【摘要】從集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義出發(fā),在公平與效率原則指導(dǎo)下,利用法理學(xué)的原理,對(duì)我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地土地流轉(zhuǎn)的制度變遷、現(xiàn)行法律態(tài)度與集體土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐存在的矛盾、集體土地流轉(zhuǎn)的可行性等問(wèn)題作出思考和分析,并提出完善現(xiàn)行法律體系的立法建議。
【關(guān)鍵詞】集體建設(shè)用地 土地使用權(quán)流轉(zhuǎn) 立法建議
近年來(lái),在城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)二元分割的大背景下,“同地不同價(jià),同地不同權(quán)”等嚴(yán)重侵害農(nóng)民利益的事件不斷出現(xiàn)。而現(xiàn)行法律對(duì)集體土地進(jìn)入市場(chǎng)自由流轉(zhuǎn)的禁止性規(guī)定,更加突顯了城鄉(xiāng)之間建設(shè)用地結(jié)構(gòu)性短缺的矛盾,嚴(yán)重制約著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制度變遷
農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn),一般是指集體土地的權(quán)利人(包括所有權(quán)人及使用權(quán)人),在不改變集體土地屬性的前提下,將集體土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給其他單位和個(gè)人的行為。縱觀我國(guó)土地制度的改革歷程,農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)也經(jīng)歷了相應(yīng)的法律制度變遷。
一是20世紀(jì)50年代初的農(nóng)民土地所有制階段。1950年,政府頒布了《土地改革法》。該法不僅廢除了封建剝削的地主階級(jí)土地所有制,實(shí)行農(nóng)民的土地所有制,而且還規(guī)定農(nóng)民個(gè)人對(duì)土地享有充分的支配權(quán),包括對(duì)土地進(jìn)行自由經(jīng)營(yíng)、買賣和出租流轉(zhuǎn)的權(quán)利?!锻恋馗母锓ā返膶?shí)施,使我國(guó)實(shí)現(xiàn)了解放后土地制度的第一次重大變革,即推翻封建土地所有制,實(shí)行農(nóng)民的土地所有制,奠定了土地社會(huì)主義公有制的基礎(chǔ)。
二是20世紀(jì)50年代中期至70年代末的合作和集體經(jīng)營(yíng)階段。1956年社會(huì)主義改造基本完成,農(nóng)村經(jīng)歷了從初級(jí)農(nóng)業(yè)合作社向高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的轉(zhuǎn)變,土地所有權(quán)開始由集體所有代替農(nóng)民私人所有。從1958年人民公社運(yùn)動(dòng)后,一度實(shí)行公有化管理,農(nóng)民土地徹底被收回,1962年《人民公社六十條》的通過(guò),標(biāo)志著“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的農(nóng)村集體所有制最終得以確立;這個(gè)時(shí)期,過(guò)分強(qiáng)調(diào)以犧牲農(nóng)業(yè)來(lái)發(fā)展工業(yè),農(nóng)民對(duì)土地的所有權(quán)利被收回,農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)自然也不能流轉(zhuǎn)。
三是改革開放以后農(nóng)村土地集體所有權(quán)與使用權(quán)適當(dāng)分離階段。改革開放后,農(nóng)村土地制度發(fā)生了翻天覆地的變化。1978年農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的出現(xiàn),意味著農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)萌芽的出現(xiàn);1982年《全國(guó)農(nóng)村工作紀(jì)要》首次明確包產(chǎn)到戶的社會(huì)主義性質(zhì),打破了延續(xù)二十多年的三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)體制;同年12月,修正后的《憲法》明確規(guī)定農(nóng)村的土地屬于集體所有。
從歷史發(fā)展來(lái)看,新中國(guó)成立以來(lái)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)經(jīng)歷了一個(gè)“開放—全面禁止—逐步開放”的曲折過(guò)程。
我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀分析
現(xiàn)行法律對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的態(tài)度?!稇椃ā纷鳛楦痉ú](méi)有禁止農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。但令人遺憾的是,作為民法基本法的《物權(quán)法》卻回避了此問(wèn)題,只給出了一條模糊的規(guī)定;《土地管理法》和《擔(dān)保法》更是對(duì)其可流轉(zhuǎn)的范圍、用途、條件等方面作出了諸多限制條件。如《擔(dān)保法》第三十六條規(guī)定的對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的土地使用權(quán)進(jìn)行抵押應(yīng)遵循“地隨房走”的原則,實(shí)質(zhì)上是限制了集體建設(shè)用地單獨(dú)設(shè)定抵押權(quán)。
