主權(quán)。這些機(jī)構(gòu)可以根據(jù)具體需求來確定工作職數(shù),面向社會自主招聘員工、自主簽訂勞動合同、自主訂立工作守則、依據(jù)勞動法自主解聘員工等,充分保障了機(jī)構(gòu)管理層運(yùn)營自主權(quán),使機(jī)構(gòu)的人事效能得到最大程度的發(fā)揮。其次,非部屬公共機(jī)構(gòu)的管理權(quán)也受到適當(dāng)?shù)拈g接控制,有助于防止濫權(quán)。雖然非部屬公共機(jī)構(gòu)受主管部委的領(lǐng)導(dǎo),但主管部委不能直接干預(yù)公共機(jī)構(gòu)的用人事宜,這在一定程度上杜絕了上級機(jī)關(guān)在用人方面的擅權(quán)和腐敗。最后,非部屬公共機(jī)構(gòu)決策機(jī)構(gòu)的人事權(quán)掌握在主管部委,從而保障機(jī)構(gòu)的整體運(yùn)行符合公共利益。將非部屬公共機(jī)構(gòu)董事的任命權(quán)掌握在主管部委的手里,能夠保障和監(jiān)督公共機(jī)構(gòu)落實(shí)主管部委對公眾的承諾。

        總之,英國政府對于公共機(jī)構(gòu),尤其是那些執(zhí)行性的非部屬公共機(jī)構(gòu),采取的改革思路就是通過合并或資源共享,將公共資源支撐的服務(wù)真正傳遞到有需要的公眾手中。

        【作者單位分別為:中央司法警官學(xué)院法學(xué)院,北京外國語大學(xué)法學(xué)院】

        【注釋】

        ①Jobome, G. O.:Management pay, governance and performance: the case of large UK nonprofits.?Financial Accountability & Management, 2006, 22(4), pp.331~358.

        ②Metcalf, D.: The low pay commission and the national minimum wage. The Economic Journal,1999,109(453), pp.46~66.

        ③Brown, W. The Operation of the Low Pay Commission. Employee Relations, 2002,24(6), pp.595~605.

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