【摘要】我國(guó)保障性住房是社會(huì)保障體系的一部分，具有公共產(chǎn)品屬性。當(dāng)前各地保障性住房建設(shè)如火如荼，但保障性住房制度建設(shè)也存在缺少完備的法律制度、缺少細(xì)致的制度設(shè)計(jì)、缺乏有力的管理方式、缺少有效的融資模式等諸多問題。必須深化保障性住房制度的建立和完善，使保障規(guī)范化、全面化、高效化、穩(wěn)定化、制度化。

【關(guān)鍵詞】公共產(chǎn)品 保障性住房 制度建設(shè)

通過學(xué)習(xí)和借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)立足實(shí)際國(guó)情，我國(guó)逐步建立了以公共租賃房、廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、兩限房及棚戶區(qū)改造房等為主的保障性住房制度體系。但由于我國(guó)保障性住房具有公共產(chǎn)品屬性，深化保障性住房制度的建立和完善，對(duì)于滿足住房者需求、健全社會(huì)救助體系、保證社會(huì)公平正義、實(shí)現(xiàn)共同富裕具有重要作用。

保障性住房的公共產(chǎn)品屬性界定

所謂公共產(chǎn)品，按照美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森的定義：其效益涉及一個(gè)人以上的、不可分割的外部消費(fèi)效果。相比之下，如果一個(gè)物品能夠被分割，并且其中的每一部分能夠分別通過競(jìng)爭(zhēng)賣給不同的人，而對(duì)其他人沒有產(chǎn)生外部性，那么這種物品就是私人物品。①公共物品區(qū)別于私人物品的兩個(gè)顯著特征為：非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性。非競(jìng)爭(zhēng)性指在生產(chǎn)水平既定的情況下，一個(gè)人的消費(fèi)不會(huì)減少他人的消費(fèi)數(shù)量，或者說，許多人可以同時(shí)消費(fèi)同一種物品，相應(yīng)地，所謂競(jìng)爭(zhēng)性，指一個(gè)人享用了一件物品，其他人就不能享用；非排他性是指物品和服務(wù)在消費(fèi)過程中產(chǎn)生的利益不能被某個(gè)消費(fèi)者所專有，如果要限制他人享有這種物品帶來的好處或消費(fèi)這種物品是不可能的或者代價(jià)太大。②隨著公共產(chǎn)品理論不斷發(fā)展，衍生出兼有以上兩大特征的純公共物品和只具有一部分特征的廣義的公共物品，即準(zhǔn)公共物品概念。如國(guó)防、法律制度等即為純公共物品，學(xué)校、公園、公路等為準(zhǔn)公共物品。

在我國(guó)，保障性住房是與商品房相對(duì)應(yīng)的概念，它由政府主導(dǎo)，統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一分配、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一運(yùn)作，提供給中低收入住房困難家庭使用，并且對(duì)該類住房的建造標(biāo)準(zhǔn)和銷售價(jià)格或租金標(biāo)準(zhǔn)給予限定，起社會(huì)保障作用的住房。對(duì)照公共物品的兩個(gè)特性，保障性住房是“具有公共福利形式的措施”③，是保障社會(huì)中低收入階層基本居住權(quán)的集中體現(xiàn)，也是政府提供公共服務(wù)職能的重要形式，在消費(fèi)上具有相對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性，對(duì)保障對(duì)象來說又具有非排他性，因而應(yīng)是廣義的公共產(chǎn)品?；诠伯a(chǎn)品理論，保障性住房具有以下特征：

一是主導(dǎo)者是政府部門，接受法律和社會(huì)輿論的監(jiān)督。保障性住房的公共產(chǎn)品屬性，決定了其不能由追逐利益的企業(yè)供給，而只能由集中代表社會(huì)利益、調(diào)動(dòng)社會(huì)資源的政府主導(dǎo)，采用直接出資或向建筑方提供補(bǔ)助等轉(zhuǎn)移支付手段，以低于市場(chǎng)價(jià)格的方式出售或出租給保障住戶。具體實(shí)施過程中，這種半市場(chǎng)半公共管理的性質(zhì)，由于涉及審批、建筑、分配等不同利益主體和復(fù)雜的程序，需要完善的法律和社會(huì)公眾的參與和監(jiān)督，以避免各環(huán)節(jié)出現(xiàn)錯(cuò)誤，保障建設(shè)初衷。