農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的兩種情形。一是農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的依法流轉(zhuǎn)。根據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定,農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)依法流轉(zhuǎn)僅限于對(duì)本集體經(jīng)濟(jì)組織興辦符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),以及因破產(chǎn)、兼并等情形致使的土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)移。①由此可見,在現(xiàn)行法律規(guī)定下,只有占農(nóng)村集體建設(shè)用地中很小一部分的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地可以依法進(jìn)行流轉(zhuǎn),并且法律對(duì)其啟動(dòng)流轉(zhuǎn)的條件還作出了特別嚴(yán)苛的規(guī)定。因此在實(shí)踐中,依法流轉(zhuǎn)的規(guī)定就變得形同虛設(shè)。二是農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的隱性流轉(zhuǎn)。在我國(guó),依法流轉(zhuǎn)的情形除了實(shí)際意義不大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地流轉(zhuǎn)外,只剩下國(guó)家征收這一合法路徑了。然而,相比國(guó)家依法征收土地所獲得不合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,民間自發(fā)性的土地流轉(zhuǎn)給農(nóng)民帶來(lái)了更多的直接性財(cái)產(chǎn)收益。建設(shè)用地市場(chǎng)緊張促使土地價(jià)格越發(fā)高漲,自發(fā)性流轉(zhuǎn)在農(nóng)村遍地開花。且隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,隱性市場(chǎng)越發(fā)普遍存在且強(qiáng)烈地沖擊著現(xiàn)行法律的規(guī)定,出現(xiàn)了出租、轉(zhuǎn)讓、作價(jià)入股等多種流轉(zhuǎn)方式。
重構(gòu)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的必然性
農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革的理論基礎(chǔ)。一是農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)符合公平與效率原則。允許農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn),形成了相互競(jìng)爭(zhēng)的建設(shè)用地供給市場(chǎng),進(jìn)而促進(jìn)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)形成,使得農(nóng)村土地資源得到了合理有效的配置,而且農(nóng)民的土地收益得到增加,社會(huì)效益也得到了提高。二是農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的客觀要求。我國(guó)現(xiàn)在處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期,在城市現(xiàn)存量建設(shè)用地日益減少的情況下,允許利用農(nóng)村集體建設(shè)用地來(lái)平衡市場(chǎng)需要,不失為一種更有效的解決方法。并且,在市場(chǎng)化的今天,市場(chǎng)機(jī)制要求農(nóng)村集體建設(shè)用地作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一種資源要素參與流轉(zhuǎn),實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)價(jià)值,從而實(shí)現(xiàn)“帕累托最優(yōu)”,符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)效率原則。
農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革的實(shí)踐效果。從1999年始,國(guó)土資源部在蘇州、安陽(yáng)等地自發(fā)性集體土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上,在全國(guó)范圍內(nèi)先后劃定了廣東順德、安徽蕪湖、浙江湖州等30處作為試點(diǎn)。歸納各地試點(diǎn)的成效:雖然這種流轉(zhuǎn)試點(diǎn)突破了現(xiàn)行法律的規(guī)定,但正因缺乏國(guó)家法律層面上的引導(dǎo),出現(xiàn)各自為營(yíng)的地方流轉(zhuǎn)局面,但各試點(diǎn)從社會(huì)上、經(jīng)濟(jì)上更多反映的是積極的實(shí)踐效果。一是盤活了存量集體建設(shè)用地。從各試點(diǎn)效果看,流轉(zhuǎn)直接緩解了建設(shè)用地需求加大和城市國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)不足的矛盾,而對(duì)于一些由于各種原因長(zhǎng)期閑置不用的存量農(nóng)村集體建設(shè)用地而言,除借流轉(zhuǎn)之機(jī)重新投入使用外,還有效實(shí)現(xiàn)了其市場(chǎng)價(jià)值。二是降低了建設(shè)投資成本,吸引外部資金流入,促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。據(jù)調(diào)查,與傳統(tǒng)方式相比,投資者直接從農(nóng)民集體手中租用集體建設(shè)用地所需租金僅為同等條件下征地費(fèi)用的60%。三是規(guī)范了流轉(zhuǎn)行為,提高了土地利用率,保護(hù)了耕地。與民間自發(fā)流轉(zhuǎn)的無(wú)序性相比,各試點(diǎn)的流轉(zhuǎn)行為在政府的指引下顯然是有章可循,特別是各試點(diǎn)基本上均設(shè)立了政府土地行政主管部門對(duì)流轉(zhuǎn)進(jìn)行登記或?qū)徟@一環(huán)節(jié),從一定程度上縮小了建設(shè)占用耕地的范圍,切實(shí)保護(hù)了耕地。
