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        淺議民間組織的法律規(guī)制

        2013-12-29 00:00:00商昌國(guó)劉洪展
        人民論壇 2013年21期

        【摘要】近年來(lái),民間組織在國(guó)際社會(huì)中的地位日趨重要,在我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程中,民間組織也得到了前所未有的發(fā)展,成為社會(huì)發(fā)展中重要的新興力量。與此同時(shí),民間組織的發(fā)展也面臨著制度方面的障礙和困境,而民間組織法律調(diào)控模式的建立、健全更是一個(gè)系統(tǒng)工程,需要我們從多個(gè)方面進(jìn)行制度構(gòu)建和完善。

        【關(guān)鍵詞】民間組織 法律規(guī)制 制度建設(shè)

        縱觀全球經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,在市場(chǎng)調(diào)節(jié)落敗與政府失靈的背景下,各種民間組織應(yīng)運(yùn)而生。根據(jù)民政部最新統(tǒng)計(jì),截至2012年底全國(guó)共登記成立社會(huì)組織49.9萬(wàn)個(gè),比上年增長(zhǎng)8.1%?;饡?huì)總數(shù)比上年增加415個(gè),總數(shù)達(dá)到3029個(gè)。大量民間組織的涌現(xiàn)為社會(huì)發(fā)展提供了一種“利益整合、組織整合和規(guī)范整合”的新機(jī)制,對(duì)市場(chǎng)體制、政府體制和社會(huì)體制的發(fā)展與改進(jìn)起著促進(jìn)作用,推動(dòng)著社會(huì)的和諧發(fā)展。

        然而,民間組織是一把“雙刃劍”,其也具有不容忽視的消極面,存在著“可能異化為對(duì)抗國(guó)家(政府)、危害社會(huì)的力量,誘發(fā)新的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)?!倍覈?guó)現(xiàn)有的民間組織管理模式是“雙重負(fù)責(zé)管理體制”的控制型管理模式。這種模式不僅沒(méi)有實(shí)現(xiàn)當(dāng)初的立法目的—配合民政部門(mén)實(shí)現(xiàn)對(duì)民間組織的有效監(jiān)督管理,而且在實(shí)踐中也產(chǎn)生了許多始料不及的弊端,如阻礙了公民結(jié)社權(quán)的實(shí)現(xiàn);業(yè)務(wù)主管單位和其所屬民間組織互相利用、謀取非法利益、幫助和保護(hù)所屬民間組織從事非法活動(dòng)等。①為充分發(fā)揮民間組織的積極作用,防范民間組織的異化,推動(dòng)和諧社會(huì)的構(gòu)建,我們必須改變這種“雙重負(fù)責(zé)管理體制”的控制型管理模式,建立以培育服務(wù)為基礎(chǔ)的民間組織法律調(diào)控模式。而民間組織法律調(diào)控模式的建立、健全是一個(gè)系統(tǒng)工程,需要我們從多個(gè)方面進(jìn)行制度構(gòu)建和完善。

        放松準(zhǔn)入管制,改革民間組織的登記制度

        任何一種社會(huì)組織都需要通過(guò)一定形式取得社會(huì)認(rèn)可并得到法律保護(hù),民間組織也不例外。民間組織登記是其獲得社會(huì)承認(rèn)并得到社會(huì)保護(hù)的主要形式,是其存在和發(fā)展的基本要求。在我國(guó)所有的民間組織都必須登記,而且規(guī)定了非常嚴(yán)格的登記條件。當(dāng)初設(shè)立這種登記方式的立法的目的是想通過(guò)嚴(yán)格的準(zhǔn)入管制來(lái)強(qiáng)化政府對(duì)民間組織管理或控制。

        然而,由于我國(guó)是一個(gè)人口大國(guó),隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型,人們結(jié)社的自覺(jué)需求日益增長(zhǎng),民間組織不斷涌現(xiàn)。嚴(yán)格的準(zhǔn)入管制根本不可能實(shí)現(xiàn)對(duì)民間組織的有效管理,卻使大量的民間組織游離于法律之外,從而造成了“中國(guó)民間組織的合法性困境。”考慮到政府職能改革,行政部門(mén)執(zhí)法力量配置不可能無(wú)限地增加和社會(huì)對(duì)穩(wěn)定的政治環(huán)境的需求,建議放松準(zhǔn)入管制,實(shí)行規(guī)范的分類(lèi)登記制度,也就是在清華大學(xué)NGO研究所學(xué)者倡導(dǎo)的“備案登記、法人登記、公益法人登記”三級(jí)準(zhǔn)入制度②的基礎(chǔ)上增加自我登記制度。