二是承擔(dān)社會(huì)保障職能，維護(hù)低收入家庭基本的居住權(quán)。保障性住房作為標(biāo)準(zhǔn)的公共產(chǎn)品，具有效用的不可分割性，即社會(huì)成員共同受益和消費(fèi)，與義務(wù)教育、醫(yī)療保障等一樣，是社會(huì)保障制度的重要組成部分?？梢?，保障性住房不能以商品形式直接在市場(chǎng)認(rèn)購(gòu)，而是由其供給的對(duì)象城鎮(zhèn)中低收入的住房困難家庭申請(qǐng)獲得。通過健全和維護(hù)城鎮(zhèn)中住房困難、生活壓力大的中低收入家庭基本的居住權(quán)益，滿足他們的居住需要，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧穩(wěn)定健康發(fā)展。

三是取得方式具有公平透明性，居住者只享有有限使用權(quán)。保障性住房的公益性質(zhì)，強(qiáng)調(diào)社會(huì)公平目標(biāo)，使其申請(qǐng)和認(rèn)購(gòu)，必須符合相應(yīng)的申請(qǐng)條件，并在社會(huì)公眾監(jiān)督之下才能獲得。同時(shí)，保障性住房作為一項(xiàng)優(yōu)惠政策，價(jià)格勢(shì)必低于商品房，但它僅能保障低收入者居住權(quán)益，不能成為商品上市交易，謀取利益，保障性住房的轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)租，都必須符合相應(yīng)規(guī)定，可見，居住者對(duì)房屋只有部分使用權(quán)，而沒有完整的處置權(quán)。

四是以非營(yíng)利性為目的，同時(shí)能調(diào)節(jié)市場(chǎng)房?jī)r(jià)。作為公共產(chǎn)品，保障性住房具有非營(yíng)利性，同時(shí)追求社會(huì)效益和福利最大化特點(diǎn)。保障性住房是社會(huì)主義國(guó)家民生工程，不以營(yíng)利為目的，重在突出保障居住困難人群權(quán)益。通過加大保障性住房投資和建設(shè)力度，減少剛性需求的市場(chǎng)恐慌，能有效調(diào)控居高不下的商品房?jī)r(jià)，引導(dǎo)社會(huì)資本有益流動(dòng)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。

我國(guó)保障性住房制度建設(shè)現(xiàn)狀

新中國(guó)成立初至改革開放前期，我國(guó)實(shí)行的是住房“全面保障”制度，即住房作為城鎮(zhèn)居民福利，由政府財(cái)政直接撥款投資建設(shè)，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一興建、統(tǒng)一管理，建成后不能買賣，而是按照職工工齡、級(jí)別、家庭情況等要素分配到戶，職工只需在工資中支付相應(yīng)的租金。這種住房保障制度，是與當(dāng)時(shí)新中國(guó)剛剛成立，各項(xiàng)物資相對(duì)匱乏、百?gòu)U待興的基本國(guó)情相適應(yīng)的，在低物價(jià)水平的困難時(shí)期極大地滿足了廣大人民群眾的基本生活需求。

改革開放以后，我國(guó)逐步實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，住房體制也隨之進(jìn)行深入改革，商品化、社會(huì)化進(jìn)程提速。1994年，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，標(biāo)志著住房制度改革初步啟動(dòng)，并確立了住房社會(huì)化、商品化的改革方向，同時(shí)要求建設(shè)“安居工程”，將住房商品化與住房保障體系建設(shè)結(jié)合起來。1998年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》頒布，徹底將福利分房轉(zhuǎn)變?yōu)樯唐贩渴袌?chǎng)購(gòu)房，同時(shí)，提出建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主體的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系。此后，為完善和保障社會(huì)不同階層需求，我國(guó)頒布多項(xiàng)有針對(duì)性的政策法規(guī)，規(guī)范市場(chǎng)化條件下全體人民群眾的共同需要。2007年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》頒布，首次將廉租房明確為住房保障的重點(diǎn)；2010年，《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》出臺(tái)，著重解決中等偏下收入居民以及新就業(yè)人員、外來務(wù)工人員等“夾心層”群體。隨著《廉租住房資金管理辦法》、《廉租住房保障辦法》以及新的《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》相繼出臺(tái)，我國(guó)保障性住房政策體系逐步完善。黨的十八大報(bào)告特別強(qiáng)調(diào)：“要建立市場(chǎng)配置和政府保障相結(jié)合的住房制度，加強(qiáng)保障性住房建設(shè)和管理，滿足困難家庭基本需求?！?/p>

可見，我國(guó)房產(chǎn)市場(chǎng)商品化改革極大推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，國(guó)家也在竭盡所能地保障社會(huì)中低收入階層住房需求，多層次的保障性住房制度正在逐步形成。但對(duì)照當(dāng)前制度體系，仍有一些不盡完善之處。