完善集體建設(shè)用地使用權(quán)統(tǒng)一流轉(zhuǎn)的立法建議
我國(guó)城鄉(xiāng)分治的立法體系和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思維阻礙了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,亟需對(duì)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)立法進(jìn)行完善。
消除《憲法》中土地所有制與征地制度規(guī)定的二律背反。《憲法》規(guī)定了城市土地歸國(guó)家所有,農(nóng)村土地歸集體所有,同時(shí)又強(qiáng)調(diào)國(guó)家出于公共利益的需要可以征收農(nóng)地。要消除這種二律背反,筆者認(rèn)為,在不改變國(guó)家公益性征地范圍前提下,應(yīng)該允許城市土地多種所有制的并存,即允許用地單位可直接向土地所有者購(gòu)買或租用非公益性土地,允許國(guó)家征購(gòu)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地。當(dāng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展達(dá)到較高水平后,可以改革《憲法》,允許規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體土地和國(guó)有土地并存。
細(xì)化《土地管理法》中相關(guān)粗線條規(guī)定。2004年《土地管理法》修改后,集體建設(shè)用地改革產(chǎn)生了大量新型土地關(guān)系,需要結(jié)合立法修改進(jìn)行確認(rèn)。具體包括:應(yīng)對(duì)城鄉(xiāng)土地權(quán)利進(jìn)行總則性地規(guī)定,明確集體土地與國(guó)有土地上的用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)一律平等,從而實(shí)現(xiàn)法律對(duì)“同地同權(quán)”的確定;應(yīng)明確規(guī)定集體建設(shè)用地可依法自由流轉(zhuǎn),可將具體條款中的“國(guó)有建設(shè)用地”修改為“城鄉(xiāng)建設(shè)用地”。另外,建議通過(guò)立法為實(shí)踐中不斷探索的新型流轉(zhuǎn)方式保留制度空間;建議規(guī)定集體土地征收按照“同地同價(jià)”的原則給集體、農(nóng)民以合理的補(bǔ)償,實(shí)現(xiàn)征地補(bǔ)償由農(nóng)業(yè)用途補(bǔ)償變?yōu)樨?cái)產(chǎn)補(bǔ)償,維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)利。
完善《物權(quán)法》中用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)的規(guī)定?!段餀?quán)法》最大的問(wèn)題是延續(xù)了土地物權(quán)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),對(duì)集體土地權(quán)利規(guī)范存在立法缺失。建議采取司法解釋的形式補(bǔ)充確定集體建設(shè)用地使用權(quán)用益物權(quán)的性質(zhì),增加其作為用益物權(quán)的權(quán)利內(nèi)容。集體建設(shè)用地與國(guó)有土地共同適用《物權(quán)法》關(guān)于建設(shè)用地使用權(quán)權(quán)利內(nèi)容的規(guī)定。建議《物權(quán)法》允許集體建設(shè)用地單獨(dú)設(shè)定抵押權(quán),同時(shí)建議刪除第一百八十三條的限制性規(guī)定,適用第一百八十二條的規(guī)定即可。
我國(guó)土地市場(chǎng)存在二元分割的局面,城鄉(xiāng)之間建設(shè)用地結(jié)構(gòu)性短缺的矛盾日趨嚴(yán)重。因此,在現(xiàn)行法律基礎(chǔ)上,允許城市土地多種所有制的并存,進(jìn)而消除《憲法》中土地所有制和土地征收制度的二律背反,同時(shí)要對(duì)《土地管理法》和《物權(quán)法》進(jìn)行修改,著重完善其中用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)的相關(guān)規(guī)定。只有通過(guò)修改、完善現(xiàn)行法律不合時(shí)宜的規(guī)定,才能緩解建設(shè)用地供求緊張的矛盾,縮小城鄉(xiāng)差距,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的健康快速發(fā)展。
【作者分別為太原理工大學(xué)政法學(xué)院副教授,太原理工大學(xué)政法學(xué)院碩士研究生;本文系山西省2012年度軟科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目“山西農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革研究”的階段性研究成果之一,項(xiàng)目編號(hào):2012041075-02】
【注釋】
①王衛(wèi)國(guó),王廣華:《中國(guó)土地權(quán)利的法制建設(shè)》,北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社,2002年,第135頁(yè)。