        2013年初,社會(huì)組織管理制度改革首次被納入國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案,該方案明確,行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類(lèi)、科技類(lèi)、公益慈善類(lèi)、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類(lèi)等4類(lèi)社會(huì)組織可直接登記,這被視為具有社會(huì)組織發(fā)展里程碑式的意義。涉及社會(huì)組織直接登記具體細(xì)則的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》等三個(gè)條例和相關(guān)配套規(guī)章正在修訂中,修訂重點(diǎn)將集中在改革登記管理體制、明確民政及相關(guān)部門(mén)權(quán)責(zé)等方面。

        我們要努力降低社會(huì)組織的登記門(mén)檻,推進(jìn)符合各方需求的管理模式,并積極完善與登記相關(guān)的立法,加速形成服務(wù)到位、監(jiān)管有效、多方參與的社會(huì)組織管理服務(wù)新格局。在完善登記制度的同時(shí),努力發(fā)揮社會(huì)力量的積極作用,建立健全社會(huì)組織管理體系,加強(qiáng)組織自治,改進(jìn)行業(yè)自律,推進(jìn)社會(huì)監(jiān)督。把一些社會(huì)組織登記管理的事務(wù)性職能轉(zhuǎn)移給符合條件的社會(huì)組織和中介機(jī)構(gòu),并按照職能調(diào)整的要求加強(qiáng)社會(huì)組織登記機(jī)關(guān)建設(shè),提升工作人員素質(zhì)和能力,夯實(shí)改革社會(huì)組織管理制度的組織基礎(chǔ)等。

        明確組織使命,完善民間組織的內(nèi)部管理制度

        確立民間組織的使命,實(shí)際上就是確立它的社會(huì)理想和社會(huì)責(zé)任,為它的未來(lái)發(fā)展定位。理想主義和使命感在民間組織中占據(jù)著重要的地位,是吸引、激勵(lì)其工作人員,爭(zhēng)取社會(huì)財(cái)務(wù)支持和公共信任的重要因素。民間組織應(yīng)該從自身的基本性質(zhì)即非營(yíng)利性和公益性出發(fā),結(jié)合組織工作的基本特點(diǎn)去設(shè)計(jì)自己的使命。

        良善的內(nèi)部管理制度必須是民主的。民間組織是基于共同的社會(huì)責(zé)任和社會(huì)理想在平等、自愿的基礎(chǔ)上建立起來(lái)的,內(nèi)部沒(méi)有嚴(yán)格的等級(jí)制度。組織內(nèi)部的權(quán)力分工一般并不會(huì)導(dǎo)致組織內(nèi)部不同角色之間的等級(jí)界限。成員之間也比較容易直接對(duì)話和溝通。因此,從理論上講民間組織是趨向民主的。但在實(shí)踐中,也存在許多非民主的民間組織,甚至是反民主的民間組織。因此,我們必須用法律手段來(lái)保障民間組織組織制度、工作方式的民主性,以及民間組織工作的開(kāi)放性。

        良善的內(nèi)部管理制度必須是透明、公開(kāi)的。美國(guó)卡耐基基金會(huì)前主席盧塞爾曾經(jīng)說(shuō)過(guò),“慈善事業(yè)要有玻璃做的口袋?!痹摶饡?huì)紐約區(qū)現(xiàn)任總裁喬治尼安也說(shuō),非營(yíng)利組織實(shí)質(zhì)上是一筆巨大社會(huì)財(cái)產(chǎn)的托管人,經(jīng)營(yíng)的是賺取信任的生意,慈善從業(yè)者享受的是公眾的信任,而不是錢(qián)。所以,透明性在民間組織體系中顯得尤其重要。

        良善的內(nèi)部管理制度必須禁止利益輸送。如果不禁止利益輸送,民間組織就會(huì)成為某些人牟取私利的良好工具,違背了民間組織公益性和非營(yíng)利性的特點(diǎn)。從各國(guó)法律規(guī)定來(lái)看,禁止利益輸送主要包括:禁止民間組織的凈贏余或收益分配給個(gè)人;禁止“自我交易”;禁止民間組織終止或清償時(shí)將其資產(chǎn)分配給其成員、高級(jí)職員、董事、雇員、捐贈(zèng)者或創(chuàng)立人;禁止民間組織轉(zhuǎn)化為其他組織。③但是,禁止利益輸送并不否定其雇員有權(quán)得到一份合理的薪水,并接受相關(guān)的合理的福利待遇。也不排除在某些時(shí)候,基于民間組織最大利益所在高薪聘請(qǐng)高級(jí)專(zhuān)門(mén)人才。

        加速觀念轉(zhuǎn)變,健全政府與民間組織良性互動(dòng)的制度平臺(tái)