一是缺少完備的法律制度，致使保障性住房監(jiān)督不力。我國(guó)保障性住房建設(shè)日新月異，國(guó)務(wù)院、各部委以及各省、市、自治區(qū)也為保障性住房相繼出臺(tái)和頒布許多規(guī)章、辦法、指導(dǎo)意見等，但是，截至目前仍然沒有一部國(guó)家級(jí)的完備的專門的法律制度，缺少?gòu)?qiáng)有力的法律支持和法律監(jiān)督，致使保障性住房制度建設(shè)存在根本隱患。另外，當(dāng)前冗雜的單項(xiàng)法律法規(guī)，在立法初期，由于僅站在較窄層面進(jìn)行規(guī)定，沒有上升到切實(shí)保障社會(huì)公平正義層面，使得各時(shí)期、各部門的辦法、意見等存在相互矛盾現(xiàn)象，不利于制度落實(shí)及制度問責(zé)。

二是缺少細(xì)致的制度設(shè)計(jì)，致使保障性住房市場(chǎng)混亂。當(dāng)前，我國(guó)保障性住房以保障社會(huì)全體住房困難群眾為主要目標(biāo)。但由于保障政策在設(shè)計(jì)過程當(dāng)中不夠細(xì)致全面，沒有深入挖掘和區(qū)分被保障群體的層次差異性，沒有采取多層次的保障模式，使得保障性住房多實(shí)行“一刀切”局面。這種難以根據(jù)收入、地域、經(jīng)濟(jì)能力的不同，真正評(píng)價(jià)被保障標(biāo)準(zhǔn)，劃分被保障等級(jí)的粗略方法，制定不動(dòng)戶型、結(jié)構(gòu)、功能住房，不能充分體現(xiàn)保障性住房的公共產(chǎn)品屬性，滿足各階層群眾需求，失去了原有社會(huì)意義。

三是缺乏有力的管理方式，致使保障性住房難以彰顯公平。保障性住房管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，尤其作為準(zhǔn)公共物品，政府更應(yīng)該承擔(dān)起繁雜的管理工作。但在實(shí)際運(yùn)行中，會(huì)出現(xiàn)一方面房源較少不能使全體家庭享受政策，另一方面又由于管理不到位，出現(xiàn)保障性住房違規(guī)出售、出租現(xiàn)象。究其原因，是各地沒有設(shè)立專門的保障性住房管理機(jī)構(gòu)，對(duì)被保障者的身份確認(rèn)、申請(qǐng)公示、退出機(jī)制等沒有細(xì)致全面的規(guī)范，造成本應(yīng)造福于民的住房制度，資金被挪用、進(jìn)度緩慢、質(zhì)量不過關(guān)等問題屢屢發(fā)生，成為少部分人謀取私利、強(qiáng)占名額獲取差價(jià)以及腐敗現(xiàn)象的根源，引起廣大社會(huì)群眾的不滿。

四是缺少有效的融資模式，致使保障性住房質(zhì)量參差不齊。強(qiáng)大的資金保障是保障性住房建設(shè)的基礎(chǔ)。但由于保障性住房的價(jià)格由政府確定，利潤(rùn)空間有限，社會(huì)資本參與保障性住房建設(shè)的利益驅(qū)動(dòng)不足，導(dǎo)致建設(shè)資金多以政府財(cái)政撥付資金或土地出讓金為主，造成了保障性住房建設(shè)融資渠道單一、市場(chǎng)化融資難度大、建設(shè)后續(xù)資金來源不穩(wěn)定等難題。資金無法保障，勢(shì)必會(huì)給建設(shè)中的住房質(zhì)量留下隱患，也會(huì)對(duì)建設(shè)目標(biāo)提出挑戰(zhàn)。

加大公共物品供應(yīng)力度，提高保障性住房制度建設(shè)

保障性住房作為公共物品，由于其非營(yíng)利性、保障范圍廣、工程量巨大、進(jìn)入和退出機(jī)制繁瑣，必須在房屋的生產(chǎn)、流通和消費(fèi)過程中具有相應(yīng)的制度進(jìn)行調(diào)節(jié)、指導(dǎo)，同時(shí)具有法律的規(guī)范性和嚴(yán)肅性，才能順利實(shí)施，使保障人真正受益。