        民間組織在中國(guó)未來(lái)的社會(huì)生活中將會(huì)起到的重要作用。正如馬克思所言:“即使是最荒謬的迷信,其根基也是反映了人類(lèi)本質(zhì)的永恒本性?!雹芏?,“一個(gè)關(guān)于政府角色的實(shí)效主義的新時(shí)代正在萌發(fā)。人們不再單純地堅(jiān)持最好的政府應(yīng)該是規(guī)模減至最小的政府,而是把政府看作一個(gè)重要的、強(qiáng)有力的機(jī)構(gòu),它可以扮演扶助私營(yíng)部門(mén)的角色,而不是作為私營(yíng)部門(mén)的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手而存在。”⑤因此,在中國(guó)要建立的是“強(qiáng)政府,大社會(huì)”?!皬?qiáng)政府”不是傳統(tǒng)的全能政府,而是法治政府。在公共事務(wù)治理中,不存在政府與民間組織的完全分野,其作用是互補(bǔ)的。政府作為國(guó)家公共權(quán)力的執(zhí)掌者,其首要職能是“掌舵”,而不是“劃槳”。由于社會(huì)的紛繁復(fù)雜,政府的職能不僅僅是“掌舵”,對(duì)于“劃槳”,即公共服務(wù)的提供究竟是由政府、市場(chǎng),還是民間組織來(lái)實(shí)施,應(yīng)該遵循便民和效益原則。

        建立“強(qiáng)政府,大社會(huì)”的關(guān)鍵在于政府與民間組織的良性互動(dòng)。人的思想、意識(shí)決定著人的行為指向。要實(shí)現(xiàn)政府與民間組織的良性互動(dòng)首先必須在思想上盡快改變政府傳統(tǒng)的管理理念。長(zhǎng)期以來(lái),由于各種因素的影響,政府一直將自己視為一個(gè)高高在上的管理者,而民間組織等則成為了被管理的對(duì)象。當(dāng)今世界,民間組織是作為政府平等的合作伙伴存在著的。政府必須以平等、協(xié)作的理念來(lái)處理與民間組織的相互關(guān)系。

        其次要實(shí)現(xiàn)政府與民間組織的良性互動(dòng)必須建立有效的制度平臺(tái)。這種制度平臺(tái)的構(gòu)建是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,需要持久的努力。在當(dāng)前社會(huì)條件下,我們應(yīng)該積極從以下幾個(gè)方面著手健全政府與民間組織良性互動(dòng)的制度平臺(tái):建立良好溝通機(jī)制。良好的溝通第一,要保證雙方的信息共享;第二,要保證民間組織對(duì)政府決策的有效參與;第三,要建立民間組織報(bào)告制度,包括向登記機(jī)關(guān)、監(jiān)督機(jī)關(guān)和稅務(wù)機(jī)關(guān)報(bào)告。建立利益共享機(jī)制。首先我們要給與那些對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)較大,在新領(lǐng)域新動(dòng)力領(lǐng)域發(fā)展前景廣闊的民間組織稅收上的優(yōu)惠,保證他們有足夠的資金持續(xù)發(fā)展。同時(shí),在財(cái)政上給予合法的民間組織以積極地資助,推進(jìn)其擴(kuò)大發(fā)展規(guī)模,實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)、民間組織、社會(huì)的共贏。健全相互監(jiān)督機(jī)制。政府要始終貫徹“完善制約和監(jiān)督機(jī)制,保證人民賦予的權(quán)力始終用來(lái)為人民謀利益”的精神,推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行的公開(kāi)與程序化。在民間組織登記,運(yùn)行等全過(guò)程積極監(jiān)督,提高運(yùn)營(yíng)成效。為了彌補(bǔ)政府監(jiān)管力與成本的浪費(fèi),民間組織之間也作為監(jiān)督與制衡的主體,積極公開(kāi)其設(shè)計(jì)與預(yù)算。當(dāng)政府部門(mén)、公民個(gè)人、其他民間組織都能夠有力地監(jiān)督民間組織的活動(dòng)的時(shí)候,民間組織中不正當(dāng)行為就會(huì)顯著減少。

        【作者單位分別為:聊城大學(xué)東昌學(xué)院,山東大學(xué)(威海)法學(xué)院】

        【注釋】

        ①謝海定:“中國(guó)民間組織的合法性困境”,《法學(xué)研究》,2004年第2期。

        ②王名:“改革中國(guó)民間組織監(jiān)管體制的建議”,《中國(guó)改革》(綜合版),2005年第11期。

        ③吳忠澤等著:《發(fā)達(dá)國(guó)家非政府組織管理制度》,北京:時(shí)事出版社,2001年,第94~101頁(yè)。

        ④《馬克思恩格斯全集》(第1卷),北京:人民出版社,1972年,第651頁(yè)。

        ⑤[澳]歐文·E·休斯:《公共管理》,北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2001年,第112頁(yè)。

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