構(gòu)建全面的保障性住房法律制度，使保障規(guī)范化。健全的法律制度是保障性住房供給規(guī)劃化的前提。多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家都頒發(fā)有保障性住房的專門法律，為保障性住房建立和實(shí)施提供了完備的法律支持。我國(guó)保障性住房建設(shè)也應(yīng)盡快出臺(tái)具有較高法律權(quán)威和約束性的基本規(guī)范，一改過去僅由文件、辦法、通知等形式“人治”現(xiàn)象。首先，要通過法律法規(guī)的制定，明確規(guī)范保障性住房各行為主體的職能界限、責(zé)任義務(wù)，在各自范圍內(nèi)明確職責(zé)，行使權(quán)力，密切協(xié)作，使保障性住房權(quán)責(zé)明晰。其次，要通過對(duì)保障性住房制度實(shí)施全過程進(jìn)行梳理，將法律規(guī)范貫穿于保障性住房制度建設(shè)，使每一處都有法可依、有章可循，實(shí)現(xiàn)法律的全面性、權(quán)威性、指導(dǎo)性等多重作用。再次，要強(qiáng)化保障性住房制度的監(jiān)督，建立公平公正公開的保障性住房供給規(guī)則，將其引入法律章程，實(shí)行保障性住房監(jiān)督權(quán)的運(yùn)行制度在法律監(jiān)督下進(jìn)行，保證監(jiān)督主體、內(nèi)容、程序合法，監(jiān)督權(quán)力高效、有序，確保監(jiān)督權(quán)規(guī)范行使。

構(gòu)建多元的保障性住房供應(yīng)體系，使保障全面化。要根據(jù)實(shí)際情況，結(jié)合切實(shí)需求，制定多元的保障性住房供應(yīng)體系，確保社會(huì)福利由每一個(gè)社會(huì)成員共享。一是要按照多層次保障要求，細(xì)化設(shè)計(jì)規(guī)劃。我國(guó)在保障性住房制度設(shè)計(jì)中，應(yīng)根據(jù)國(guó)情，在二元結(jié)構(gòu)日益突出、城鎮(zhèn)化發(fā)展提速的前提下，多層次、全方位細(xì)化保障性住房總體規(guī)劃，實(shí)行全面統(tǒng)籌，動(dòng)態(tài)優(yōu)化原則，在進(jìn)一步保障基礎(chǔ)設(shè)施和配套建筑建設(shè)的基礎(chǔ)上，提出具有前瞻性、可行性的設(shè)計(jì)理念，滿足人民群眾的需求。二是要根據(jù)保障者的不同經(jīng)濟(jì)層次、地域經(jīng)濟(jì)水平等現(xiàn)實(shí)因素，區(qū)別對(duì)待保障者實(shí)際需求。盡量通過暢通需求表達(dá)方式和渠道，傾聽不同群體需要和意愿，提供更全面的保障住房種類，健全住房保障組合方式使保障者對(duì)住房進(jìn)行更多選擇，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品供給決策由自上而下向自下而上的轉(zhuǎn)變，真正做到保障性住房“能保盡?！钡恼w目標(biāo)。

提高保障性住房的供應(yīng)效率，使保障高效化。政府是公共產(chǎn)品的供應(yīng)者，保障公共產(chǎn)品供應(yīng)效率，也是政府不可推卸的責(zé)任。進(jìn)一步增強(qiáng)我國(guó)保障性住房供應(yīng)能力，政府要多處著手，高效運(yùn)作。一是引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，降低生產(chǎn)成本。我國(guó)保障性住房建設(shè)主體多為地方性政府依靠財(cái)政撥款運(yùn)作，容易產(chǎn)生高報(bào)生產(chǎn)成本和高報(bào)投入量的現(xiàn)象，容易由于缺乏競(jìng)爭(zhēng)影響供應(yīng)成本。要嘗試引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，在強(qiáng)化政府主導(dǎo)的前提下，明確目標(biāo)，落實(shí)任務(wù)，設(shè)立專門建設(shè)機(jī)構(gòu)、組織、協(xié)會(huì)以及公司等，共同承擔(dān)建設(shè)項(xiàng)目，實(shí)施管理職能，提高各部門創(chuàng)造效益的積極性，從而降低保障性住房成本。二是加強(qiáng)供應(yīng)的監(jiān)督體系建設(shè)，保證保障性住房質(zhì)量。保證性住房建設(shè)在如火如荼擴(kuò)充數(shù)量的同時(shí)，更要嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)。通過加大對(duì)施工單位、驗(yàn)收單位等履行質(zhì)量職責(zé)的監(jiān)督，積極防控質(zhì)量問題，加強(qiáng)保障性住房監(jiān)管力度，不斷提高工程質(zhì)量，促使保障性住房供應(yīng)效率達(dá)到最優(yōu)。三是對(duì)保障性住房監(jiān)管人員引入激勵(lì)機(jī)制，減少腐敗現(xiàn)象發(fā)生。保障性住房供應(yīng)部門管理人員多是政府任命的官員或項(xiàng)目經(jīng)理，他們只是被動(dòng)地完成政府任務(wù)，缺少內(nèi)驅(qū)力，有時(shí)為個(gè)人利益還會(huì)出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象。要進(jìn)一步完善保障性住房項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的任命、收入等制度，將崗位職責(zé)與收入掛鉤，實(shí)行“高薪養(yǎng)廉”，避免保障性住房腐敗現(xiàn)象發(fā)生，同時(shí)推進(jìn)工程進(jìn)度不斷提高。

拓寬保障性住房融資渠道，使保障穩(wěn)定化。充足的資金是保障性住房建設(shè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)，要通過借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步確定政府在保障性住房融資中的地位，從而不斷拓寬保障性住房資金渠道，完善保障性住房建設(shè)制度。一是要充分調(diào)動(dòng)政府投入的主導(dǎo)地位。政府提供保障性住房這一公共產(chǎn)品，勢(shì)必要承擔(dān)起提供建設(shè)資金任務(wù)，要建立長(zhǎng)期的保障性住房資金投入機(jī)制，將保障性住房建設(shè)納入財(cái)政預(yù)算，合理安排保障性住房資金在政府支出比例；適當(dāng)減免土地使用稅、土地增值稅、營(yíng)業(yè)稅等稅收以及城市建設(shè)配套費(fèi)和政府性基金，逐步建立由政府主導(dǎo)的市場(chǎng)化投融資機(jī)制。二是要引導(dǎo)社會(huì)資本投入保障性住房建設(shè)。一般來說，公共產(chǎn)品的生產(chǎn)可采用公共生產(chǎn)、公私混合等方式?？筛鶕?jù)保障性住房特點(diǎn)，引導(dǎo)企業(yè)、社會(huì)、個(gè)人多方參與，調(diào)動(dòng)民營(yíng)資本積極性，多渠道增加資金投入力度，增強(qiáng)保障房籌資的過程。三是要探索多種融資模式。鼓勵(lì)金融部門根據(jù)當(dāng)?shù)乇Ｕ闲宰》拷ㄔO(shè)實(shí)際，探索債權(quán)融資、股權(quán)融資、投資基金等多種融資模式，不斷創(chuàng)新業(yè)務(wù)種類，加大對(duì)保障性住房建設(shè)資金支持力度。

加強(qiáng)保障性住房管理體系建設(shè)，使保障制度化。目前我國(guó)對(duì)保障性住房對(duì)象確認(rèn)還沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，要盡快從制度層面建立良好規(guī)范的保障性住房管理市場(chǎng)，完善保障性住房建設(shè)制度。一是建立被保障群眾的動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)庫(kù)。要根據(jù)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)水平，不斷完善居民收入和住房需求統(tǒng)計(jì)，通過立檔建庫(kù)，明晰保障性住房真實(shí)需求，一方面避免“夾心層”群體不能享受政府優(yōu)惠政策，另一方面加強(qiáng)申請(qǐng)、公示的透明度，形成全社會(huì)共同監(jiān)督的公正基礎(chǔ)和良好氛圍。二是完善住房分配制度。公開透明的分配是保障性住房建設(shè)公平的重要環(huán)節(jié)，要制定詳盡的分配方案，嚴(yán)格核實(shí)信息，加大造假處罰力度。三是完善保障性住房退出機(jī)制。認(rèn)真做好住戶的財(cái)產(chǎn)核實(shí)工作，對(duì)不符合條件的住戶實(shí)行處罰，杜絕將公共產(chǎn)品轉(zhuǎn)為私人物品的違法行為，促進(jìn)保障性住房供需平衡，物盡其用，真正將保障性住房作為解決民生的重要工程。

【作者單位：河南城建學(xué)院】

【注釋】

①[美]保羅·薩繆爾森等：《經(jīng)濟(jì)學(xué)》，高鴻業(yè)等譯，北京：中國(guó)發(fā)展出版社，1992年，第1194頁(yè)。

②郭慶旺，趙志耘：《財(cái)政理論與政策》，北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2002年，第96頁(yè)。

③中共中央編譯局：《馬克思恩格斯選集》（第3卷），北京：人民出版社，2012年，第157頁(yè)。